论紧急状态下的公民知情权保护

试论紧急状态下公民知情权的保护
中文摘要
在紧急状态下，政府行使行政紧急权的行为必然对公民的知情权造成限制或者克减，如何既能保证政府的行政紧急权的有效行使，又能把对公民知情权的限制限定在最小的范围内，这是我们在理论和实务上亟待解决的问题。目前，我国学者对此问题的研究还处于空白阶段，有鉴于此，笔者将尝试性地展开对该问题的探讨，以起抛砖引玉之用。本文首先概述了紧急状态下的公民知情权，其次探讨了紧急状态下公民知情权保护的原则，然后分析了我国目前对紧急状态下公民知情权保护的不足，最后对针对我国的不足之处提出了完善的建议，其中对我国紧急状态下公民知情权的司法救济途径的不足和完善进行了重点讨论，这也是本文的重点论述内容。
关键词：紧急状态 公民知情权 司法救济 行政诉讼
Discussion the Protection of the Right to Know of Citizen under Emergency State
Ruanyi
Summary
In the state of emergency,the administrative acts of government will inevitably lead to limit or derogate the right to know of citizen,how to ensure the effective exercise of administrative emergency power,but also be able to limit the restrictions on the right to know of citizen within the minimun,is the theoretical and pracical problem to be solved.Currently,there are no chinese scholars study the issue,in view of this,the author will try to discuss the issue,used in order to attract valuable comments.In this paper,firstly the author summarized the right to know of citizen in the state of emergency,next discussed the principle of protection,and then analyzed the shortage of China,finally proposed propsals.The shortage and perfection of the judicial relief means of right to know in the state of emergency were the content of this paper focused on.
Keywords:Emergency State the right to know of citizen the judicial relief means Administrative litigation
第一章 紧急状态下公民知情权界说
一、紧急状态下公民知情权的内容
知情权，有时也被人称之为\"了解权\"、\"知道权\"，其基本含义是指，公民有权知道他应该知道的事情，国家应该最大限度地确认和保障公民获取信息的权利，尤其是政务信息。[①]在紧急状态下，建立健全信息公开制度能够使全社会和广大公众迅速、及时、准确地突发危机局势的真相以及相关信息，不仅有助于动员社会成员万众一心、同舟共济，自觉投入到处置和应对突发事件的行动中，自觉维护整体利益，还有利于减少因信息闭塞而造成的不必要的损失，有利于遏制谣言的传播，最大限度地稳定人心，维护社会安定。[②]详而言之，公民在紧急状态下的知情权包括：对紧急状态的发展情势的了解，对紧急状态下国家和政府的非常态权力行使的主体、条件和限制的知悉，对公民的不可克减的权利受到非法侵害时的法律救济途径和对公民获得帮助的相关信息的了解。
二、紧急状态下公民知情权保护的必要性
（一） 有利于巩固政府的政治合法性
德国著名学者马克斯·韦伯认为:\"没有公众对政治体系合法性的信仰 ,任何政治系统都不可能延续或持续很久 ,而一个政治体系的稳定一定是建立在一个或多个合法性的基础上的\",\"其本质在于一个社会共同体内的公共群体对该共同体的认同与支持。\"需要指出的是这里所指的政府的政治合法性并不能简单地理解为政府的设立的有法可据和政府的依法办事，而在于强调公民对政府的存在和政府行为的自愿接受，即心理认同感，这才是构成政府政治合法性的基础。在紧急状态下 ,政府的政治合法性显得由为重要。政府的政治合法性稳固则社会稳定，反之，社会则极为不稳定，国家情势处于动荡不安的状态下。可以认为，紧急状态既是检测政府的政治合法性的试金石 ,也是政府进一步巩固其政治合法性的重大机遇 ,对公民知情权的保护则起着至关重要的作用。在紧急状态下，公众对政府行为的理解和配合直接关系到政府在处理紧急状态事务中的地位，而公众对政府行为的理解和配合则直接来源于对政治的政治合法性的认同。而这种认同又来源于政府对公民知情权的保护 ,只有政府主动、充分、及时地提供了有关紧急状态的各项信息和对提供各项对公民知情权的救济途径，才能使公众减少恐惧心理，增强对政府的信任和理解。公众对政府愈加信任和配合，则政府在处理紧急状态事务中的地位则更加主动、行政会更加高效，进而更加赢得公正对其政治合法性的认同。
（二） 是实现政府在危机管理中有效性的必然要求
在现代的政府治理中 ,善治己成为政府进行社会管理所追求的目标。简而言之 ,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其基本要素有以下6 个方面:合法性、透明性 、责任性 、法治、回应和有效。其中的要求除了上面提到的政治合法性和信息公开外 ,还提到了有效。从经济学角度看 ,公共危机管理的有效性一是体现在资源运用效率上 ,二是体现在资源配置效率上。前者反映的是参与危机管理的各单位部门内部效率 ,可用量的大小来衡量 ,如: 1 效率比例 ,比如单位时间内提供公共服务的数量比例等; 2 频率大小和危机管理活动节奏的快慢 ,包括信息提供之间的时间间隔、对公众恐慌出现与政府公共部门做出反应之间的时间间隔 ,以及这种频率变化的情况和趋势; 3 环节多少 ,包括政府从开始介入危机到危机恢复要调动的各种资源、出台的各项救灾政策 ,所需经过的环节、步骤的多少。后者是指社会资源配置到危机管理系统中所体现的效益 ,它反映了政府解救危机的努力满足公共需要的程度和对社会发展的推动作用 ,既可以用\"量\"的指标如经济效益指标来表达 ,也可用体现社会责任的\"质\"的指标来衡量 ,如政治效益、环境效益和社会效益等。[③]
在紧急状态下 ,公众对政府信息的需求远远大于平时 ,如果政府不能及时、有效、全面地向公众提供有关紧急状态的相关信息 ,就可能谣言四起，使本来就处于惊恐状态下的民众产生不稳定情绪 ,做出过激行为 ,在这种情况下，政府要想实现对紧急状态的有效控制就需要花更大才成本，耗费更多的社会和经济成本；反之，如果政府及时发布了公众所需的权威信息，就能最大限度上避免谣言的产生，进而稳定民心，用最小的成本实现政府在紧急状态下的有效管理。[④]因此，在紧急状态下，对公民知情权的保护是实现政府在危机管理中有效性的必然要求。
（三） 使政府在紧急状态中处于主动地位，从而有效控制事态的发展
