行政诉讼中的人权保障问题研究

　　现代社会中对人权最大威胁来自公权力，其中行政权由于具有扩张性、主动性等特征，尤其容易造成对行政相对人人权的侵犯。行政诉讼作为一种对人权的法律救济途径，在人权的法律保障中起着重要作用。但囿于其制定时政治、经济的大环境，我国现行行政诉讼制度已经远远不能适应社会发展的要求，特别是从落实第四次宪法修正案关于“国家尊重和保障人权”原则的角度审视，现行行政诉讼制度在保障人权方面的缺陷更加明显。

　　一、我国行政诉讼中人权保障现状及评价

　　人权也是一个源自西方世界的概念，从其诞生至今，从早先的生命、自由、财产权利，到后来的经济、社会、文化等权利，无不透露出对个人价值的关怀。与西方历史不同，中国经历了两千年君主和官僚集权制度，形成了民众受欺压不是诉诸制度外革命就是依赖明君、清官的习惯。解放以后，计划经济、集体主义意识形态和法律虚无主义又持续了三、四十年。随着市场经济改革的推行，公民个体权利意识才日益增强，政府也在国内与国际各种力量推动之下努力履行对法治的承诺。然而，传统文化与旧制度的“遗产”依然存在。中国的人权保障问题，就是在这样一个制度沿袭和变迁的情境之中蹒跚前行。

　　二、行政诉讼中人权保障的困境和障碍

　　（一）体制障碍

　　首先，司法难以独立。在我国现有体制下，司法权在一定程度上依附于行政权。就人民法院来讲，人事任免权、装备设置权、经费划拔权等掌握在行政机关手中，就审判员个人而言，由于资格认定，身份保障等一系列规章制度尚不健全，无法抵御庞大的社会关系网，无法与掌握各种资源支配权的行政机关相抗衡。“法院或行政机关的执行部门，司法权和行政权又形成一股合力来对待行政管理相对人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础。”［1］司法独立是行政争讼的公正解决的前提和保障。没有司法独立，便没有对行政权的行使的有效制约，便没有公民、法人和其他组织的人权的真正保障。

　　其次，因缺乏有效的违宪审查机制，法院无权对行政行为的合宪性问题进行审查，这是因为宪法迄今为止还不能适用于法院的具体案件的审理之中，法院缺乏宪法解释和适用权，公民直接利用宪法条款寻求权利保护的可能性，也就根本不存在。同时法院不能宣布行政机关制定的规则违法无效，因为行政诉讼法仅规定法院对具体行政行为合法性进行审查。当然，法院可以根据法律规范等级效力，以规则与上阶位法律规范相冲突为由不予适用，这在一定程度上可以缓解这一制度设计的弊端。但是，从权利保障角度看，至少有两个问题依然存在。其一，面对违法的、给公民设定义务的行政规则，公民可能会处于两难境地：或者不服从，但会遭受制裁；或者服从，但其合法权益则由此被剥夺。其二，法院可能不愿意判断行政规则是否合法，以至于公民权利无法得到有效保护。

　　（二）意识障碍

　　基于经验认识，“民不与官斗”的意识在行政管理相对人中颇有市场，因为“畏讼”、“畏官”、“报报复”的观念根深蒂固，行政管理相对人不能正确认识自身的主体地位，也不愿提起行政诉讼，甚至提起了也通过申请撤诉而终止行政诉讼。近年撤诉率居高不下，即是明证。这些意识的存在无疑阻却了行政诉讼人权保障作用的发挥。

　　（三）制度障碍

　　1、行政诉讼的受案范围偏窄。一是将人身权、财产权作为行政诉讼受案范围的标准，导致了公民的政治权利、受教育权、文化权、劳动权和休息权等基本权利在遭受侵害时难以获得司法救济。二是将抽象行政行为排除在行政诉讼的审查范围之外，导致相对人只能通过其他监督途径来解决违法的抽象行政行为问题，这并不是一种经济的制度选择。三是限制了特别权力关系的司法救济。所谓特别权力关系，是指在特定的行政领域内公民对行政机关具有较强附属性的关系，包括公法上的勤务关系、特别监督关系等。我国行政诉讼法及有关司法解释规定，公务员对行政机关的奖惩、任免等影响其权利义务的行为不服不能提起行政诉讼，由此排除了公务员权利受到侵害时获得司法救济的可能性，形成了这类权利的司法救济真空。这不仅违反了“有权利必有救济”的现代法治原则，也剥夺了公民的一项基本权利即诉权。四是部分行政终局行为没有纳入行政诉讼范围。我国法律规定对一些行政终局裁决的情形，相对人即使不服也不能向法院提起行政诉讼，这显然违背了“任何人不能担当自己的法官”的自然公正原则，也不利于对公民权利的保护。

