美国加利福尼亚州的行政法制办公室制度

　美国加利福尼亚州（加州）于1979年设立的行政法制办公室（the Office of Admini- strative Law，“OAL”）是一个行政系统内的准独立机关，[1]116其职务是审查行政规范（Regulations，以下简称“规范”），①负责规范的备案、公告等。本文的内容主要来自加州政府法典和规范法典规定的OAL制度。②该制度体系相对完整、程序比较完善，是加州规范审查制度的核心。美国的8个州、加拿大的魁北克省，以及澳大利亚早已提议或已设立类似的制度。[2]233-234为了更好得认识该制度，有必要首先介绍其设立的背景、目的、以及OAL准独立的组织和地位，然后在此社会和制度背景下重点说明它相当健全的规范审查制度。此外，OAL制度的一些辅助性制度也别具特色、值得了解。

　　一、设立OAL的背景和目的

　　（一）背景。OAL是加州权力机关在特定历史与现实背景下的创举。20世纪以来社会、经济和科技的发展要求立法者在他们难以弄清、也无以全部胜任的广泛政策领域制定法律。为了应对这种新使命，加州权力机关渐渐把立法权当作规范制定（Rule making）权授予州政府用以解释和执行公共政策。州政府利用这种再授权以火箭般的速度发布规范，几乎成为首要的新法制定者，如加州行政机关在1978-79财政年度内发布了近1200件规范。[3]1在1979年OAL设立之际已经达到28，000页之多，14.5英尺之厚，由此可以理解权力机关想要削减规范数量的愿望。[2]237

　　其次是当时的现实背景。授权立法导致行政裁量权的广泛行使，致使议会立法权的旁落。这种从州政府涌出的逐渐增多的规章（rules）对议会立法构成排挤威胁，大有取代其之势。[3]前言XI施瓦茨（Bernard Schwartz）认识到，宽泛的授权立法已经成为当代行政法景象的大部分，如今再也不能把行政法的时空逆转到美国新政之前了。同时，随着人们对行政工作业绩的日渐不满，授权立法的控制问题随之进入新的境地。虽然无人否定授权立法的必要性，但真正的问题在于这种立法怎样才能与民主、严审与控制的过程相融合。[4]214为了处置这种令人警醒的发展，州权力机关的惯行做法就是通过影响或监督行政规章制定权而获得优越于规范制定者的地位。这经常通过周知的规章审查（rules review）程序来实现。[3]前言XI

　　最后，加州的立法者于1979年还发现，随着近年规范数量的空前增长，大量规范的用语既不清晰又不必要的复杂，以至于必须遵守它们的人们常常不知所从。而且，不合理的授权立法对私人和组织施加的强制已造成了不必要的负担，也压制了社会的创新、进步和发展。更糟糕得是，并没有确定是否必须耗费可观的时间与经费来制定这样的规范。为了纠正规范空前增加所导致的难题，加州政府的权力机关需要直接介入规范的制定过程。5

　　（二）目的。在这样的背景下，加州设立的OAL制度融合了两种相互冲突的规制改革观点，一种是厌恶政府规制并且希望严厉限制它，因而愿意把调整留给市场力量；另一种观点则认为，过度规制的治疗之法在于改良程序，特别是促成参与规范制定的非正式程序。这些观点都受到人们的欢迎，也都进入了加州的规制改革方案，从而使得加州的OAL制度在政治上广为接受。[2]246-247

　　加州立法者的政治选择最后在政府法典上被表述为立法目的：为了公共利益，为了减少规范的数量、提高被通过规范的质量，权力机关决定设立有序审查规范的OAL.不过，为了保证宪法要求的权力分工，权力机关又规定无论是OAL，还是法院都不能用其判断取代规范制定机关表述在规范提案中的实质内容。5