新中国成立以来，由于出于对国家形象、社会稳定等方面的考虑，政府往往对重大自然灾害和突发事件等，采取信息不公开的方式，对相关信息不予披露或尽量少披露，严重地侵犯了公民的知情权。例如1976年的唐山大地震，当时的报纸和电视台都没有具体灾情报道，高达24万的死亡人数一直到3年后在中国地震协会成立大会上披露，由新华社记者据理力争才得以公开报道。更早的驻马店水坝溃堤（1975年），云南通海地震（1970年），灾害程度、遇难人数也没有及时披露。[⑤]
案例一
2003年2月，本来只是局限于广州地区的\"非典\"疫情，由于当地政府信息的不公开，使公民的知情权得不到合理的满足，使得广州地区谣言四起，夸大\"非典\"的严重性，并谣传板蓝根、白醋等的预防和治疗作用，恐惧和非理性抢购遍部城市的每一个角落，造成了社会的不稳定，政府处于极为被动的地位，最终导致疫情迅速向全国乃至世界范围扩散。由于中国政府的信息不公开并造成的恶劣后果，招致国际社会的不满。 *** 总书记立即主持召开中央政治局常委会，决定公开号召全民抗击\"非典\"，并撤销卫生部长和相关责任人的职务。4月20日，中国政府坦诚面对公众，承认自己工作上的疏漏，保证做到信息公开，切实保障公民知情权，确保疫情通报的准确、透明，以积极的态度应对紧张情势，从新获得了公众的信任和国际社会的认同，从而有效地控制了事态的发展。
案例二[⑥]
2008年5月12日14时28分，四川汶川地区发生7.8级强烈地震；14点46分，新华网就发布了有关地震的权威消息，使公众在第一时间就了解到了有关情况。截止当晚10点，四川地震局已经召开了6次新闻发布会。在地震灾区救援期间，官方媒体和非官方媒体都全方位、多角度，对灾区的情况进行全面和及时的信息披露。信息的公开和灾区情况的透明，深深地震撼着每一位国人的心，大家紧密团结在党中央的周围，全国上下一心，纷纷参与到防灾抗灾的队伍中，最终用坚强和意志战胜了这一人类历史上罕见的自然灾害。
境外媒体对中国提高灾情透明度给予充分肯定。英国《金融时报》中文网发表《汶川地震：中国形象的嬗变信号》，认为：\"中国政府在应对自然灾害方面，正试图改变既往隐瞒或公布迟缓的做法，以期掌握舆论的主动。\"文章肯定中国政府正在履行公开信息的承诺，尤其赞赏网络媒介在信息传播上所起的作用。美联社注意到，\"不像以前在自然灾难情况下中国国家媒体的表现，这次国家电视台取消了一些常规节目，来对地震做24小时的报道。\"BBC记者评述《中国缅甸对救灾态度天壤之别》，认为：\"两次天灾，两国政府的处理手法却大相径庭。对缅甸军头来说，抓紧政权显然比满足部分国民迫切的需要来得重要。相对于此，本星期面对大地震的中国共产政府的反应给人一个迅速、灵活及异常开放的印象。一些外国记者可以抵达该地区发出目击报道。相对于缅甸死硬要举行公民投票，中国迅速决定降低北京奥运火炬传递的规模，并且传递前默哀，悼念死难者。\"
台湾《联合晚报》也发表社论《从地震看中国的变与不变》，比较32年前的唐山大地震，提出\"今天，中国虽仍属共 *** 一党统治，不过改革开放程度不能同日而语。以四川大地震第一时间揭露的资讯为例，外电几乎都掌握了大致的状况，照片与电视报导快速呈现于世人面前，北京当局也在极短时间内对外发布灾情与救灾指示。足见三十年前三十年后，中国大陆的政经社会体质，确实起了很大变化。这是中国改革开放必然要走的路。\"
（四） 有利于公众对紧急状态发展情势的了解，减少恐惧心理，避免社会动荡
在紧急状态下，情势瞬息万变，公民急需了解事态的发展状况，而对自己的人身和财产安全有一个合理的评估。但如果公民的知情权得不到充分的满足，在对未来缺乏预知的情况下，恐惧心理便会产生，特别是在集体环境下，这种情绪会信息传递中被无限扩大，造成整个社会的恐惧，进而使社会处于动荡的边缘，稍微的一点骚乱就可能引发大规模的群体性事件，使紧急状态更加难以控制。因此，政府必须主动、及时的公开紧急状态下的权威信息，满足公民对知情权的迫切需求，使民众充分了解紧急状态的发展情势，从而建立起理性生活的信心，合理安排自己在紧急状态下的各项事务，为政府处理紧急状态构建一个安定、和谐的社会。[⑦]
（五） 是政府提高行政效率，有效控制事态的必要条件
由于政府拥有国家的大部分资源，和拥有宪法、法律所赋予的职权，以国家强制力为后盾，其理应在紧急状态中处于主导地位。但是，这并不是说仅仅依靠政府的力量就足以应对紧急状态中的所有情势，它还需要公众的配合，只有公众紧密地团结在政府周围，通力合作才能最终度过难关。这个时候，公民知情权的充分满足就显得至关重要，政府必须坦诚地、真实地向公众公开相关信息，使公众知道政府将要或正在采取什么样的措施以及原因，公众才能对政府的行为有一个合理预期，理解并配合政府的措施，从而使政府的行政效率得以提高，进而有效控制事态发展。反之，如果政府对紧急状态下的相关信息遮遮掩掩，由于信息的不对称，公众难免会对政府的行为产生疑惑、不理解甚至抵触心理，不配合政府的行为甚或阻挠政府所采取的措施，降低政府的行政效率，错失应对紧急状态的良机，使政府不能有效控制事态的发展。
（六） 迫使政府信息公开，建立透明政府取信于民
考虑到政绩对自身的影响，在紧急状态下，地方政府官员一般都会采取\"压制\"政策，无视公民知情权，对相关信息不予披露，对上级政府也采取不报或少报、瞒报的做法，比如2003年在辽宁发生的海城豆奶事件，企业与地方政府官员相互勾结，互相掩护，隐瞒事实，试图愚弄公众和蒙蔽上级政府，最终搞得人怨沸腾、政府威信扫地。而，强调对公民知情权的保护，就意味着一方面政府必须主动地公布政府信息，另一方面，当公民知情权受到侵害后公民行使的知情权救济，又迫使政府不得不公布政府信息，最终促使政府信息公开，尽快建立透明政府，取信于民。
第二章 紧急状态下公民知情权保护的原则
一、比例与区分原则
（一） 比例原则的内涵
比例原则亦被称为均衡原则或者相称原则，是指政府所采取的行政措施所附带的不利因素，不能超过该措施所能带来的的益处，只有政府所采取的行政措施所能带来的益处大于该措施的害处时，政府的行政措施才具有合法性与可行性，否则政府只能放弃或另寻它法。即如韩大元教授所指出\"限制人权时比较限制人权而得到的利益和失去的利益，当判断得到的利益大于失去的利益时才能进行限制，当判断得到的利益小于失去的利益时不能进行限制。\"[⑧]比例原则其实是法治国原则的延伸，是对公民基本权利的界定和保护，是在公民自由与公共利益之间、公民权利与国家权力之间进行权衡的一种原则，以保护公民的自由和私权利被被过多的限制与克减，在国家的法律生活中具有一般的适用性。均衡原则是一个实质意义上的法治原则，主要由法院判例形成，所以旨在具体的表示方面可能不是一致的，但是其基本内容是统一的，其直接体现了\"人权保障基本原则\"的精神，能够突破实体法的制约，是比例原则最珍贵的部分，是比例原则的精髓，也是比例原则得以存在的关键。[⑨]
（二）比例原则在紧急状态下公民知情权保护中的必要性
紧急状态下，国家必然会采取非常态下的行政权力来维护国家和社会的整体利益，这被成为国家的行政紧急权，该权力的行使势必会造成国家行政紧急权与公民知情权的对立[⑩]。在过去很长的一段时间里，各国在行使行政紧急权时是不受任何限制的，它可以任意而为而不负责任，只要它的目的是\"公益\"。但是，随着现代社会对人权保护意识的提高，国家不得不对行政紧急权加以必要的限制以保护公民权利，章显其\"法治国\"的形象：不少国家的宪法或者紧急状态立法中都明确认为，在紧急状态下虽然国家行使行政紧急权是必要的，对公民权利的限制也再所难免，但是绝不能以\"公益\"之借口随意践踏公民的权利。
如何既及时、有效地控制紧急状态，又能保证公民享有其在紧急状态下的公民知情权，比例原则无疑能够解决这个问题。因为，比例原则首先肯定了政府行政紧急权存在的必要性，认为在紧急状态下，政府行使行政紧急权是必须的，同时，其又要求政府的行政紧急权的行使不能超过一定的限度，以其带来的益处大于害处为宜，使公民的知情权能够得到最大限度的保护。换而言之，比例原则在紧急状态下所体现的最大的功能，便是对国家行政紧急权的最大限制和对公民权利的最大保护。\"行政紧急权，犹如一把双刃剑，一方面能够迅速平息危机、挽救国家、人民于危难，另一方面也可能颠覆国家正常的权力体系、侵害人权，将国家和人民拉入更深的灾难。比例原则对配置紧急权、约束紧急权，协调紧急权与公民权之间的紧张关系具有积极的意义。\"[11]
