权力监督中的道德性诉求——人民监督员制度与政协制度之比较研究
一 引言
中国共产党的立党宗旨是全心全意为人民服务。党章第二条中明确指出：中国共产党党员必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身。第三条第一款中提出党员要努力提高为人民服务的本领。
为什么会有这么一个立党宗旨呢？我们可以从中国共产党的诞生背景中来发现端倪。
中国共产党产生在20世纪20年代。当时的中国可以说是风雨飘摇，国运衰微。外国侵略势力虎视眈眈，魔爪挥舞。国内军阀混战，盗匪横行。老百姓的生活更是苦不堪言，哀鸿遍地。而且，已经没有哪个政治力量能够一呼百应，取得老百姓的信任与追随。
穷则思变，当时一批青年才俊、有志之士师从西方的各种学说，尝试用各种方法来救国救民。共产主义就是对不少青年志士很有吸引力的一个方向。诞生于1921年的星星之火终于照亮了一个五千年古国的崭新的道路。在当时的复杂背景下，各种权力势力互相钳制，任何寻求私利的政治派别都不可能在当时的凶险的环境下脱颖而出。而在工农之中寻找立党基础的共产党人别无选择，只有摆脱了险隘的党派私利，真正为老百姓代言，为穷苦人拼命，才能够在当时的政治生态中挤出一片天地。也正是靠着这一个法宝，共产党才从胜利走向胜利，一直到夺取政权，建设一个新的社会主义国家。正是靠着这一点，中国共产党占据了道德高地，相应地，在政府前面加上人民二字的同时也给自己的政权加上了无法推卸的道德责任。
作为一个优秀的理论家，中国共产党的早期领导人毛泽东对这一法宝一直是重视有加，一直体现在他的所有思想体系中，包括建国理论。政治协商和民主监督会议开始不过是一个临时性的建国筹备会议，也正是在毛泽东的极力支持下，才作为一个特有的组织长期保存下来，发展至今，政协已经成为一个从上至下体系完备的一个组织。
我们论及政协，是因为人民监督员制度和政协制度有着很强的相似性。对二者的比较研究，也许对人民监督员制度的发展有所裨益。
二 人民政协制度
人民政协是中国具体国情和时代发展进程的产物。它在二十世纪中叶诞生于中国并在这块土地上发展起来，决不是一种偶然的现象。它是中国人民一百多年来牺牲奋斗的必然结果，是新民主主义革命运动的一次总结。就其近因而言，它的理论根据主要是毛泽东的新民主主义学说，特别是毛泽东关于新民主主义历史阶段各革命阶级联合专政的思想。而政协作为一个组织长期存在，其理论根据则主要是毛泽东在中共七届二中全会上提出的同党外民主人士长期合作的思想；它的实践准备是中国共产党领导的争取民主的斗争和抗日民族统一战线的建立，特别的毛泽东在中共七大作《论联合政府》的报告后，中国共产党进行的各种努力，包括重庆谈判和旧政协的召开；它的前提是中国共产党领导的人民军队在战场上取得对国民党军队作战的决定性胜利，人民革命的全面胜利已成为不可逆转的趋势；它的国际背景是协商解决重大政治问题成为第二次世界大战结束前后的一种潮流，如苏美英三国先后举行德黑兰会议、雅尔塔会议和波茨坦会议，联合国的建立以及法国等国家各派反法西斯力量的协商联合。
人民政协建立的具体过程是，从1946年6月开始，在接连粉碎国民党军队发动的进攻之后，中国共产党领导的人民革命战争到1947年10月已经转入战略反攻。同年10月10日发布的《中国人民解放军宣言》中提出了“组成民族统一战线，打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府”的主张。1948年4月30日，在中国人民解放战争即将取得全面胜利的前夕，中共中央发出“纪念五一国际劳动节”的口号，号召“全国劳动人民团结起来，联合全国知识分子、自由资产阶级、各民主党派、社会贤达和其他爱国分子，巩固与扩大反对帝国主义、反对封建主义、反对官僚资本主义的统一战线，为着打倒蒋介石建立新中国而奋斗”，正式提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的号召。