　　二、OAL的组织与地位

　　（一）组织。基于上述原因，加州权力机关决定在州政府内设立OAL.该部门应当在1名主任指导和控制下并配置1名副主任。OAL主任和副主任的任期应当与其职务相当，除非被重新任命，任期是4年。主任与副主任应当由州长经参议院批准后指定。5为了保障机关的有效运作，主任认为必要时，可以依法雇佣专业助理、办事员，以及其他雇员，并确定其报酬。5加州立法还规定，州长不得无因免除OAL主任的职位，所以，OAL虽然位于行政系列内，但其主任并不唯州长的马首是瞻，OAL具有准独立的地位。[1]116

　　（二）地位。由是观之，OAL是一个半自治的行政机关，也是一个准独立的行政机关[2]265OAL有权系统审查所有规范类型并决定它们是否达到了法律规定的基准，但是OAL的审查权受到州长的最终制约，[5]86州长有权发布命令推翻OAL的决定。4而且该命令不应当在任何寻求关于规范和废止令的确认诉讼救济中被法院考量。6权力机关之所以这样规定，是为了防止OAL和法院过度行使审查权阻碍行政规范制定权的正常行使。5不过，即使有此限制，由于审查基准如此宽泛，OAL实际上成为拥有监督规范实质内容之权力的超级行政机关。[4]223比如，即使州司法部长是民选的政府官员、是州行政机关法律建议与观点的首要来源，但是当OAL的意见与其冲突时，除非法院介入，OAL的法律意见优于州司法部长的观点而被保持。[2]265另外，尽管OAL是州政府执行部门的一部分，但是它应当与权力机关密切合作，依法直接向其报告。6

　　三、规范提案的审查制度

　　规范提案（Proposed Regulations）包括常规规范提案与紧急规范提案。OAL适用同样的基准审查二者。但因审查对象不同，审查程序存在较大差异。

　　（一）常规规范提案的审查制度。OAL根据法定程序和政府法典第11349.1条（以下简称“11349.1”）规定的基准6审查所有被制定、修改或者废止的规范，并把决定交付州务秘书备案，随之OAL还应当把其决定公布在规范法典附录内。不过，OAL仅依据规范文本及其制定记录审查所有规范提案。7如果规范提案符合前条和加州行政程序法确定的基准，OAL应当予以批准。在审查过程中，如果发现规范提案的制定记录不齐全、规范通过后将违法等情形，OAL应当把有关规范提案退回制定机关。4不过，行政机关只要不违反程序法的规定，可以补交材料。4

　　在送交的材料齐备之后，OAL要么批准递交给它的规范提案并把其交由州务秘书备案，要么在递交其审查之时起30内作出不批准的决定。如果OAL在30天没有作出决定，应当认为规范提案已经被批准，并且它还应当把规范交由州务秘书备案。如果OAL不批准规范提案，它应当在30日内退回制定机关，并附有不予批准的具体理由。在发布通知后的7个公历日内，OAL应当提供给制定机关详尽说明不批准理由的书面决定。除了达不到前条规定的基准或者不符合其他法定要求外，OAL应当批准所有被提交的规范提案。

　　对于行政机关依法重新提交的原不予批准的规范提案，OAL仅审查法定要求书面意见明确表示的理由、或者审查那些引起重新提交的规范实质改变的事项、或者审查引入成文法或者法院命令或决定后的结果。OAL应当迅速审查递交给它的没有实质变化的规范提案。4

　　对于OAL的决定，行政机关向州长的法务秘书提起审查OAL决定起10内，OAL应当把其针对行政机关请求的书面应答交由州长的法务秘书，并且应当在同一天把其应答送交给行政机关一份。州长办公室在收到OAL的应答后15日内，应当向请求机关和OAL提供一份书面决定。OAL收到后应把行政机关请求审查的要求、OAL的应答，以及州长办公室的决定都要发布在加州规范通告登记（Regulatory Notice Register，以下简称“通告登记”）上。4

　　（二）紧急规范提案的审查制度。紧急8规范的制定、修改和废止受加州政府法典第11346.1条、第11349.5、11349.6条的管辖。OAL应当至少在生效前的5个工作日，收到州行政机关送交的紧急规范提案。行政机关应当按照法定要求把声明、规范提案或者废止令应当立即交由OAL备案。9