（三）国际公约中对在紧急状态下公民权利保护与限制中的比例原则的规定
《公民权利和政治权利国际公约》第4条第1款规定:缔约国在紧急状态下对人权的克减的程度以紧急情势所严格需要者为限。这就是说，在紧急状态下，对公民权利的限制和克减并不是无限制的，必须有一个度，那就是对公民权利的限制和克减必须和紧急状态的危机强势相符，这一原则性要求便是，在紧急状态下限制公民权利的比例原则。1984年在意大利希拉库萨召开的\"关于《公民权利和政治权利国际公约》限制和克减条款研讨会\"上通过的\"希拉库萨原则\"指出，克减措施的严重性、时间和地域是衡量紧急措施是否符合比例原则的重要因素。
（四）作为比例原则补充的区分原则
行政紧急权属于行政权的临时性扩张，这种扩张势必要求公民比平时尽更多的义务，并对公民平时依据宪法和法律所享有的权利造成一定程度的减损和制约，政府依据行政紧急权采取措施的强弱，通常与对公民基本权利的减损程度的高低成正比，即措施越是强硬，对公民自由的限制程度就越高，公民基本权利因此受到的减损就会越多，这是一对矛盾，也就是行政紧急权和公民紧急失权的矛盾。[12]那么，怎样才能在紧急状态下找到一个平衡点，使行政紧急权的行使和公民知情权的保护达到最佳配置符合比例原则呢？
根据各国的经验，一般都把紧急状态进行分类，比如根据成因的不同，可以把紧急状态分为四类：1自然灾害类紧急状态；2经济环境的恶化类紧急状态；3社会内乱类紧急状态；4外部入侵类紧急状态。对每一种紧急状态又可以细分不同的级别，针对不同级别，采取不同的紧急状态应对措施。[13]这就是说，在紧急状态下保护公民知情权贯彻比例原则时，仅仅依靠比例原则的作用是远远不够的，其能够真正的、有效的、全面地发挥作用，还有赖于对不同情况加以区分，针对不同情况采取不同措施的区分原则的实行。
二、法治原则
首先，在宪政的维度上，由于紧急状态的发生具有不可预见性、发展具有不确定性的特点，要求政府在紧急状态下有能力采取果断的措施应对瞬息万变的事态，这种能力的实现的关键就在于行政效率的提高，而政府权力的相对集中，在一定程度上突破分权制约原则对政府权力的制约不失为一个妙方。但是，根据现代宪政理论，任何权力的行使都必须在宪政的体制下，在紧急状态下也不例外。首先是紧急状态的宣布必须有宪法至少是法律的明确规定，做到依法宣布，其次是紧急状态下权力的行使必须有法律的授权，并按照法律规定依法行使，否则紧急状态的开始就会成为宪政体制的结束。[14]
其次，在政府依法行政的维度上，紧急状态下政府权力的行使会在一定程度上突破常态下的法律制度体系，但这并不意味着对法治的背叛。因为，法治的基础是宪政，而紧急状态下的政府权力无论是权力来源于宪法，受宪法的制约，即紧急状态下的政府仍然是宪政体制下的政府。因此，即使在紧急状态下政府权力的行使，也应该在宪法的范围内依法行政。 \"与紧急状态相关的法律应当明确规定政府紧急权力行使的条件、程序、时间范围和边界，防止其无限扩张和滥用，同时还应当明确规定紧急状态下，政府的职责范围，防止其在紧急状态下的失职和不作为\"。[15]
最后，在法律保留的维度上，与公民基本权利相关的事项只能由法律加以规定，其他诸如法规、规章等其它法律性文件无权对相关基本权利事项作出规定，除非得到宪法或者法律的明确授权，否则就是违宪或者违法的，必须予以撤销。法律保留原则存在的核心价值就在于对人权的尊重。人之所以能被称其为人，从法律的角度上讲，就是因为他们享有其他生物所不具备的基本权利，或者说人权，这些权利是人区别于动物之根本所在。另言之，人的人权是不能被任意剥夺的，否则他就不能称其为人。在古代专制社会，国家可以随意地通过任何形式来限制或剥夺公民的基本权利，然而，在现代法治社会，国家的行为必须受到宪法和法律的严格限制，特别是在涉及到限制或剥夺公民基本权利时则更加谨慎，因此法律保留原则孕育而生：对公民基本权利的限制或剥夺必须由法律来规定，其它任何形式的文件或命令都是无效的。因此，台湾学者陈新民教授指出：\"建立一个既保证紧急权力高效行使又能谨防其给公民、团体带来危害的法律系统，是当今宪政国家有效对抗紧急事态的成功经验\"。[16]
三、权利救济原则
\"无救济无权利\"的法律格言在英美法系国家可以说是家喻户晓，其意思非常明显，就是指权利的存在以对权利的救济为前提，也就是说权利的前置是救济，没有救济就无所谓权利。无论法律对公民权利规定, 得再完备、列举得再全面，如果在这些权利受到侵犯之后，公民不能得到充分的法律救济的话，那么，这些规定在文本上的公民权利也就只能停留在纸上。可以认为，权利自始至终都与救济紧密相联，没有救济，就没有权利。[17]作为美国宪法重要的修正案的\"权利法案\"之所以极为重要，并不仅仅在于它们把公民的相关权利提到了宪法的高度，更为重要的是它为这些公民权利提供了相应的制度保障措施，使权利被侵害的时候得到救济。在欧洲，随着欧洲一体化进程的加快和欧盟的不断发展和壮大，一种可以凌驾与国家之上的超国家的权利救济体系孕育而生：当某个国家的公民认为自己的权利受到国家的不当侵犯时，在用尽了本国所有救济途径仍然不能得到满意的结果时，便可以把自己的国家诉诸欧洲人权法院，由它来最终决定是非曲直，把对公民权利的救济发展到相当的高度。
在人类社会的初期，权利救济的方式主要是依靠\"以牙还牙，以命偿命\"的同态复仇方式，即所谓的私力救济。但是，私力救济存在着致命的缺陷，即解决冲突的公正性和手段的合理性。尽管早期人类社会的私力救济也存在着一定的规则，也在一定程度上起者解决纠纷和矛盾的作用，在个别情况下也能实现实体上的公平。但是，私力救济毕竟是一种缺乏制度保障的权利救济方式。在私力救济中，当事人都会谋求自身利益的最大化，不可能完全站在客观、公正的立场来解决纠纷，同时由于解决纠纷的方式或者说保障力量来源于双方施加暴力的能力，所以最终导致决定纠纷解决结果的，往往不是案件本身的是非曲直，而是冲突双方能够施加给对方暴力的程度。起初的被害者可能因为自身能力的不足而再次被伤害，而加害人则因为其自身力量的强大而重复加害于对方。
也由于私力救济存在的诸多不利因素，随着社会的进步与发展，这种崇尚弱肉强食的私力救济已经被更为文明的公力救济所取代，这也是人类发展的必然。当然，在这里说私力救济被公力救济所取代，并不是说私力救济在纠纷解决中不再起任何作用，其存在已经不具有任何意义，而是旨在强调以司法救济为主要救济手段的公力救济的重要性。事实上，无论是在人类社会初期，还是在现代法治社会，私力救济作为一种解决纠纷的手段，都有其存在的合理性和必要性，这一方面公力救济一般都具有被动性和滞后性，它不会主动去救济正在遭受侵害的公民权利，一方面是由于国家资源的有限性，它不可能事无具细，对每一个被侵犯的权利予以救济，它只能关注那些重大的、关乎国家、关乎公共的，或者关乎公民重大利益的权利，可谓公力救济的\"兴趣\"之所在，这就为私力救济提供了存在的空间。但是，由于公力救济具有中立性、注重程序、不滥施武力等特性，在权利保护的方式上强调公力救济的重要性是非常必要的。现阶段，对公民权利的公力救济可以细分为三类，首先便是立法救济，就是由法律规定当公民权利受到侵害时可以选择的权利救济途径，使公民在寻求救济时有法可依；其次是行政救济，即当公民受到权利侵害时，由行政机关来充当权利救济的主体以保护公民权利，在我国包括行政调解、行政复议和行政仲裁；最后，便是司法救济，该救济手段被认为是公民权利保护的最后一道防线，在西方国家中受到高度重视，几乎所有的权利侵害都可以诉诸司法救济，在我国也建立了比较完备的司法救济制度，但是具体到紧急状态下的公民知情权的司法救济而言，我国还有很长的一段路要走。