中共中央的号召，很快得到各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨的拥护与响应。此后，各方面人士陆续来到解放区，就民主建国和召开新政协的一系列重大问题进行了充分的协商。在筹备新政协的过程中，各民主党派和党外民主人士在许多重大原则问题上同中国共产党是一致的。但在要不要将革命进行到底、新中国将实行新民主主义还是旧民主主义的制度以及民主党派和民主人士的前途等问题上，不少人还有疑虑或持不同看法。为统一认识，中共中央作了大量深入细致的的思想工作，毛泽东在此期间发表了一系列重要文章，如《将革命进行到底》、《关于时局的声明》、《在中国共产党第七届中央委员会第二次会议上的报告》、《论人民民主专政》等，为统一认识和新政治协商会议的召开提供了理论基础和政策依据。在此期间，人民解放军又取得了辽沈战役和淮海战役的伟大胜利，使各方面民主人士更加明确了前途，坚定了信心。
1949年1月底，北平和平解放，应邀参加新政协的各界代表陆续到达北平。同年6月，新政协筹备会成立，为中国人民政治协商会议的召开拉开了序幕。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平中南海怀仁堂隆重开幕，中国人民政治协商会议正式建立。这次会议从21日开始到30日闭幕一共举行了十天。会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，通过了《中国人民政治协商会议组织法》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》；选举产生了中央人民政府委员会和中央人民政府主席、副主席；决定了中华人民共和国的国都、纪年、国歌和国旗；庄严宣告了中华人民共和国的成立。会议还于9月30日选出了以毛泽东为主席的中国人民政治协商会议第一届全国委员会。从此，人民政协与新生的人民共和国一起登上了历史舞台。
政协章程规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。”人民政协组织的这种性质，是由我国的国体、政体及自身的宗旨所决定的。
除政协第一届全体会议曾执行全国人民代表大会的职权外，政协全国委员会和各级地方委员会从一开始就具有这种性质。虽然不同历史时期对人民政协性质的具体表述有所差别，但人民政协的这种性质始终没有变。
人民政协的这种性质，决定了它具有其他组织所不具有的以下特点：一是组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性。在“大团结，大统一，囊括一切代表人物”方针下，尽最大可能地把一切可以团结、联合力量的代表人物吸收进来，并在共同政治基础之上求同存异。二是党派合作性。人民政协以党派团体为基础组成，各民主党派可以政党名义在政协发表意见，提出提案，开展参政议政的各种活动。人民政协在共产党的领导下，银据“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，履行各项职能，积极促进中国各党派间的团结合作。三是民主协商性。人民政协是我国发扬社会主义民主的重要形式，组织参加政协的各党派、团体和各族各界人士协商国家大事，对国家机关及其工作人员的工作提出意见和批评，这是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，其作用是不可替代的。
三 人民监督员制度
人民监督员制度历史不长。加强对职务犯罪侦查工作的监督制约尤其是外部监督，是社会各界包括检察机关自身一直十分关注并致力解决的重要问题。“监督仅仅出自于内部是不够的，如果缺乏来自外部的、直接针对个案的监督将不足以保障当事人所享有的权利。”建立人民监督员制度，正是加强对检察机关职务犯罪侦查工作的外部监督，并且是针对个案进行监督的一个重要途径。为此，最高人民检察院自2003年10月起在天津、河北等10省（市、区）开展了人民监督员制度试点工作，取得了初步成效。后经中央批准，又决定于2004年10月起在全国试点。到2005年底试点院占全国各级检察院总数的80％以上。