　　收到行政机关制定的紧急规范提案之后10个公历日内，OAL应当对其进行审查。如果OAL认定该规范针对的情况并不紧急、或者如果它认定该规范提案没有达到11349.1确立的基准、或者它认定行政机关没有遵守规定，那么它应当否决紧急规范提案。如果OAL在决定是否备案规范提案时，认为行政机关没有递交全部信息，它应当给予规范制定机关反驳或评论该信息并论证是否有必要提交的机会。10

　　如果紧急规范的效力需要超过180天，制定机关应当在180天期间届满前依法向OAL递交紧急规范提案等。如果紧急修正案或废止令被备案，但制定机关没有达到要求，之前存在的规范生效，应当重新被编入加州规范法典。如果规范自始就被作为紧急规范制定和备案的，且制定机关没有达到要求，在OAL通知制定机关之后，该规范应当被废除。在行政机关已经取得实质进展，并且积极争取达到上述要求下，OAL可以批准两次以下与行政机关先前制定时实质相同的紧急规范的再通过，每次的期限不超过90天。11

　　州长可以推翻OAL不批准规范提案的决定、废止紧急规范的命令，或者拒绝同意重新制定紧急规范的决定。若发上述情况，OAL应当立即把有关规范交由州务秘书备案。如果推翻OAL的决定，州长应当立即向权力机关两院的规章委员会递交一份推翻OAL决定的说明理由，一并提交制定机关主动要求的理由与OAL关于不批准规范的理由。州长的行为和理由应当公布在通告登记上。4这体现了OAL的辅助性，但比较有意义的是州长的行为和理由被公开后，也会受到选民等群体的监督。

　　四、现行规范审查制度

　　现行规范审查制度规定的主要是关于审查现行规范内若干规范的制度，但不排除对规范的整体审查。现行规范审查程序的启动主体有两类：一类是权力机关内设的委员会；另一类就是OAL.这两类主体启动的审查制度有所不同，可以分成两类介绍。

　　（一）权力机关内设委员会发起审查的制度。如果任何一个权力机关常设的、选举组成的或者联合组成的委员会认为任何一个、一类或者一系列规范并没有达到11349.1设定的基准，OAL应当在其要求下在90个公历日内完成各项预先审查。首先，它应当通知利害关系人，并在通告登记上公告被要求的预先审查、考量利害关系人可能递交的书面意见与包含在规范制定记录中的信息。在OAL初步认定规范没有达到11349.1设定的基准的情况下，它应当命令制定机关表明为什么规范还没有被废止的原因，以及为什么应当需要依据规定继续要求废止规范的原因。如果规范确实没有达到11349.1设定的基准，OAL应当在决定之日起15日内命令制定机关说明规范为什么还没有被废止的原因。同时，OAL应当以书面形式详细说明它的理由，并且应当把它在通告登记上公告。必要时OAL有权要求制定机关提供所需的信息。4

　　收到说明为何不应当废止规范的原因的命令后不迟于60日内（经申请可再增加30日），行政机关应当向OAL作出书面答复。OAL应当审查和考量行政机关在收到不予废止规范说明理由书后及时答复的所有信息，还应当在60日内决定该规范是否达到了11349.1设定的基准。如果OAL没有在60内作出决定，应当认为规范达到了11349.1设定的基准。如果OAL认定规范没有达到基准，它应当准备一份声明详细说明它据以做出决定的理由。该声明应当送达制定机关、权力机关和州长，也应当提供给公众和法院。在本条要求的声明被送达后30天内，OAL应制作废止规范的命令并递交给州务秘书备案。④

　　（二）OAL发起审查的制度。如果OAL被告知或者它自己发现，规范法典中的现行规范的成文法依据已经被废止、无效或者规范自定有效期间已满，OAL应当命令制定机关说明该规范在缺少成文法根据的情况下没有被废止的理由，并应当把书面命令告知权力机关。收到书面通知后的30日内，制定或实施规范的行政机关应当以书面形式递交给OAL所有反对废止的理由，包括有关公众意见。