四、遵守国际法义务原则
《公民权利与政治权利国际公约》第4条第1款规定，\"国家可以在紧急状态下采取某些克减措施，条件是不能与国家承担的其他国际法义务相冲突。\"[18]2001年联合国大会通过了国际法委员会起草的《国家对国际不法行为的责任的条款草案》，该草案第25条规定\"必
要性不能成为排除国家违反国际义务行为的不法性，除非该行为是为应对严重而迫切的危机、维护国家重大利益的唯一方式，而且该行为不能损害该国所负义务的相对国以及整个国际社会的重大利益。\"另外，该草案第27条规定，\"本章的规定的所有排除不法性的事由都
不能排除违反国际法强行规范行为的不法性。\"由此可见，国家在紧急状态下可以行使一些非常权力，但是这种权力的行使也不是无限制的，它必须受到国际强行法的限制和不能损害其它国家和整个国际社会的利益。因此，作为一个负责任的国家，在紧急状态下，我国也应该遵守国际条约和国际强行法下的义务，具体到公民知情权上，就是对其的克减不能超过一定的限度和提供必要的救济保障措施。
第三章 紧急状态下我国公民知情权保护的缺陷
一、知情权保护制度缺乏高效力的法律依据
（一） 宪法没有明确规定公民知情权
目前，我国《宪法》并没有明确规定我国公民享有知情权，只能从相关的相似规定中推导出知情权的部分内容。譬如我国《宪法》第2条规定，\"中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法
律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务\"，该条就规定了我国公民管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的权利；我国《宪法》第27条第2款则规定，\"一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务\"，该条肯定了人民所享有的监督国家机关和国家工作人员的权利；另外，我国《宪法》第41条规定，\"中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害\"，该条则规定了我国公民享有的批评、建议的权利和提出申诉、控告或者检举的权利。很明显，无论是《宪法》规定的管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的权利，监督国家机关和国家工作人员的权利，还是批评、建议的权利和提出申诉、控告或者检举的权利，公民对这些权利的享有的前提都是对相关国家、政府或公共信息的\"知情\"，如果不能知晓以上信息，公民的上述权利将成为空谈，因此，我们可以引申出我国公民享有部分知情权。然而，仅仅依靠这种所谓通过公民享有的其它权利引申而来的公民知情权是不适应我国目前的法制状况的：首先是由于引申的公民知情权具有模糊性和间接性，加之我国《宪法》本身缺乏司法适用性，造成对我国公民知情权的保护具有实际不可操作性；其次是因为我国法治建设还处于初期，公民法律意识不强，没有宪法的明确规定，对一个不具有专业法律知识背景的人而言，很难从已有权利中又推导出另一个公民权利，即公民知情权。
（二）《政府信息公开条例》法律位阶较低
根据关于法律位阶的相关法理，法律文本的位阶越高其具有更高的法律效力，低位阶的法律必须与高位阶的法律相一致，否则无效或优先适用高位阶的法律。根据我国《立法法》的规定，我国法律文件的法律位阶从高到低依次是宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章。2008年5月1日起施行的我国《政府信息公开条例》是我国保护公民知情权实体法律制度的重要渊源，至颁布实施以来取得了不可小视的成绩，但是在实际的操作中也遇到了不少的困难，其中一个重要原因就是其法律位阶过低，当其规定的政府信息公开的内容与上位法冲突的时候，只能放弃适用进而失去了存在的意义。[19]
二、我国《政府信息公开条例》部分概念模糊
只有一部制定得良好的法律才能在现实的法律生活中得到最好的执行，那么什么样的法律可以被称为良法呢？其中一个重要的因素就是法律本身的详实性，只有规定得具体的法律在现实当中才具有可操作性，避免因为法律规定的模糊性所带来的过多的自由裁量空间，从而造成法律执行中的不公平。我国《政府信息公开条例》在相关概念的规定上就存在着一定的模糊性，给实际的操作带来困难。比如：该条例第8条规定：\"行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。\"什么是\"国家安全、公共安全、经济安全和社会安全\"？该条例没有做出具体解释，而对相关概念的解释，无论是理论界还是实务界都有不同的理解，这就使得不同的行政机关根据自己对相关概念的理解做出不同的解释，造成同样的一条信息由于解释机关的不同而做出不同的处理，公开或是不公开。还有一个问题就是，由于相关概念的模糊性给行政机关带来极大的自由裁量权，又由于政府受我国历史传统\"民可使由之，不可使知之\"的影响，在很多时候不愿意主动信息公开，这样政府就可以利用这种概念模糊性带来的自由裁量权，将本应该公开但其不愿公开的信息都归为\"危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定\"的信息而不向公民公开，侵犯公民的知情权。[20]
三、我国《政府信息公开条例》适用范围有待扩大
我国制定《政府信息公开条例》的目的是\"为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息\"，这在该条例的第1条中已经有明确的规定。关于对政府信息的定义，该条例第2条指出\"本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息\"。而该条例的适用范围则在36条中有所规定：\"法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。\"而\"教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。\"[21]
因此，我国《政府信息公开条例》的适用范围仅限于行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的，像教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等掌握着大量与公民利益相关的公共企事业单位却不在该条例的使用范围之类，仅仅是参照执行该条例，这大大降低了我国《政府信息公开条例》保障公民知情权的作用，不能完全实现\"为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息\"的立法目的。[22]有鉴于此，我国《政府信息公开条例》的适用范围有必要进一步扩大，将\"教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开\"也纳入其规制范围。
四、我国《紧急状态法》的缺位