　　2、当事人资格标准偏严。一是对原告资格的限定过严。我国行政诉讼法在确定行政诉讼原告资格上采取的是“法律权利”标准，即只有当相对人的实体法上的权利遭受到行政主体的具体行政行为侵害时，才可以提起行政诉讼，这一规定明显不利于对公民、法人和其他组织权利的保护。2000年3月，最高人民法院颁布的《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）对行政诉讼原告资格的界定标准作出了新的补救性规定，使原告资格标准由“法律权利”发展到“法律上的利害关系”，但实践中对此的理解较为混乱，往往还是限定于“直接利害关系人”，致使许多行政诉讼因起诉人原告资格问题得不到立案或者被裁定驳回起诉，从而剥夺了利害关系人的诉权。二是行政诉讼被告的范围过窄，不利于相对人诉权的行使。行政诉讼法所确认的行政诉讼被告，仅限于行政机关和法律、法规授权的组织，尽管《若干解释》将行政诉讼被告的范围扩充到规章授权的组织，但由于对法律、法规和规章授权的组织的内涵缺乏科学界定，导致实践中大量的事实上行使某种公权力的组织不具有行政被告资格。三是行政诉讼被告的确认规则过于繁琐。实践中由于授权和委托不规范，临时机构、派出机构的设置缺乏组织法依据，以及联合执法机构的普遍存在，致使相对人难以分辨适格被告，其受损权益将无法获得司法救济。四是对第三人范围的界定不清楚。行政诉讼法关于第三人的规定极为简略；《若干解释》虽然对有关第三人的规定作了进一步的补充，但并不对其范围的界定。范围上的模糊不清，导致了对第三人的认定非常困难这对于保护非直接利益受到被诉具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织的合法权益，显然是十分不利的。

　　3、行政诉讼案件级别管辖过低。根据《行政诉讼法》第13、14、15和16条之规定，绝大多数行政诉讼案件由基层人民法院管辖，常常出现基层人民法院审理县级人民政府为被告的案件，中级人民法院审理地市级人民政府、省级人民政府、甚至是国各院各部委为被告的案件。尽管人民法院与同级人民政府同出于人民代表大会，二者法律地位平等，但实践中由于体制的、观念的等方面的原因，人民法院常常受制于同级人民政府。在这样一种社会环境下，人们对人民法院能否依法裁判同级人民政府常常产生怀疑。而解决这一问题从制度架构上来讲并不难，那就是提高行政诉讼案件的级别管辖。《解释》第8条第（一）项已将“被告为县级以上人民政府，且基层法院不适宜审理的案件”确定为《行政诉讼法》第14条第（三）项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”由中级人民法院管辖。但《解释》对级别管辖的改进仅仅是一步步，尚需在此基础上进一步提升行政诉讼案件的级别管辖。

　　4、行政诉讼时效制度过短。根据《行政诉讼法》第38、39条的规定，经过复议的行政案件行政相对人应当在收到复议决定书之日起十五日内或复议期满之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼；直接向人民法院提起诉讼的行政案件，行政相对人应当在知道做出具体行政行为之日起三个月内提起，法律另有规定的除外。可见，行政诉讼案件的诉讼时效经过复议的只有十五天、未经复议的也只有三个月，如此短的时效规定显然不利于保护行政相对人的合法权益。《解释》第41条作了变通规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉时限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《解释》的上述规定更有利于保护行政相对人的合法权益。

　　5、裁判形式不能满足司法实践的需要。行政诉讼的裁判形式，涉及到法律保护的方法问题，直接关系到行政诉讼目的的实现程度和对当事人合法权益保护的力度。现有的六种行政诉讼裁判形式与行政诉讼类型的多样性不符，无法为当事人提供全面完整的救济。裁定可上诉的情形仅有三种，对于行政诉讼案件什么情形下适用裁定结案，哪些裁定可以上诉，《行政诉讼法》未作规定。对此《解释》第63条作了具体规定：“裁定适用下列范围：（一）不予受理；（二）驳回起诉；（三）管辖异议；（四）终结诉讼；（五）中止诉讼；（六）移送或者指定管辖；（七）诉讼期间停止具体行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；（八）财产保全；（九）先予执行；（十）准许或者不准许撤诉；（十一）补正裁判文书中的笔误；（十二）中止或者终止执行；（十三）提审、指令再审或者发回重审；（十四）准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为；（十五）其他需要裁定的事项。对（一）、（二）、（三）项裁定，当事人可以上诉。”将该条规定与《中华人民共和国民事诉讼法》第140条对照，不难发现该条几乎是民事诉讼法第140条的翻版。但行政诉讼不同于民事诉讼，民事诉讼在于为当事人提供一个平等的救济机会，不允许上诉是同时限制双方当事人都不能上诉，而行政诉讼在于保护行政相对人的合法权益，特别是在行政相对人与行政机关二者力量对比悬殊的情况下更应侧重于对行政相对人的保护。若规定当事人对不服的裁定不能提起上诉，则无形中会削弱对行政相对人人权的保护。况且上述关于适用裁定的规定除第（十一）、（十五）项外，几乎都与行政相对人的切身利益相关，从人权保障的角度考量，应规定凡与行政相对人切身利益相关的裁定行政相对人均可上诉。

