浅议我国行政主体范围的重新界定

　　目前，我国公认的行政主体是行政机关与法律、法规授权组织，但随着社会市场经济的不断发展和我国政治体制改革的进一步深化，我国这一沿用多年的行政主体范围也存在需要重新界定的问题。本文拟就当前我国行政主体范围以及今后应如何重新界定的问题作一浅析。

　　一、当前我国行政主体的范围界定

　　在我国，目前公认的行政主体是行政机关与法律、法规授权组织。其具体可以分为以下几种:①国务院;②国务院组成部门;③国务院直属机构;④经国务院授权的办事机构;⑤国务院部委管理的国家局;⑥地方各级人民政府;⑦地方各级人民政府的职能部门;⑧经法律、法规授权的派出机关和派出机构;⑨经法律、法规授权的行政机关内部机构、议事协调机构和临时机构;⑩经法律、法规授权的其他组织，如经授权的行政性公司、企事业单位、社会团体、群众性组织等。尽管上述列举出了众多的行政主体，但是在现实生活中，仍然有为数不少的行使着实际意义上的行政权组织未被列入其中，他们往往因为不具有行政主体的身份而无法被列为行政诉讼的被告，从而致使众多的被这些组织侵犯的公民、法人和其他组织得不到公法的救济。他们与上述第⑩所界定的行政主体的区别就是他们的授权不是很明显，况且目前的普遍共识也认为这些“公法人”应该被排除，但实际上这些不为法律所约束的“公法人”越来越对人们的日常生活产生重要的影响。随着我国行政理念由管理行政向服务行政的转变，特别是自2001年我国加入世界贸易组织以来，出现了更多的以非国家机关或法律法规授权组织身份出现的公法人。自国家机构精简以来，众多的原本由行政机关行使的权被赋予了从事特定公共事务的组织，即上述的公法人，或者是由原来国家机关或国家机构转变而来的行业协会。这些在传统认识上不属于行政机关、不具有行政职权的组织实际上担当了行政机关的角色。这些组织与人们的日常生活联系颇为紧密，因此它们对人们的影响也是非常的普遍。行政权作为一项具有侵略性的权力，如果不加以限制，那么它势必就会侵犯人们的应有权益。然而，根据目前的法律规范，这些组织无法或者说不能名正言顺地作为行政主体，从而它们也就不能作为行政诉讼的被告被相对人提起诉讼。但在实际生活中，很多的类似组织在行使职权过程中被相对人提起诉讼，而现行的行政诉讼法却没有规定这些组织可以成为行政诉讼的被告，这让法院在是否应予受理的问题上非常困惑。

　　二、中国行政法体系和西方国家的区别

　　我国是一个拥有几千年专制传统的国家，政府历来都是管理者，民众更多担当的是被管理者的角色。作为一项国家权力，行政权具有强制性、支配性和执行性，这也是公认的结论。正是在这样一种背景下，我国将行政主体的范围限定为行政机关及法律法规授权的组织，这是符合当时实际情况和人们的认识的。但随着社会的急剧转型，现有行政主体理论遭遇到了巨大的挑战。在市场经济体制下，公民的权利意识、平等意识大为增强，计划经济体制下的传统行政权的运作模式逐渐受到人们的质疑，行政主体范围界定过窄的弊病凸显。社会急剧转型时期的利益主体多元化，必然要求与其利益相关的行政权的运行主体也必须多元化。这样，行政权的社会化就应运而生了。一部分国家权力已通过授权交付给介于国家与公民之间的，被人们称之为“准政府组织”、“社会中介组织”等的社会组织来行使，国家权力向社会转型已经成为现代社会不可避免的趋势。①这些介于国家行政机与公民之间的社会组织行使社会行政权是个不容否定的事实。如何准确认定它们的性质并对它们的内涵做出完整严密的解释，如何对因社会行政权的行使而受到不法侵害的相对人实施救济保护等，是当前我国行政立法完善中的新问题。