在紧急状态下,势态瞬息万变，对许多事情的处理都要求有极高的行政效率，以在最佳的时机做出最佳的抉择和行动，以控制势态的恶化、尽早恢复正常状态。但是，行政效率的提高就意味着必须赋予政府有更大的权力，或者说是在常态下所部具有的行政紧急权，行政紧急权的最大的一个特性就是其具有较大的自由裁量权，可以在一定范围内打破常规、绕开既定程序，用最强有力的、最迅速的手段来应对当下的恶劣局势。权力永远是一把双刃剑，行政紧急权也不例外，设定它的本意本是最大限度地保护公民的权利，但是如果没有相关的法律法规对其进行监督，那么行政紧急权最终可能会成为公民权利的最大破坏者。因此，即使是在紧急状态下的行政紧急权也因该被纳入到法治的轨道，以实现法治下的紧急状态，而不是法治外的紧急状态。事实上，19世纪后，部分国家的宪法就开始对紧急状态作出相应的规定，如1848年普鲁士宪法第63条、1889年日本明治宪法第8条都出现了紧急命令权的称谓。20世纪上半叶，人类先后身历\"一战\"、1918年大流感、\"大萧条\"和\"二战\"，当时的政府在危机关头频频发布紧急命令，采取紧急措施，行政对经济、社会等各方面的干预日渐强劲。这一时期的宪法在客观上顺应了行政权扩张的趋势，增添了紧急状态制度：如印度宪法第18编和巴基斯坦宪法第10编就专门规定了紧急状态制度；巴西宪法第5章也对此作了专门规定；1958年公布的法兰西第五共和国宪法第16条同样涉及到这一制度。到了20世纪末，许多新独立国家的宪法都规定了这一制度，如1961年《委内瑞拉共和国宪法》等。不少国家还制定了专门的紧急状态法典，如英国在1920年就制定了《紧急状态权力法》，法国在1954年制定了《紧急状态法》，美国在1976年颁布了《全国紧急状态法》和《国际经济紧急权力法》等。将紧急状态纳入法治轨道成为20世纪法治进程的一个重要特征。[23]有鉴于此，我们有必要通过紧急状态立法来规制在紧急状态下的政府行使紧急行政权的行为，使一种极有可能游离于法治之外的强大权力转变为一种可控的制度化的力量，做到既能最大限度地给予政府以自由裁量权以提高行政效率，又能使其具有可控性而不会不当侵犯公民的基本权利。
目前我国紧急状态相关立法比较分散，尚无专门的、统一的紧急状态法典，只能在其他一些单行的法律、法规和我国加入的国际条约中找到有关的紧急状态的立法规定。鉴于目前我国《宪法》已经引入了紧急状态的概念，笔者认为我国更适合在《宪法》之下，制定统一的《紧急状态法》，然后配之以与我国《宪法》、《紧急状态法》的立法目的和原则相适应的行政法规、解释等的紧急状态立法模式。因为统一的紧急状态立法能更好地规范紧急状态，使政府紧急权的行使有着坚实的宪制基础，防止紧急状态中政府权力的滥用，从而更好地保护紧急状态中各方权益。而单行法律法规模式无法在整个紧急状态领域确立统一的，体现现代民主、法治精神和效率原则的法律规范和制度，最终将影响其作用的发挥。[24]
五、公民知情权的司法救济途径有待完善
（一）公民知情权司法救济的涵义
司法救济是指当事人以诉讼的方式,通过司法机关对侵犯公民权利的案件的受理、审理与判决，进而保障公民权利的一种重要的救济途径。司法救济作为公力救济的一种，是相对于私力救济而言的。按照近代西方自然法学派学者的观点，他们认为人类在社会形成初期，在没有形成国家机器之前，当他们的自身权利受到侵犯时，只能依靠一己之力来予以维护，对于那些比自己强大的权利侵犯者，他们只有听之任之，难免会造成弱肉强食，强者越强弱者越弱的社会不公平、人人惶惶不可终日等现象。也正是由于私力救济的诸多不足之处，才催生出由国家机器来充当权利救济者的公力救济，进而为现代法治国家所提倡。公民知情权司法救济则是指当事人通过诉讼等司法途径,由国家司法机关对侵犯公民知情权的行为给予否定性评价、制裁或者判决给予赔偿,从而使公民的知情权得到保护。
（二） 公民知情权司法救济的理论基础
1、 \"无救济无权利\"理论
\"无救济无权利\"的法律格言在英美法系国家可以说是家喻户晓，其意思非常明显，就是指权利的存在以对权利的救济为前提，也就是说权利的前置是救济，没有救济就无法谈及权利。可以说，权利自始至终都与救济紧密相联，没有救济，就没有权利。[25]作为美国宪法重要的修正案的\"权利法案\"之所以极为重要，并不仅仅在于它们把公民的相关权利提到了宪法的高度，更为重要的是它为这些公民权利提供了相应的制度保障措施，使权利被侵害的时候得到救济。在欧洲，随着欧洲一体化进程的加快和欧盟的不断发展和壮大，一种可以凌驾与国家之上的超国家的权利救济体系孕育而生：当某个国家的公民认为自己的权利受到国家的不当侵犯时，在用尽了本国所有救济途径仍然不能得到满意的结果时，便可以把自己的国家诉诸欧洲人权法院，由它来最终决定是非曲直，把对公民权利的救济发展到相当的高度。要建立真正的法治国家，不仅应将公民的一系列基本权利确立在宪法和法律之中，也必须同时为各种各样的权利提供相应的救济手段，只有这样，权利才能获得法律强有力的保护。否则，不管法律对公民权利、自由规定的多完备、列举的多全面，对公民而一言都是一纸空文、海市唇楼。而且，建立保障公民免受权力侵害的救济制度的需要日渐紧迫。[26]
上文已指出，随着社会的进步与发展，由于私力救济存在的诸多不利因素，崇尚弱肉强食的私力救济已经被更为文明的公力救济所取代，这也是人类发展的必然。当然，在这里说私力救济被公力救济所取代，并不是说私力救济在纠纷解决中不再起任何作用，其存在已经不具有任何意义，而是旨在强调以司法救济为主要救济手段的公力救济的重要性。事实上，无论是在人类社会初期，还是在现代法治社会，私力救济作为一种解决纠纷的手段，都有其存在的合理性和必要性，这一方面是由于以司法救济为主要救济手段的公力救济具有被动性和滞后性，它不会主动去救济正在遭受侵害的公民权利，一方面是由于国家司法资源的有限性，它不可能事无具细，对每一个被侵犯的权利予以救济，它只能关注那些重大的、关乎国家、关乎公共的，或者关乎公民重大利益的权利，可谓司法救济的\"兴趣\"之所在，这就为私力救济提供了存在的空间。然而，针对我国正处于由\"人治\"向\"法治\"社会转型时期的这一现状，强调公力救济特别是司法救济的重要性是非常必要的。因为，相对于私力救济而言，以司法救济为主要救济手段的公力救济具有中立性、注重程序、不滥施武力等特性，使被侵害的权利能够在有序的、文明的环境下得到公平的救济。同时，相对于私力救济而言，以司法救济为主要救济手段的公力救济还具有终局性和权威性，任何人都不得再诉诸其他救济途径，对于其结果必须予以遵守和执行。正是由于以司法救济为主要救济手段的公力救济所具有的这种内在优越性，才使得其在对公民权利的救济中被现代法治国家所推崇，这也是我国在现时期必须予以重视和借鉴的。
2、权力制约理论
权力制约可以简单的理解为对权力的分权与制衡。分权理论的萌芽在古希腊哲学家亚里士多德的著述《政治学》中就能找到，他将政体分为三个不同的职能部门，分别负责议事、行政管理和审判。古罗马法学家波利比阿继承和发展了亚里士多德的分权思想，在结合罗马混合政体政治实践的基础上，提出了初最的权力制衡理论：政府由人民大会、元老院和执政官三部分组成，并进一步指出人民大会具有民主政体的因素，元老院具有贵族政治的因素，执政官具有君主政体的因素，彼此相互配合、相互制约，保证国家机器的有序运行。
　　我们通常所说的权力制约原则即近代的分权制约学说是由英国学者洛克所倡导，孟德斯鸠此基础上加以完善和最终成型的。洛克在《政府论两篇》中将国家权力分为立法权、执行权、和对外权三种，指出立法权是国家的最高权力，是用来指导国家力量的运用以保障该社会及其成员的权力，由议会行使立法权；执行权是负责执行法律的权力，在君主制国家中由国王行使执行权；对外权是关于决定战争与和平、联合与联盟以及同国外开展一切事务的权力，其也应由国王行使。可以看出，洛克的权力分立实质是两权分立，即立法权与行政权的分立，司法权并没有真正地从执行权中独立出来，这也正是其理论的不足之处。
　　真正现代意义上的、完整的权力制约原则，是由孟德斯鸠在总结洛克分权制约理论的基础上完成的，他明确地把国家权力分为立法权、行政权和司法权，并指出\"司法、立法、行政这三种权力必须分开，而不能，不应该彼此合并。当立法权和行政权集中在一个人或同
