论行政首长不出庭应诉的弊端和出庭应诉的意义

　　据统计，自1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施，至2007年1月30日止，江苏省睢宁县人民法院共受理各类行政争议案件1818件。其中行政诉讼案件543件，非诉审查案件1275件。在所有行政诉讼案件中，绝大部分案件是行政机关委托律师、法律工作者，或本单位的具体办事人员代理出庭，极少数案件是本单位的行政副职代为出庭应诉，而行政首长亲自出庭应诉案件为0（非诉审查案件更是如此）。形成了“民告官不见官，法官审案也不见官”的非正常局面。

　　笔者认为，行政首长不出庭应诉，在司法实践中会带来很多弊病。首先，对行政机关不利，特别是行政机关负责人对本部门的行政行为的违法性或不当性缺乏直观的了解和深入的认识，对通过案件审理所暴露出来的薄弱环节，事后难以有针对性的整改，导致一些不依法行政的行为一再出现。行政机关也无法从个案的得失上及时转化为依法行政的经验教训。其次，因行政首长不出庭应诉，群众会觉得合法权益没有得到应有的重视和尊重；又因不能直接向行政机关负责人表达自己的意见，导致心理上的不平衡，容易使矛盾进一步激化。第三，行政首长不到庭应诉，不能真正了解行政相对人起诉的真实动机、目的和要求，难以准确把握时机，适时协调，不利于行政争议的及时化解，易形成老案，造成信访。第四，行政首长不出庭应诉，靠代理人汇报，了解庭审、裁判过程。按传媒学理论，信息在正常的传递过程中，也会出现减弱、失真现象。何况代理人在回报情况时，或由于行政法律、法规知识缺乏，或由于表述能力欠佳，或为了隐瞒其执法过程中的违法违纪问题等原因，往往导致法庭审理、裁判过程失真，使行政首长不能真实、全面地了解案情和相关法律、法规，因此对法院的审判活动的公平、公正性产生怀疑和误解，造成部门间的情绪对立，使案件的协调处理困难，妨碍地方整体工作的协调开展。第五，因为每一起行政案件的庭审，都是一次生动的法制教育课，行政机关负责人不出庭应诉，无法有效地利用这样的机会，提高整个行政机关工作人员的依法行政水平，使得很多制度难以落实。总之，行政首长不出庭应诉，违法行为难以自纠，执法水平难以提高，司法环境也难以得到优化。

　　党的十六届六中全会提出了构建和谐社会战略行目标和要求，去年中央政法委又在全国开展了社会主义法治理念教育，法制建设是构建和谐社会的保证，依法行政是社会和谐的基石。行政首长出庭应诉，意味着行政首长具有法治意识、开放意识和创新意识，意味着行政首长敢于直面老百姓的胆识和气魄，也意味着当地法治环境的优化。要求行政首长出庭应诉，对于推进政府各部门严格依法行政，努力构建和谐社会都具有十分重要的指导意义。

　　一、行政首长出庭应诉，体现了法律面前人人平等，进一步彰显法律公信力。对行政案件的审理，《行政诉讼法》中虽没有明确规定行政首长必须到庭应诉，但行政首长不到庭，给老百姓造成的印象是，在法律面前，老百姓与政府作为诉讼主体不对等，让老百姓觉得权大于法。而行政首长亲自出庭应诉，一方面体现行政机关对案件的重视，有利于案件的审理和问题的最终解决；另一方面让人觉得，在法庭上普通老百姓与政府是对等的，没有官与民的关系，只有原告和被告的关系，都必须接受法律的裁判，因而老百姓觉得，法律是公平、公正的。

　　其次，行政首长出庭应诉，能及时发现问题，有针对性的加以整改。行政首长出庭应诉，能有效地防止工作中可能出现的以偏盖全、道听途说、甚至徇私枉法的现象，能及时发现本部门工作中存在的不足和问题，主动听取基层群众的意见和要求，有针对性地加以整改。

　　第三，行政首长参加庭审，能够亲身感受法庭气氛，便于及时了解双方争议的焦点，洞悉引起纷争的症结之所在。准确把握时机，与行政相对人面对面地适时沟通，钝化矛盾，使行政争议从根本上得到解决，减少缠诉和信访。

　　第四，行政首长出庭应诉，有利于行政机关与司法机关的协调、沟通，消除行政机关对法院产生误解，促进司法、行政关系的和谐构建，推进地方整体工作的健康开展。

　　第五，行政首长出庭应诉，能增强各级领导责任，提高依法行政水平。行政首长出庭应诉，不仅承担着对案件的领导责任，面临着基层群众的当庭考问，而且作为和原告平等的诉讼主体，共同接受法律的裁判。这就使得他们在以后的工作中，能够汲取教训，进一步强化领导责任，规范行政行为，减少工作中的失误，不断提高依法行政水平。

　　第六、行政首长出庭应诉，能提升人民政府执政为民的执政意识。行政首长出庭应诉，可以矫正许多人对“法”与“官”、“官”与“民”的错位认识，密切党群关系、政群关系，行政首长频频坐上被告席，换来的不是政府行政权威的降低，而是对法律的尊重和政府威信的大幅度提高。

　　江苏省睢宁县人民法院·李向飞