区际行政法律冲突适用规则

　　区际冲突适用规则是规定我国不同行政区域的行政法律规范发生适用冲突时适用哪一行政区域的行政法律规范的冲突适用规则。由于区际法律适用冲突问题的复杂性，既有内地各省、自治区、直辖市与香港和澳门之间的冲突，又有内地各省、自治区、直辖市相互间的冲突，冲突内容广泛，目前法律还不可能规定明确具体的解决办法，有的地方借助地方性立法在某些具体问题上规定了冲突适用规则，规定在发生冲突时适用何地的行政法规范。

　　笔者认为，在解决区际法律冲突问题上，应确立统一的冲突适用规则，而不能由各地区各自制定其冲突适用规则，否则冲突问题不仅不能得到根本解决，而且还可能会出现类似于国际私法上的转致、反致、法律规避等问题，使行政法律冲突问题变得更加复杂。

　　笔者建议，在解决区际行政法律冲突问题上，可以建立全国统一的冲突适用规则。这类统一的冲突适用规则应当区分内地与香港和澳门的法律冲突和内地相互间的法律冲突而确立不同的规则。

　　1、内地与香港和澳门之间的区际冲突适用规则。解决内地与香港和澳门之间的法律适用冲突的规则，应当体现“属地管辖”原则，即发生于香港和澳门地区的行政案件适用在香港和澳门地区施行的法律、法规。具体地说，发生于内地的行政诉讼，即使具有涉及特别行政区（香港和澳门）的因素，也不适用特别行政区（香港和澳门）的行政法律文件；发生于特别行政区的行政诉讼，不适用大陆的一般行政法律文件，但必须恪守一个中华人民共和国的原则，即所适用的法律不得和中华人民共和国是全中国的惟一国际法主体、中华人民共和国政府是全国惟一的合法政府这个基本原则相抵触，必须遵守和适用依法在特别行政区生效的全国性法律，否则就是违法。

　　此外，各省、自治区、直辖市及经济特区与香港和澳门之间发生的法律适用冲突，还可以通过双方协议来解决。例如，根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第95条规定：“香港特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助。”全国各地区的法院可与香港特别行政区的法院通过协商来解决法律适用冲突问题。

　　2、在国内没有隶属关系的行政区域间的区际冲突适用规则。这类冲突规范在没有法律规定以前，可考虑以下几种规定：

　　（1）基于地域管辖规则，直接涉及本地区社会、经济秩序、市政规划、市政建设、市容环境、卫生管理等方面的社会关系的，不论相对人是否属于本行政区域内的公民、法人，只要与本地区行政机关发生这方面的行政法律关系，就适用本地区的行政法律规范，而不适用其他地区的行政法律规范。它排除了其他行政区域的行政法律规范的域外效力。

　　（2）法律规范对公民、法人或者其他组织的行为有不同规定的，适用公民、法人或者其他组织行为地法。公民、法人或者其他组织的行为涉及多个行政区域的，适用与行为最密切相关地法。

　　（3）对公民、法人或者其他组织身份、能力、资格、权利义务的确认及承担等争议，不同行政区域有不同规定的，适用行为人户籍所在地法、居所地法或法人登记注册地的行政法律规范。例如，尽管法人在其登记注册地以外的行政区域进行经营活动，但是涉及到其法人资格、人员组成、权利能力和行为能力等的确认，仍然应适用该法人注册登记地的行政法律规范。

　　（4）因不动产行政案件发生的法律适用冲突，适用不动产所在地的行政法律规范。例如，关于土地使用的有偿转让各地有不同规定，就应适用该土地所在的行政区域适用的关于土地使用权有偿转让的法律规范。

　　（5）执法或法律适用程序方面发生冲突的，适用执法机关所在地的行政程序法律规范。

　　洪峰春 曹智宏