一个机构的时候，自由就不存在了。如果司法权和行政权合二为一，法官就有压迫的权力，他们就会对公民的生命和自由实行专断。如果立法权和司法权集于一身，法官就是立法者。假如这三种权力集中在一个人和机构，那么一切完了。\"\"有权力的人们使用权力，一直到遇到有界限的地方才休止\"，\"要想防止滥用权力，就必须做到以权力来约束权力\"。[27]
具体到我国的法律生活中，对公民知情权的侵犯，范围最广、频率最高、程度最深的就是政府的行政权，它对应当向公民公开的信息的不予公开、不当公开等行为，都会严重侵犯公民的知情权。而对公民知情权的救济，仅凭公民的私权来对抗拥有强大国家资源的行政权这一公权力是远远不够的，必须用公权力制约公权力，即立法权和司法权对行政权的制约：由立法机关制定出相应的保护公民知情权的法律法规，由司法机关保证相关法律法规的顺利实施，对公民知情权提供必要的司法救济。
3、人权理论
\"人权是人作为人依其本性（包括自然属性和社会属性）所应当享有的权利，\"\"在人类社会里，每个人的生命不受任意剥夺，人身安全不受任意伤害，人身自由不受任意侵犯，思想自由不受任意禁锢，最低生活得以保障，追求幸福得以实现，这是每个人所固有的人格、尊严与价值。否则，人将不成其为人。\"\"所谓人权，就是人在其生活的社会，特别是国家所应当享受并得到充分保障与实现的各种权益。\"[28]不难发现，人权的享有与保障是密不可分的，\"如果公民之间的纠纷不能得到公正、迅速的解决，公民的权利损害不能获得救济，则所谓尊重和保护公民的人权就成为泡影，公民的权利就会任由侵害，立法的规定就任由践踏。所以规定并依赖于公民司法救济权的行使，公民的权利方可能得到周全保护与救济。\"[29]从人类社会的发展历史来看，社会成员的权利遭受侵犯后不能得到恢复，往往肇始于诉讼权受限、无法接近法院、进入司法程序，其次才是由于审判不公正、公民诉讼权被弱化和剥夺。[30]例如曾经盛行于英国的令状制度。令状是公民欲在王室法院进行民事诉讼的起点。根据当时的规则，没有令状，任何人不得在王室法院进行诉讼。[31]所以，\"在令状体制下，若欲求得法院之救济，则原告有义务选择适当之诉讼方式。否则，王室法院将不能给予任何救济，如诉讼方式选择不当，则无救济而言。甚至不许再行起诉\"。\"在这种情况下之权利存在，取决于法院救济之存在;而法院救济之存在，又取决于此一令状之存在。\"[32]在我国历史上也存在着类似限制公民司法救济的制度，例如不得越级上诉制度、限制老幼残疾的起诉制度等，这些制度的存在都在很大程度上限制了公民平等获得司法救济的权利，使权利得不到有效的保障。有介于此，对人权提供必要的司法救济途径是保障和实现公民充分享有人权所必不可少的，公民的知情权作为人权的重要组成部分，[33]也应为其配套相应的司法救济措施，使其获得有效保障。
（三） 我国公民知情权司法救济的不足
1、 立案困难，司法救济成本过高
《政府信息公开条例》的出台，为公民知情权的司法救济提供了法律依据，许多认为自己的知情权受到政府侵犯的公民都纷纷拿起了法律武器，向法院提起诉讼，寻求具有国家权威性的司法机关的救济。有人预想有关政府信息公开的诉讼将出现\"井喷\"现象，甚至有学者认为，通过诉讼可以\"倒逼\"政府信息公开。[34]一时间，公民知情权、政府信息公开成为社会高度关注的问题，似乎我国的政府信息公开制度建设、法治建设已经迎来了发展的春天，\"阳光政府\"的建立已不再遥不可及。然而事实却并非如公众所期待的那样，一面是公众的热切期待与积极行动，另一面则是法院在案件受理时的谨小慎微，虽然因政府的信息不公开而侵犯公民知情权的起诉不在少数，但真正能够立案的却不多。[35]按照我国《行政诉讼法》第42条的规定，人民法院接到起诉状后，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。但是，对于因公民知情权被侵犯而寻求司法救济的行政案件，法院确往往没有依照该规定来办理，一般都是采取拖延时间的办法，让公民望而却步，或是把案件的审理推到更高一级法院。为什么会造成这样的现象了呢？除了受理立案申请的法院的司法不作为外，似乎还有一些更深层次的原因，\"湖南省某中级人民法院的一位不愿透露姓名的一位法官告诉记者，因为状告政府信息不公开案件是新型案件，以前从来就没办理过，所以法院在程序操作上还有点陌生。比如，哪些信息属于政府信息、哪些信息可以公开或者必须公开，条例规定得很笼统，现在还没有详细的标准，所以，法院接到这类案件现在很难把握区分，受案法院都忌吃\'第一只螃蟹\'\"。[36]也正是因为目前公民知情权司法救济途径遭遇到立案难的困境，这必然会造成公民诉讼成本的增加，比如诉讼费、律师费、交通费等，使部分公民特别是经济比较拮据的公民望而却步。另外，由于很多政府信息具有强烈的时效性，由于立案难造成的诉讼期间的延长，会使本来至关重要的信息失去其本来的意义，公民再寻求司法救济也就没有了必要。综上所述，如果\"立案难\"这一问题得不到解决的话，许多期望通过司法救济来维护知情权的公民将会被拒之门外！
2、 受案范围的限制
根据《行政诉讼法》第2条的规定，能够被纳入我国行政诉讼受案范围的案件必须符合两个标准。首先是行为标准，即因具体行政行为引起的行政争议，原则上属于行政诉讼的受案范围。其次是权益标准，即合法权益标准，合法权益具体包括人身权、财产权、政治权、社会权等。而该法第11条第1款第8项又将该权益明确为人身权和财产权。而随后颁布的《行政诉讼法解释》受到《行政复议法》第5、6条规定的行政复议范围不限于人身权和财产权影响，屏弃了权益标准，即仅强调具体行政行为这一行为标准。虽然，制度的这种改变在一定程度上扩大了法院行政诉讼的受案范围，但政府的具体行政行为这一实质上影响大多数公民合法权益的行为，却仍然被拒之行政诉讼之外。
《政府信息公开条例》第33条第二款规定，\"公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。\"可见，我国公民对于政府侵犯其公民知情权的行为可以提起行政诉讼，但是仅限于具体行政行为。问题就在于，涉嫌侵犯公民知情权的政府信息公开这个行为本身具有特殊性，特别是在政府应该主动公开信息却未公开或者本不应公开却公开的情况下，侵权的对象往往是不特定的，很难判定该行为是具体行政行为还是抽象行政行为，从而给司法判断带来了极大的模糊性，极易被法院认定为抽象行政行为，以抽象行政行为不可诉为由，拒绝公民提起的维护知情权的诉讼。
3、行政诉讼的原告资格要求过严
行政诉讼的原告资格是指符合法律规定的条件，根据法律的规定，能够向人民法院提起行政诉讼的资格。[37]根据我国《行政诉讼法》第2条规定\"公民、法人或其他组织认为行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。\"而最高人民法院出台的《行政诉讼法司法解释》第12条则明确地采用了\"法律上的利害关系\"这一新的标准来界定原告的诉讼资格，即\"与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼\"。
\"目前对\'法律上的利害关系\'的理解较为混乱，关键在于如何理解\'法律上\'的利害关系？对\'法律上的利害关系\'中\'法律上\'的含义，应当区分法律上的利害关系和法律上应当保护的利害关系，法律上的利害关系是指法律上的利益，是起诉人通过诉讼期望获得法律保护的利益，法律上应当保护的利害关系是指起诉人通过诉讼能够获得保护的利益，与起诉人的胜诉权相关。至于\'法律上的利害关系\'中的\'利害关系\'的含义，一般来讲，利害关系可以区分为直接的利害关系和间接的利害关系、切身的利害关系和非切身的利害关系、现实的利害关系和可能的利害关系。根据《行政诉讼法》和《行政诉讼法司法解释》的有关规定，法律上的利害关系应当理解为切身的利害关系、现实的利害关系、直接的利害关系\"。[38]但是，事实上在很多时候，政府行为已经侵犯了公民知情权，如政府拒绝公开涉及国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展统计信息、财政预算、决算报告等与国家宏观经济、社会发展相关的公共信息时，虽然可以认为这些信息与每一个公民都有利害关系，却很难说这些信息就一定与具体的个体公民之间存在着切身的、现实的、直接的利害关系。那么，当公民的知情权被政府的诸如此类的行政行为所侵犯时，难免会因为自己与该具体行政行为不具有法律上的利害关系，而不能成为行政诉讼的适格被告，得不到司法救济。