　　行政诉讼法的制定为行政法学研究提出了一个重大的理论课题，即行政诉讼被告的确认。面对庞大、复杂的行政组织系统，究竟以何者作为被告提起行政诉讼是相对人首先要面临的问题，也是司法机关必须要明确的问题。行政诉讼法规定以行政机关为被告，但这一规定从理论上讲是不科学的。有学者就从行政主体的角度对行政诉讼被告制度做出了解释，并提出“谁主体，谁被告”的行政诉讼被告确认规则，并逐步获得学术界的认同。显然，我国对行政主体范围的规定过窄了。作为引入的概念，国外行政主体的范围界定会不会出也现这种状况呢?在法国，行政主体是作为行政分权技术出现的。法国行政法学家将行政主体定义为“享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体”。②行政主体是公法人，它根据公法而成立，并以从事公共事务为成立目的。根据行政分权原则（包括地方分权和公务分权），法国行政法中的行政主体有三类:国家、地方团体、公务法人。国家是指中央政府及其所属部门;法国地方团体有市镇、省和大区;公务法人是指以公务分权为基础的行政主体，即法律将某种需要一定独立性的行政职能，从国家或地方团体的一般行政职能中分离出来，由专门的公务机关实施并承担由此产生的权利义务，这些公务机关就是公务法人，如大学、中学、图书馆和研究机关等实施公务的机关。德国的行政主体有国家、各州、地方政府、其他行政主体四类。国家被作为原始的行政主体，国家的权力由联邦政府行使，联邦政府设行政机关统一对外管理，其行为后果归属于国家。各州作为公法上的权利义务承受者，是一类重要的行政主体，适应联邦法律的需要，州政府可以设立行政机关，其执行行为具有独立性。地方政府有两级即县、县级市和乡镇，它们在联邦和州宪法的保障下享有地方自治权，从而具有行政主体地位。它们具有双重性质，既是基层行政单位，又是享有自治权限的行政实体。第四类主体的广泛存在则是行政分权（主要是公务分权）的体现，包括其他的公法上的社团法人、财团法人，以及被授权人等。其次，让我们再来看一下海洋法系的代表国家———英国与美国。在英国，没有行政主体的概念，但却存在行政主体制度，因为英国长期以来实行行政分权，而行政主体制度则是行政分权的法律技术。英国的行政主体有三类:国家、地方政府和公法人。美国的行政主体有四类:联邦、各州、地方政府和公法人。两国行政主体的范围与法国比较类似，在此不多赘述。通过上面对四国行政主体范围的阐释，我们可以发现一个共同点，那就是中央国家机关与地方机关都属于行政主体的范畴，这一点与我国是一样的，不同的仅仅是我国是单一制，地方的自治权较小，而这些国家的地方的自治权比较大。最为明显的区别是，这些国家还有一类重要的行政主体，即公法人，并且它在行政主体中占有相当的比重，而我国行政主体中所欠缺的就是此类公法人。笔者认为，我国应当将上述的公法人纳入行政主体的范畴，使其可以成为行政诉讼、行政复议以及国家赔偿的义务主体。

　　三、公法人应该具备的条件及分类

　　首先，公法人和其相对方的地位不平等，一方强势，处于支配地位;而另一方弱势，没有和公法人进行讨价还价的余地。在这里，我们所说的地位不平等仅是一个相对概念，只要一方所处的地位使得对方无法与之相抗衡，即属于地位上的不平等;没有讨价还价的余地是指处于弱势地位的一方对强势一方做出的处理结果没有改变或不执行的选择权，他们如果不执行就会产生利益损失。

　　其次，具有一定的行政权性质的权力，不论该种权力是通过何种方式取得的。行政权是国家权力的一种，具有强制性、支配性、执行性。所谓具有行政权性质的权力是指该组织在行使职责的过程中，双方不存在对价关系;在事件的处理过程中，该组织处于支配地位;相对人对事件的处理方法和处理结果没有对抗能力。

　　再次，该组织的行为无法归属为事实行为、民事行为和刑事行为。从法律的层面上讲，民事行为、刑事行为、行政行为构成了一个法律行为的周延概念。任何一个在法律上有意义的行为均可归入上面三种类型中，无论这种行为是否合法。鉴于我国民法和刑法理论与实践的相对成熟、完善，在判断某一行为是民事行为还是刑事行为方面已基本上不成问题。除了法律行为外，还有事实行为。事实行为则是指行为人不具有设立、变更或者消灭民事法律关系的意图，但是依照法律规定能够引起民事法律后果的行为。该组织的意图就是为了实现某种特定的目的，因而其行为不属于事实行为，只能属于行政行为的范畴。在行政行为中，除去有行政机关和法律法规授权组织实施的行为外，剩下的行为的实施主体则应该全部归属为公法人范畴。虽然上述三个方面不能全面揭示公法人应该具备的条件或特征，但也基本上地反映了真实情况。但是，事物是不断发展的，因此现在或将来我们都无法确立一个永久适用的概念。笔者认为，公法人应该是一个开放性的概念，对其身份和地位的认定应该从实际情况出发，而且这种认定权应被赋予法官。按照上述界定，我国目前的公法人应主要包括以下几种:①基层群众自治性组织，如居委会、村委会等;②行政性公司，即为适应市场经济的需要由行政主管部门转变或改建而成的公司，如烟草公司、电力公司等;③具有管理公共事物职能的企业组织，它区别于一般企业，所管理的事项基本上都涉及社会公共利益，如水、气、电等领域的企业;④事业单位，即提供公共服务的组织，如公立学校、图书馆等;⑤行业组织，如律师协会、证监会等，它们有权制定内部行业准则，享有对行业内人员进行纪律制裁的权力;⑥群众性团体，如消费者协会、妇女联合会等，它们在社会中介组织体系里虽然更接近于普通社会组织，但它们在某些方面实际履行着具有一定权威的社会职能。例如，消费者协会可以会同行政部门或者在行政部门支持下独立对经营者的商品或服务进行监督、检查、检验，化解经营者与消费者之间的纠纷，等等。这些组织在行使其职权的过程中，与相对方并不处在平等地位，它们处于强势，对方没有讨价还价的余地，更多的是服从。而这些事情亦很难归属到民事或刑事案件的范畴，如果不把它们归于与之相对关系较近的行政案件领域，则就会使这些事件处于法律的真空地带，使受到该类组织侵害的相对人无处救济，这显然与依法治国的理念相悖。

　　参考文献:

　　①姜明安.新世纪行政法发展的走向[J].中国法学，2002（1）:61~72.

　　②王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社，1989:38.（来源：中国法院网）

　　山东省东营市东营区人民法院·任少华