人民监督员制度的目的和内容表明，它同人民法院陪审员制度一样，是公民参与司法工作的有效形式，体现了诉讼民主的要求，是继人民陪审员制度后我国司法民主化的又一大进步。陪审制度起源于古代雅典和罗马，是一种为了防止法官专断、试图反映民主观念的制度。陪审制度的确立，对于弥补职业法官难以保证司法独立这一不足，非常重要。 人民监督员制度的产生，同样也是为了防止检察官专断，在检察工作中尽可能体现司法民主，保证检察官免受法律以外因素影响，从而实现办理案件的独立性、公正性。
人民监督员制度的试点证明，这一制度具有多方面的积极意义：一是有利于检察机关侦查工作更好地与群众路线相结合，体现了民主监督的程序化、规范化，有利于保障诉讼民主和人权；二是有利于排除检察机关办案中的干扰和阻力，起到保障检察机关依法独立行使检察权的作用，也为防止检察机关办人情案、金钱案和“下台阶案”提供了有效的制度保障；三是有利于增加检察工作的透明度，增进了社会各界对检察工作的理解和支持，也促进了检察机关执法观念、执法作风的转变，有助于提高检察机关职务犯罪侦查工作的社会公信力。
一、监督主体
人民监督员制度的监督主体，是由机关、团体、企事业单位和基层组织民主推荐、征得本人同意并经考察后确认的人民监督员。截至2005年底全国共选任人民监督员20209名，其中各级人大代表和政协委员、民主党派和无党派人士、机关干部和企业职工，工人、农民、少数民族和妇女均占一定比例，具有广泛的代表性和社会公信力。
二、监督范围
人民监督员主要监督检察机关查办职务犯罪工作，对人民检察院办理直接受理侦查案件的下列工作实施监督：（一）被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；（二）拟撤销案件的；（三）拟不起诉的。人民监督员依照规定还监督五种情形：应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪的。
三、监督程序
规定采用排序或抽签的方式确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加个案监督，并推举一人主持监督。主要程序为：1案件承办人向人民监督员全面、客观地介绍案情和出示主要证据，并说明相关的法律适用情况；2人民监督员向案件承办人提问，必要时经检察长批准可以旁听讯问犯罪嫌疑人和询问证人、听取有关人员陈述和本案律师的意见；3人民监督员独立进行评议后，采用无记名投票方式按少数服从多数的原则形成表决意见。
四、监督保障
人民监督员制度规定：检察机关不得扩大或缩小监督范围；不得诱导、控制、规避监督；不得干扰监督、泄露监督评议和表决情况。对打击报复或者阻碍人民监督员履行职责的，应当依法依纪处理，构成犯罪的依法追究刑事责任。
试行人民监督员制度直接促进了司法民主和司法公正，得到了广大人民群众和社会各界人士的赞同。《2004年中国人权事业的进展》白皮书指出：人民监督员制度“有效地防范了违法办案，保证了办案质量。”2005年我国首次发表《中国的民主政治建设》白皮书指出：“实行人民监督员制度，将检察工作置于人民群众的有效监督之下，体现了诉讼民主的要求。”
四 政协和人民监督员制度的比较研究
人民政协在履行职能的法律依据和保障措施等方面长期存在法律缺位问题。虽然人民政协在政治上享有很高的地位，但在法律制度和法律依据上却存在着严重的不足，至今没有较为完善的实体法律支撑。国务院办公厅1997年2月14日《关于认真办理人大代表建议和政协委员提案的通知》指出：人大代表提出建议、批评和意见（以下简称建议），是宪法和法律赋予代表的一项重要权利；政协委员提出提案，是人民政协发挥政治协商、民主监督、参政议政的一个重要形式。总的来看，国务院各部门和地方各级人民政府对办理人大代表建议和政协委员提案是重视的。但是，也有少数承办单位的领导对这项工作重视不够，对办理建议和提案不够认真，甚至存在敷衍塞责的现象；对一些建议和提案的办理，抓得不紧，答复不及时；对一些确实没有条件解决的问题，没有实事求是地解释清楚。在这里，《通知》一方面把人大代表建议和政协委员提案相提并论，同时又把二者之间作了严格的区别。