4、秘密审查规则的缺失
《行政诉讼法》第三十二条规定：\"被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。\"在涉及因政府信息公开而侵犯公民知情权的行政诉讼中，作为被告方的政府负有向法院解释相关信息属于不应公开范畴的责任，在举证过程中往往需要陈述该信息的相关内容，如果在公开的场合进行举证时，难免会造成对保密信息的不当披露。在\"董铭诉上海市徐汇区房地局信息不公开案\"中，就存在被告律师对房地局保密信息不当披露的情况。这一疏忽，一方面凸现了我国的法律工作者对新兴的信息公开诉讼的生涩;另一方面类似问题的出现暴露了我国诉讼程序秘密审查制度的缺失。[39]
第四章 我国紧急状态下对公民知情权保护的完善
一、为紧急状态下保护公民知情权提供高效力的法律依据
（一）在我国《宪法》中明确规定公民知情权
1、宪法是保障公民基本权利的最高形式
近代宪法的产生是伴随着近代资本主义的发展，以及资产阶级的 *** 和武装革命而孕育而生的。近代资本主义经济的发展使得资产阶级的经济实力不断增强，但是由于传统政治地位的低下，严重阻碍了资本主义的进一步向前推进，于是资产阶级不断发动 *** 和武装斗争，并最终战胜了封建势力取得了斗争的胜利。但是，胜利的喜悦还没有消退，资产阶级面前又出现了一个棘手的问题，即如何巩固在斗争中取得的胜利成果，保护自己的基本权利诉求。最终，资产阶级选择了用最高形式的法律即宪法，来确认自己的基本权利以维护自己的根本利益，亦即我们现在所说的人权。[40]虽然，随着现代宪法理论的发展，宪法的功能已经不仅仅限于对公民基本权利的保护，还包含着对国家权力的合理分配和相互制约，但是其后一个功能的价值指向仍然是指向公民基本权利，即国家权力的存在也是以公民权利的有效行使为前提的，因此，我们可以认为现代宪法的核心价值仍然没有改变：人权的根本保障。正因为如此，各国宪法都纷纷规定了广泛的公民基本权利，作为国家保护公民基本权利的最高形式。[41]
2、公民知情权属于公民基本权利
公民知情权，就其权利属性而言应被认为属于公民的一项基本权利，这主要是因为：
首先是公民知情权是现代社会公民不可或确的一项权利。生存权是人类社会最根本的权利，因为只有人的存在，人权才有存在的必要性，这就是我们经常说的\"皮之不存毛将焉附\"。20世纪中期以后，人类进入了信息社会，特别是随着20世纪末期通讯技术、信息技术的突飞猛进，大量信息充斥于人类的生活空间，信息在社会中的地位则显得更加重要，决定着公民的生活质量甚或生存与否。[42]
其次，公民知情权是公民其它基本权利享有和充分行使的前提或基础。公民知情权可以保障公民实质上平等权的实现。公民平等权可以分为形式上平等和实质上平等，形式上的平等关注的是起点或者说机会上的平等，而实质上平等则更关心结果的平等。在现代信息社会，信息不对称现象[43]普遍存在，很多时候这种信息上的不平等会直接转化为实质上的不平等，其解决方法就是充分保障公民享有知情权，使信息利用的双方都平等地享有信息，做出合理的判断和决策。另外，公民知情权也是公民行使监督权、选举权和表达自由的前提。现代法治政府的政治合法性无不以人民的授权和人民的信任为基础，公民当然享有对国家和政府的监督权，然而有效的监督来源于对国家和政府事务的充分知情，只有当公民充分享有知情权的基础上，公民的监督权才有可能被行使。有学者指出影响选举权的充分、有效行使的因素主要有六个方面：①选民对候选人个人情况的了解程度；②选民对候选人的政治主张的认识程度；③候选人产生的方式；④候选人的数量；⑤选民了解和比较候选人的方式；⑥候选人的竞争的方式。[44]这足以见得公民知情权对选举权的重要影响。表达自由也以公民知情权为前提，\"巧妇难为无米之炊\"，如果公民对相关事务根本不知情，那么他就无法表达；同时，表达自由的行使也是有边界的，公民行使该项自由使不能侵犯国家、公共和他人的利益，如果公民不能充分享有知情权，那么他就可能随意猜测不可知部分，不当表达，有违表达自由之本意。
最后，知情权作为公民基本权利已经被众多国际公约所承认。例如，1946年联合国通过的第59号决议确认，\"知情权原为基本人权之一，且属联合国所致力维护之一切自由之关键。\"1948年《世界人权宣言》第19条规定，\"人人有权享有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。\"1978年联合国通过的《关于新闻工具有助于加强和平与国际了解，促进人权，反对种族主义、种族隔离及战争煽动的基本原则宣言》第2条规定：\"享有主张、发表意见和新闻等自由的权利，被公认为人权和基本自由之不可分割部分。\"
（二）制定我国的《政府信息公开法》
上文已述，2008年5月1日起施行的我国《政府信息公开条例》是我国保护公民知情权实体法律制度的重要基础，该条例的颁布与实施标志着我国公民的知情权保护进入了实质性阶段，但是由于其属于行政法规，法律位阶相对于我国《保密法》和《档案法》较低，当发生冲突的时候，《政府信息公开条例》无法有效地保护公民的知请权。其次，虽然知情权入宪可以从根本上保障公民知情权，但是由于宪法具有相对稳定性，不能随意修改，因此在我国《宪法》近期不可能修改的前提下，通过制定法律的形式保护公民知情权也不失为良策。[45]最后，我国《政府信息公开条例》的实施已有一年多的时间了，在取得成绩的同时也积累了不少的经验和教训，人民群众的捍卫公民知情权的意识也得到了一定程度的提高，这都为我国在《政府信息公开条例》的基础上制定《政府信息公开法》奠定了坚实的实践基础。
二、明确我国《政府信息公开条例》相关概念，尝试建立常设性咨询解释机构
上文已述，由于我国《政府信息公开条例》相关概念的模糊性，使得政府在处理信息公开时难免会发生处理结果不一甚或不当限制公民知情权，使该条例没有达到其预期目的。同时，由于概念的模糊性和信息诉讼案件的新颖性，法院在遇到此类型案件的时候，出于谨慎考虑也不愿意受理，使得被侵犯的公民知情权得不到司法救济。[46]因此，为了切实保障我国公民知情权、完善我国政府信息公开体制，对我国《政府信息公开条例》相关概念的进一步明确迫在眉睫。对于我国《政府信息公开条例》相关概念的解释目前有三种途径可以考虑：其一是通过修改条例的方式，其二是由相关部门出台相关意见，其三可以考虑建立常设性的咨询解释机构。由于法律具有稳定性不宜早令夕改，我国《政府信息公开条例》从颁布实施到现在也不过一年多，加之对行政法规的修改有严格的实体和程序要求，因此，考虑到法律的稳定性、解释的成本和效率，笔者认为可以采取出台相关意见的形式明确概念。[47]最后，可以借鉴国外特别是日本的\"信息公开审查会\"制度，[48]在我国每级行政划分上分别设立同级别的常设性咨询解释机构。当行政机关在信息公开中遇到概念模糊需要做出解释或公民对政府对相关概念的解释存有异议时，可以由该机构提供重要的咨询意见，行政机关必须予以作为重要参考意见，行政机关如果不予作为参考或对某些部分变通解释的，必须将理由分别告知该解释机构和当事人。解释机构认为理由不充分的，可以敦促行政机关必须执行意见，行政机关如若认为意见确存问题，可以将事务提交的上级主管机关做出最终处理意见。当然，该咨询解释机构的人员都必须来自于行政机关编制以外，比如律师、学者或行政机关退休人员等，并且该机构的人员还应当在社会中具有一定的威望，由这样一个咨询解释机构做出的解释才能保证其中立性、专业性和权威性。