　　6、缺乏行政公诉和行政公益性诉讼的制度架构。行政公诉是指由一个国家机关作为公共利益的代表向人民法院提起行政诉讼；而行政公益性诉讼是指原告虽不是某个行政行为的利害关系人，而以自己的名义对该行政行为提起行政诉讼。不论是行政公诉还是行政公益性诉讼，在实践中都有存在的必要，特别是随着人们对行政诉权研究的不断深入，在赋予行政相对人以原告身份的同时，也应当赋予国家机关以起诉权。行政公诉的存在并不意谓着“民告官”之行政诉讼人权保障功能的弱化，相反更能说明行政相对人与行政机关已处于完全平等的法律地位。而当抽象行政行为进入行政诉讼的可诉范围之后，行政公益性诉讼必将成为现实。从人权保障的角度考量，行政公诉与行政公益性诉讼均应规定在行政诉讼之中。

　　三、完善对行政管理相对人人权保障制度的初步设想

　　（一）改革体制

　　1、必须贯彻司法独立，以确保司法公正

　　只有改革现行体制,减少地方党政部门对法院审判案件的干扰,才能真正做到司法公正。因为只有司法独立才能确保司法公正，没有司法独立不可能有司法公正。从保障人权的角度论，应当讲，无司法独立，不可能有人权保障。无司法独立，可能暂时或个案实现司法确认合法的行政权威，但是，这种确认或维护行政权威是不可能长久的，也不是令人信服和尊重的。日久天长，人权保障难以实现，秩序也得不到维护。只有该保障合法权益的，就保障，该制约行政权力的，就制约；该维护行政的，就维护，才能确保长治久安，而这些离开司法独立都是枉然。

　　2、建立违宪审查制度

　　从某种意义上说,违宪审查制度是迄今为止人类所发明的最为重要的权利救济机制。宪法作为根本法,具有最高法律效力,无论是立法还是执法都不得与之相违背,否则将视之为无效。据此,对于政府制定颁布的涉及人权的法规、规章,应允许控告,并由违宪审查机关依法对其是否违宪进行审查,并做出裁决,以保护公民的合法权益、维护宪法的权威。

　　（二）强化人权保障意识

　　人权保障和我们的根本制度及其目的是一致的，也就是说，人权保障是我们的所有制度及其目的一个有机组成部分。因此，行政机关及其工作人员和司法机关及其工作人员必须树立和加强人权保障的观念。行政机关及其工作人员执法和司法机关及其工作人员司法必须维护公共利益和社会秩序，但是，不能以侵犯公民、法人或其他组织的合法权益为代价，侵犯他们的合法权益就是危害公共利益和社会秩序。目前，相当一些国家机关及其工作人员人权保障观念薄弱，原因之一是将人权保障和维护公共利益对立起来，不知晓所有公民、法人或其他组织的合法权益集合起来就是公共利益或公共利益的一种表现形式。其次，封建专制遗毒严重，不容忽视。在这一点上，必须强化人民权力为人民，人民权力属于人民，人民权力来自于人民的民主观念，行政机关执法和司法机关司法必须坚持法治原则，在法治原则之下追求价值极大化。迫使或要求公民、法人或其他组织履行义务必须依法，制裁违法行为必须依法，赋予权利必须依法、公平、公开。［2］

　　（三）改革制度

　　1、扩大行政诉讼的受案范围。行政诉讼的受案范围问题,是实现行政诉讼保护人权功能要解决的首要问题。行政诉讼法在修改时,应从以下几个方面来扩展行政诉讼的受案范围：一是将保护范围从人身权、财产权扩展到宪法赋予公民的各项基本权利,充分体现国家尊重和保障人权的宪法原则。二是考虑到一些规章及规章以下的“红头文件”的制定程序简单粗糙、随意性大、透明度差,并带有浓厚的地方和部门保护主义色彩的现状,应将规章及规章以下的规范性文件纳入行政诉讼受案审查的范围。三是将内部行政行为纳入受案范围,使广大公务员和其他公民在穷尽行政机关或者事业单位的内部救济渠道后,能够获得最终的司法救济。四是将行政终局裁决纳入受案范围。WTO司法审查原则要求,一切不符合WTO规则的政府行为,只要遭受侵害的当事人提出申请,都可以通过有效的监督审查机制予以纠正。根据我国加入WTO议定书的承诺，全国人大常委会已通过立法，取消了知识产权领域有关行政机关对商标及部分专利确权纠纷的最终裁决权。目前行政机关在公民出入境管理，自然资源确权等领域中的终局裁决权也应在修改行政诉讼法时予以取消。