　　在收到行政机关反驳材料后30日内或行政机关和公众回应的30日期间结束后，如果没有人提交回复，OAL可以书面形式通知行政机关和权力机关，OAL已经撤回了它要求说明原因的命令，或者发给行政机关详细说明废止理由的书面通知，以及把废止无效规范的通知交州务秘书备案。在备案后的7个公历日内，OAL应当提供给行政机关、州长和权力机关一份详细的书面废止理由书、一份废止通知书，并把OAL的书面决定公布通告登记上。如果行政机关没有控诉OAL的决定，或者控诉已经依法被提起，但基于州长支持OAL决定的通知，OAL应当在废止通告存档后30日内，下令从规范法典中移除被废止的规范。④

　　五、非法规范审查制度

　　非法规范（Underground Regulations）是指规定在政府法典第11342.600条，但并未被通过成为规范，也未根据行政程序法交由州务秘书备案，而且根据行政程序法也不在法定豁免批准范围内的所有方针、标准、公告、手册、指令、命令、普遍适用的基准，或者其他规则，包括管控州行政机关程序的规则。11

　　（一）申请与受理。任何利害人可以向OAL提交申请书，宣称州行政机关已经发布、适用、实施或者试图实施非法规范并要求OAL依法作出决定。申请人应当把符合法定要求的申请书副本与所有附件先交给行政机关。12OAL收到申请书后，首先审查申请书是否齐全。如不齐全，OAL应该以书面形式通知申请人应当补交何项材料。补全的时间为60日内。OAL拒绝受理不齐全的、逾期递交的申请书。13

　　如果OAL拒绝考量申请，应当立即建议申请人与作出决定的行政机关，并详细指明其决定绝不反映申请所提出的潜在问题的价值。如果OAL决定考量申请的价值，它应当依法作出决定。如果基于事实认定被质疑的并不是非法规范，14OAL可以发出表明结论的概要处理信，该信应当在收到齐全申请书后60日内送达申请人，且不可推断被质疑的是非法行政规范。13

　　（二）审查的步骤。收到齐全的申请书后，OAL应当在60内基于申请的价值决定是否受理。13受理后，OAL对所称非法规范审查的重点限于下面三个步骤：第一，被审查的是不是政策、程序、规则、普遍适用的基准或者对这类规则的修改或者补充？第二，政策或程序是不是已经被行政机关制定用以实施、解释或用以具体化相关法、是不是管控行政机关程序的规则？如果这些问题的答案是肯定的，被质疑的规范就是非法规范。不过，OAL还必须审查分析第三步：政策或程序是否已经被成文法明确规定豁免于行政程序法的要求。[6]总之，加州行政机关发布的所有“规范”性文件都要求根据行政程序法获得批准，除非被成文法明确排除。如果政策或程序并不在明确法定豁免范围内，那么它应当受制于行政程序法的审查要求。15

　　（三）审查的中止。如果申请齐全，OAL必须作出决定。除非在60日期间结束之前，OAL得到了行政机关不会发布、适用、执行或者试图执行所谓的非法规范的证明书，及其已经送给了申请人的证据。如果出现这种情况，OAL的任何行为或者行政机关根据本章关系到申请的行为，应当被中止。OAL还应当基于这份证明书及其送达证明，把申请书及证明书交给州务秘书备案、把申请书摘要和证明公布在通告登记上，并向申请人提供一份证明书的副本。16

　　（四）正式决定。如果OAL选择正式作出决定，它应当通知申请人和行政机关，并把申请或申请摘要公布在下一次通告登记上，告知公众由此申请引发的评论可以提交给OAL.行政机关也可以向OAL提交回复。但行政机关必须把回复的副本先提供给申请人。一般情况下，所有行政机关的回复应当在申请被公告之日起45个公历日内提交给OAL.在行政机关依法提交给申请人回复后的15日内，申请人可以提交给OAL一份对行政机关回复的答复。收到之后，在不迟于被受理的申请通告登记上公布后的120日（或延长情况下的150日）内，OAL应当作出行政机关是否已经发布、适用、执行或者试图执行非法规范的决定。13