前者是宪法和法律赋予代表的一项重要权利，后者则只是人民政协发挥政治协商、民主监督、参政议政的一个重要形式。人民政协职能作用的发挥，存在先天性不足。从该表述可以看出，人民政协尚缺乏与其政治地位相适应的法律地位，政协委员的“提案”也缺乏具体的法律规范和依据，提案权（以及视察权、监督权等等）还不是一种法定的权利。人民政协的许多活动尽管在实践中得到了一定的重视或首肯，但几乎都还是无法可依。这种状况对人民政协的政治协商、民主监督、参政议政职能的充分、有效发挥，对真正实现社会主义政治文明、实行依法治国、建设社会主义法治国家，都极为不利。人民政协制度呼换实体法的支撑。
人民监督员制度同样面临这个问题的困扰。
人民监督员实行监督的法律依据主要是《中华人民共和国宪法》第二十七条第二款的规定，即“一切国家和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。同时宪法为了促进社会主义民主，规定人民有权依法“通过各种途径和形式管理国家事务”。实行人民监督员监督查办职务犯罪工作的改革，是一项实践“民主监督”的有力举措，具有宪法上的正当性。在现代法治国家中，国家公权力的界限是明定的，不能在法律授权之外恣意扩张；而在法律授权之内，则可出于合目的性的考虑采取相应的措施。检察机关在办理职务犯罪案件中推行的人民监督员制度，并未逸出其权力范围，而是在检察权的具体行使方式上主动引入外部监督，对权力的运作进行合理限制，可以说，这是检察机关在落实宪法对人民管理国家事务、监督国家机关工作的诸项权利的一个创新，这种做法符合宪法规定，也符合现代法治的基本要求。《人民检察院组织法》第七条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督。”以此观之，人民监督员制度就是把《宪法》和《人民检察院组织法》规定的人民群众的法定监督权利具体化、经常化。
尽管人民监督员制度既不违反宪法和法律，也不违背社会主义检察制度的本质要求，但是我们也要清醒地认识到，人民监督员制度毕竟是一项改革探索，还存在一些值得商榷的地方。最高人民检察院关于人民监督员制度的安排和试点部署，都是在人民监督员没有法律规定的情况下作出的。在未来的立法中，特别是在有关人民监督员的遴选程序、监督的性质、范围和效力等方面的制度安排上，将会对现行立法有所突破，以便充分地发挥人民监督员制度的功能。当前，人民监督员制度尚处于初创阶段，有关制度安排有待于实践的检验，需要在实践中加以发展。我们要本着实事求是的精神，既要勇于实践，在实践中总结经验教训，提高认识，丰富和发展人民监督员制度，又要按照法治原则的要求，积极地、及时地进行有关立法研究，抓住《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》再修订的时机，在充分研究和论证的基础上，提出切实可行并能保证取得实效的立法方案，使人民监督员制度在未来的有关立法中得到规范和发展。
人民政协制度和人民监督员制度都是在为了取得道德上的合法性背景下产生的，所以二者也面临共同的困境，如何面对这种道德性。是坚守还是放弃？坚守道德性就意味着要和法制化保持一定距离，毕竟法律和道德不是一个范畴。放弃道德性也就意味着失去了其产生时期的道德根基，对其存在和发展具有一种创新性的挑战。
五 人民监督员制度存在的问题
人民监督员制度在运作了一段时间后除了起到积极作用外，也暴露了一些问题。就目前的监督范围而言是否合适学术界存在着争议。有的学者主张扩大监督范围，他们认为，目前人民监督员可以监督的案件范围比较小，监督对象局限于检察机关查办的职务犯罪案件中的立案、撤案、逮捕和不起诉决定等。其实，公安机关和其他侦查机关侦查的案件提请逮捕和移送检察机关审查起诉的案件也可考虑纳入人民监督员的监督范围。最高检院制定人民监督员制度是加强对检察机关直接受理侦查案件的监督，但同时带来的一个问题就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事诉讼中受到了不同的待遇，这似乎于法律面前人人平等不相一致，出现程序不公的问题。