　　2、完善行政诉讼当事人制度。我国行政诉讼当事人制度的完善应着重考虑以下几点：一是放宽原告资格。将现行立法上确定原告资格采取的“合法权益”标准和司法解释上采取的“法律上的利害关系”标准,修改为“与行政行为有利害关系的当事人可以依法提起行政诉讼”。除了国防、外交等国家行为以外,对于其他的行政行为,只要合法权益受其影响,任何公民、法人或者其他组织都可以提起行政诉讼。二是简化、健全被告制度。坚持谁行为、谁负责的原则,只要某个法律上的主体具有行政职权,且在行使行政职权过程中是以自己名义作出的行政行为,他就应当成为行政诉讼的被告而对自己的行为负责。为此,行政诉讼的被告不应仅限于行政机关，而应从解决社会纠纷和保护相对人诉权的目的出发，将行政诉讼被告的范围扩充至公务法人，如足球协会、会计师协会等行业协会。三是完善行政诉讼第三人制度。应当根据行政诉讼的基本原理对行政诉讼第三人的范围进行重新界定，应适当放宽行政诉讼第三人的条件,让与被诉行政行为有利害关系的人（包括行政主体）都能作为当事人参加行政诉讼,保护自身的合法权益。

　　3、建构行政法院制度。从依法治国的长远考虑,解决我国行政审判体制问题的最根本出路是建立专门的行政法院。行政法院的设置不应与行政区划重叠,可以根据经济发展状况和人口分布情况以及便利诉讼的原则,按地域划分若干司法管辖区设置。行政法院的经费由国家财政拨付,人、财、物权由最高行政法院集中掌握,不再依赖于地方,也不再受其他行政机关控制。建构我国的行政法院制度是法治社会发展的必然趋势,应该成为整个司法制度改革的一个突破口。

　　4、延长起诉期限。可根据行政机关是否送达行政决定、是否告知诉权等不同情况,确定不同的期限规则。具体可以送达行政决定的时间为起诉期限的起算点,送达行政决定并告知诉权的,起诉期限为十五日至三个月；送达行政决定但没有告知诉权的,起诉期限为二年；未送达行政决定的,起诉期限从当事人知道或应当知道行政行为内容之日起二年；最长期限确定为二十年为宜。确立期限中断和延长制度,规定当事人在法定时效期限内有过权利主张的,起诉时效可以重新计算；当事人有正当理由时可以延长起诉期限。

　　5、完善裁判方式，为实现“公正与效率”提供方法措施保障。行政诉讼法确立了四种裁判方式，即撤销判决、维持判决、履行判决、变更判决。最高法院在此基础上通过司法解释增加了两种裁判方式，即确认判决和驳回诉讼请求判决。从行政诉讼发展趋势来讲，上述裁判方式还不能满足司法实践的需要，其自身也有进一步完善的必要。具体讲：1、在上述6种裁判方式的基础上，应增加给付判决、确权判决和禁令判决方式。给付判决除了满足赔偿请求的需要外，还有满足请求行政机关履行行政合同、兑现承诺和履行其他行政给付义务的需要；确权判决，是满足对于某项权利存在与否给予明确确认的需要；禁令判决，则是满足针对不法行政行为（包括抽象行政行为）不得实施的需要。2、明确确认判决适用的范围和条件。确认判决原则上适用于事实行政行为以及没有撤销和维持之必要的行政行为。3、完善维持判决。就目前维持判决而言，给人一种所判非所诉和答非所问的感觉，有些不符合诉讼逻辑，建议将其并入驳回诉请判决范围内，其具体裁判形式可以改为“驳回诉请，维持某行政行为”的形式。

　　6、建立公益诉讼制度，扩大民主监督的范围。其诉讼形式大致可以分为以下几类：第一、允许公民以选举人的资格就涉及社会公共利益的不作为行为提起要求履行法定职责的诉讼；第二、允许公民、法人或其组织以纳税人的名义要求政府或其他公共组织就经费开支和政府投资情况予以公开的诉讼；第三、允许社会团体就政府不当公共政策提起禁令诉讼。

　　注释：

　　［1］杨海坤“摆脱行政诉讼制度困境的出路在于进一步深化体制改革”，94年行政法学会论文，第9页。

　　［2］刘善春《行政诉讼价值论》，第201页。

　　宗鸣