　　六、其他制度

　　加州权力机关设立OAL的背景和目的决定了OAL制度的主体是规范审查制度。为了发挥该制度的法定功能，立法者还设立了一些相对成型的其他辅助制度。

　　（一）交付备案制度。加州行政机关要想制定有效的规范，必须经由OAL审查、决定后交付州务秘书备案，否则不得发布、利用和实施或者企图实施普遍适用的规范。3各州行政机关应当按照OAL规定的样式，送交给OAL一份由其制定或修改的各规范的正式文本（建筑标准除外），或者送交给OAL一份由其废止规范的命令等。根据加州政府法典的规定，行政机关还应递交给OAL一份拟议行为的通知。 17经OAL批准后的规范提案，应当由OAL在正式文本上签字并交由州务秘书备案。 17此外，OAL审查现行规范的决定、中止审查非法规范的决定等也应当送交州务秘书备案。交付备案制度即是规范管理、审查制度，也是州政府监督OAL的制度。

　　（二）通告登记制度。通告登记是指由OAL依法公告、发布规范及其相关信息的出版物。OAL要确立准备、出版规范通知登记应当具备的公布日期、样式和形式，并且确保它的出版18OAL制定的版本应当被作为加州的官方正式版。公告登记的内容包括：OAL批准后的行政机关所提交事项的通告；一周前交由州务秘书备案的所有规范的总结；一周前发行的所有关于规范的决定、阐明不批准规范的理由、不备案紧急规范的理由，以及废止紧急规范的理由等。这是加州规范制定与审查制度的创新之处。[2]252OAL还应当以周为基准把通告登记张贴到网站上。被登记事项在OAL的网站上至少要张贴18月。19为了落实这项工作，加州规范法典明确规定了通告登记的公布日期为每周五，还规定了行政机关应当的材料及日期等。18

　　（三）监督制约制度。OAL制度是在美国的控权思想、权力制约体制，以及发达的参与式民主基础上被设立、运作的制度。该制度中OAL的权力受到来自行政部门、权力机关、法院、利害关系人与公众的监督和制约。前两者在上文已经介绍，如州长的任命权、罢免权、否决权；权力机关要求OAL向其报告的权力、权力机关的规范审查请求权等。至于法院的制约，除了极少数情况，“任何利害关系人都可以通过提起书面诉状的的方式获得对既定OAL决定的审查，并要求修改或废止该决定。诉状应当在决定公开之日起30内提交到法院。”3基于该条规定，法院对OAL享有决定性的制约权。

　　虽然前文也已涉及，但在此特别值得重提的是公众的监督。在规范审查过程中，OAL通常必须把行政规范及其相关信息公布在通告登记上。有时不仅必须声明众公有权发表评论意见，而且OAL还必须考虑此类意见。除了这种法定参与的制约，舆论也会影响其规范审查制度。为了保障这种制约和影响，OAL必须在其官方网站上设立并维护与小商业促进会的网站的链接；9以及培训民众、帮助他们了解、掌握参与规范制定及审查的知识和技能。[6]

　　七、结语

　　加州的OAL制度应时而生、不断修改，至今已经相当完善。规范提案审查制度、现行规范审查制度、非法规范审查制度不仅涵盖了行政规范的基本类型，而且程序严密、内容丰富、程序控制与权力制约体系较为周全。此外，适用性较强的6个审查基准、较为完整的交付备案与通告登记制度使得这类制度更加具有可操作性。

　　从比较法的角度来看，我国当下的社会背景与OAL制度设立之时的背景具有相似之处，也需要减少冗余、不当的政府管制。我国《行政许可法》第13条规定的旨在减少行政许可的目的，可谓豹之一斑。而且，为了解决我国行政规范质次量多的问题，也需要建立健全行政规范审查制度。为此，加州的OAL制度具有不容忽视的参考意义。（来源：北大法律信息网）

　　「注释」

　　作者简介：袁勇，浙江大学光华法学院。

　　1 根据Cal Gov Code （California Government Code） 11342.600 （2007），行政规范是指全部规章、规定、命令、普遍适用的基准，或者全部州行政机关为了实施、解释或者具体化由其负责实施的法律、或者管制其行政程序而制定的任何规章、规定、命令或者普遍适用的基准。在我国，整体意义上的行政规范被称为行政规范文件，前者内的部分内容在个体意义上才被称为行政规范。为了与前述规定相一致，本文所说的“行政规范”并不刻意强行区分二者，它即指行政规范文件，又指构成它的个别规范。