检察机关直接受理侦查案件决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时，可以有人民监督员出面监督，而其他被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人却没有此救济渠道，这种因为犯不同的罪而区别看待，不一事同仁的做法对犯罪嫌疑人而言，是不公平的。或者说，检察机关在决定是否逮捕上，有内松外紧的问题，但不可忽视的是，被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人，也需要救济，这是程序公正的要求。对检察机关直接受理案件拟做不起诉处分或撤案的，同样存在这一问题。由于检察机关对自己直接受理侦查案件实行人民监督制度，使不同的犯罪嫌疑人在诉讼中的权利和义务出现不平等，违反程序公正的要求，或许是在建立该制度之初没有考虑到的问题，或许只是检察机关自己创立的制度，在效力上不足以改变现行诉讼体制，对所有犯罪嫌疑人平等看待。这应该是实行人民监督员制度的硬伤。检察机关通过建立人民监督员制度，让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的，但这一思路不应该只局限在自己直接受理侦查的案件上，随着试点工作的开展，在取得经验和实效的基础上，最高人民检察院应该积极向国家立法机关提出立法建议，制定《人民监督员法》，将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，体现程序公正的要求。
就监督的方式与时间是否适当也存在一定的争论。人民监督员对批准逮捕案件的监督属于事后监督，但对不起诉和撤消案件为事中参与，同步监督。这带来两个问题：一是是否与检察机关独立行使检察权发生冲突，人民监督员进入检察机关做出司法决定的过程，必然会侵害检察机关检察权的独立行使，在现行法律体制下，也没有合法的法律依据。二是犯罪嫌疑人合法权利及时保护的问题。对检察机关拟撤消案件的，人民监督员实施监督，其审查的期限最长可以是一个月，如果确属应该撤消案件，犯罪嫌疑人的权利受到侵害，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，受到了不应该的羁押。对拟不起诉的犯罪嫌疑人，同样存在这一问题。在注重打击犯罪的同时，忽略了对犯罪嫌疑人合法权益的及时保护。对检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人，在逮捕上，较其他犯罪嫌疑人多了一个权利保护措施，而在不起诉上，又多了一个权利及时得到保护的限制措施，这两方面形成鲜明的对比。不能不说，在设置人民监督员制度时过多关注该制度对检察机关自身执法行为的监督和制约，没有更多考虑到受该制度影响的相对人的权益。基于上述理由，我们应该借鉴日本检察审查会的做法，采取统一事后监督的方式，既可以避免人民监督员与检察机关独立行使检察权的法律规定相冲突，也可以及时保护犯罪嫌疑人的合法权益，事后的救济渠道同样能够达到制约、监督检察机关司法决定的效果。在人民监督员实施监督启动程序上，可以与日本检察审查会方式相同，采取申请开启和依职权自行开启。在依职权开启上，应该与日本检察审查会一样，受到必要的限制，避免其成为人民监督员个人的行为，而非整体性的监督。对人民监督员认为检察机关逮捕、不起诉、撤消案件不当的决议，虽然不能必然改变检察机关原决定，但在程序上可以规定，必然使做出原决定的检察机关开启检察委员会讨论程序，检察委员会讨论后维持原决定的，人民监督员可以向上一级检察机关复核，开启复核程序，使外部监督行之有效的转换为内部监督。
民众参与是克服检察权在产生之初就具有的天然弱质的一个有效的途径，使得监督者也受到了一定的有效监督。人民监督员制度是我国民众参与检察的一个尝试，虽然难以达到尽善尽美，但是毕竟是在司法民主化进程迈出的可喜一步。人民监督员制度还应该在司法实践中不断完善和充实，有效发挥其独到的作用。（来源北大法律信息网）
杨修庚·胶州市检察院