　　2 原名及简称：California Government Code （Cal Gov Code）， California Code of Regulations （CCR）。

　　3 Cal Gov Code 11340 （2007）。

　　4 Cal Gov Code 11349 （2007）。

　　5 Cal Gov Code 11350 （2007）。

　　6 加州政府法典第11349.1条规定的审查基准的含义分别是：（1）“必要性”是指统观通过实质证据支持的全部规范制定程序记录证明需要制定规范以贯彻、解释或以具体化的方式，实现成文法的目的、法院的决定或者其他法律条文。（2）“职权来源”是指允许、责令行政机关制定、修改和废止规范的法律条文。（3）“清晰”是指规范的行文或表述的意思能够被其直接影响的那些人轻易理解。（4）“一致”是指规范与现行成文法、法院决定，或者其他法律条文和谐统一、不相冲突或抵触。（5）“落实对象”是指行政机关通过制定、修改或者废止规范来贯彻、解释和细化的成文法、法院决定，或其他法律条文。（6）“禁止复制”是指规范确实不是为了与州或联邦的成文法，或者其他规范服务于同样的目的。

　　7 美国学者Marshan Cohen认为，这样会提高行政机关记录的说明性和可得性，利害关系人与审查者也会更好的评论或者反对行政机关的决定。但更为不利的是这样不仅成本高，也空前提高了OAL和司法官员的裁量权（参见本文参考文献[2]）。

　　8 根据Cal Gov Code 11342.545 （2007）的规定，“紧急”是指需要立即采取行动以削除对公共和平、健康、安全或者整体利益产生严重危害的情况。

　　9 Cal Gov Code 11346 （2007）。

　　10 Cal Gov Code 11396 （2007）。

　　11 1 CCR 250（2007）。

　　12 1 CCR 260（2007）。

　　13 1 CCR 270（2007）。

　　14 根据1 CCR 270 （f） （2）（2007）的规定，“事实表明被申请质疑的规则不是非法行政规范的情况，包括但并不限于下列：（A）被质疑的规则已经被取代。（B）被质疑的规则包含在加利福尼亚成文法内。（C）被质疑的规则包含在已经根据行政程序法的规定被通过的行政规范内。（D）被质疑的规则已过其自定的适用期间。（E）行政程序法规章制定条款明确豁免的规定适用于被质疑的规。”

　　15 Engelmann v. State Board of Education

　　16 1 CCR 280（2007）。

　　17 Cal Gov Code 11343 （2007）。

　　18 1 CCR 5 （2007）。

　　19 Cal Gov Code 11344 （2007）。

　　「出处」

　　正式文本请见《西安电子科技大学学报》2008年第5期，第139~144页。

　　「参考文献」

　　[1] RICHARD J.PIERCE， SIDNEY A.SHAPIRO，PAUL R.VERKUIL， Administrative Law and Process[M].New York ： Foundation， 1999.

　　[2] MARSHAN COHEN， Regulatory Reform： Assessing the California Plan[J]. 1983 Duke L.J. 231.

　　[3] JAMES R BOWERS： Regulating the Regulators： An Introduction to the Legislative Oversight of Administrative Rulemaking[M]. New York： Praeger Publishers， 1990.

　　[4] BERNARD SCHWARTZ， Some Recent Administrative Law Trends： Delegations and Judicial Review[J]， 1982 Wis. L. Rev. 208.

　　[5] L.HAROLD LEVINSON， Legislative and Executive Veto of Rules of Administrative Agencies： Models and Alternatives [J]， 24 Wm and Mary L. Rev. 79.

　　[6] THE OFFICE OF ADMINISTRATIVE LAW， Rulemaking Training Classes[OL]. [2007-11-11]. //www.oal.ca.gov/ training.htm.

　　袁勇·浙江大学光华法学院