三、扩大我国《政府信息公开条例》的适用范围
上文已经指出，我国《政府信息公开条例》的立法目的是\"为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息\"，即公民从政府获取相关信息的知情权。而就当前的制度而言，我国《政府信息公开条例》只规制公民要求获取行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的有关个人利益的信息，对于\"教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开\"只能起到参照执行的作用，这样就很难有效规制以上公共企事业单位的信息公开行为，而这些公共企事业单位的相关信息又关乎公民切身利益。因此，该条例在保护公民知情权方面是不全面的，建议在今后的立法当中扩大我国《政府信息公开条例》的适用范围，将\"教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开\"也纳入其适用范围，以有效、全面地保护公民的知情权。
四、在制定我国《紧急状态法》中应该注意的问题
（一）明确我国紧急状态的种类，有利于按照紧急状态的不同种类保护我国公民知情权
在紧急状态下，对公民的知情权的限制是在所难免的，但是引起紧急状态发生的原因却是多变的，我们不能笼统地规定在紧急状态下去如何保护和限制公民的知情权，而是应该根据不同种类的紧急状态，甚或紧急状态的严重程度来确定最终应该采取的保护和限制公民知情权的措施，做到\"具体情况，具体处理\"，以免对公民在紧急状态下的知情权造成不必要的限制，最大限度上保护公民知情权的满足，以稳民心，安社会。例如，可以从诱发紧急状态的原因的不同，可以将我国的紧急状态分为三类：第一类是由自然灾害引起的紧急状态，比如水灾、旱灾、地震、火山爆发等；第二类是由人为原因诱发的紧急状态，比如突发性社会骚乱、突发性政治危机等；第三类是由自然原因和人为原因混合诱发的紧急状态，如突发性公共卫生事件等。
另外，需要指出的是战争应该被排除在我国《紧急状态法》规制的范围外，因为在我国2004年的宪法修正案中，已经摒弃了\"戒严\"的概念，取而代之的是\"紧急状态\"的概念。戒严主要是由于国家面临战争或武装冲突时，将全国或国内部分地区的行政权和普通刑事司法权全部或部分转移给军事机关行使，并暂停执行宪法和部分法律部分条款的制度。戒严由于过分强调军事力量在国家法律政治生活中的作用，极易造成对现代民主法治的破坏，而被大多数国家所摒弃，我国《宪法》也适应时代发展用更加符合民主法治要求的\"紧急状态\"取代了破坏力极强的\"戒严\"制度。同时从《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第18条第4款和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第18条第4款都分别规定了战争状态和紧急状态可以看出，我国的立法精神是把战争状态从紧急状态中分离，分别适用不同的法律和制度。\"对于由战争引起的紧急状态,仍应依据宪法和国防法、兵役法、国防交通条例等有关法律、行政法规的规定加以应对。\"[49]
（二）规范进入紧急状态的程序
由于当国家进入紧急状态的时候，会采取非常的措施来应对局势的发展，公民的相应权利也会在不同程度上受到克减或是限制，对公民知情权的保护也不同于平时。因此，我国《紧急状态法》必须在宣布进入紧急状态的程序上严格把关，具体程序如下：紧急状态危险发生的信息获取(包括预警制度、国家应急公共信息管理监测制度、应急公共信息报告制度、突发公共安全事件举报反映制度、突发公共安全事件信息发布制度等)→紧急状态危险信息的判断(要求:由有权机构做出,充分调查,科学论证,及时快捷)→紧急状态的决定(要求:达到法定程度,由有权机构做出,依照法定程序做出,及时快捷)→紧急状态的宣布(要求:区分全国性紧急状态、地方性紧急状态、局部紧急状态等,分别由不同主体依法宣布,同时宣布紧急状态的时间和措施等)→紧急状态的延长(要求:与紧急状态的决定和宣布相同)→紧急状态的解除(求:与紧急状态的决定和宣布相同)→对实施紧急状态的监督(要求:主要是立法机关和司法机关
对行政机关的监督和制约)。[50]
（三）紧急状态的时效、延长及解除
虽然紧急状态是在法治下的紧急状态，受到宪法和法律的约束，但是由于其毕竟是法治下的非常态，会对公民的包括知情权在内的权利造成一定程度上的损害，所以一般国家的紧急状态立法都对紧急状态的实效作出了明确规定，当引起紧急状态的原因消失时立刻宣布停止紧急状态，以免对公民权利的过分侵犯和社会动荡。美国1975年《全国紧急状态法》规定的紧急状态初始生效期限是6个月，英国1920年的《紧急状态权力法》规定的紧急状态初始生效期限是1个月，法国1955年《紧急状态法》规定的紧急状态初始生效期限是12天，日本紧急状态相关立法规定的紧急状态初始生效期限是20天[51]以上的立法例都可以作为规定我国紧急状态初始时效的借鉴，关键是在考虑我国的紧急状态初始时效的时候一定要结合我国的具体国情。同时，根据我国《宪法》第67条规定的全国人民代表大会常务委员会\"决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态\"的宪法精神，我国《紧急状态法》中应增加\"由全国人民代表大会常务委员会决定全国或者个别省、自治区、直辖市延长或解除紧急状态\"的规定。
五、我国公民知情权司法救济的完善
（一）协调我国公民知情权救济中行政复议与行政诉讼的关系，建立行政复议前置制度
《政府信息公开条例》第33条第2款：\"公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。\"根据该条规定，在公民知情权救济的途径上，我国目前采取的是自由选择主义，即公民可以自由选择是申请行政复议还是行政诉讼。应该说这样的制度安排充分地体现了对公民自由选择救济途径的处分权，但是却有忽视行政救济高效、专业的优势和当前我国制度安排的现状：
首先，相比之下，行政复议具有高效的特点，更有利于对公民知情权的救济。作为公民知情权的客体具有特殊性，即很强的时效性，也就是说某一信息在一段时间内具有较高的价值，过了这段时间价值就所剩无几了，因此，我们在考虑对公民知情权进行救济时，救济的\"时间\"长短就成了我们必须考虑的一个重要因素。根据我国《行政复议法》第三十一条　规定，行政复议机关一般自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；而根据《行政诉讼法》第五十七条的规定，人民法院一般在立案之日起三个月内作出第一审判决。很明显，经过对比，作出行政复议决定的时间更短，具有较高的效率，更符合公民知情权救济对时效的较高要求。
其次，对公民知情权救济案件的审理需要较强的专业性，法官对于这类案件的审理比较陌生，而相较之下，行政复议机关工作人员则具有较强的专业知识，能够做出比较专业的判
断。同时，由行政系统内部人员对相关信息进行审查，能够最大限度避免政府信息的不当披露。
最后，建立行政复议前置更符合当下的制度安排。上文已指出，一方面由于公民知情权案件的行政诉讼属于新型案件，法院接到这类案件现在很难把握区分，受案法院都忌吃\"第一只螃蟹\"；另一方面，由于目前行政诉讼的受案范围仍局限于对行政机关的具体行政行为的审查，而很多涉嫌侵犯公民知情权的行政行为具有抽象行政行为的特征，即行为对象的不特定性，使众多维护公民知情权的行政诉讼被拒之法院之外。因此，在目前的制度情形下，选择行政复议前置来救济公民知情权也不失为差强人意之策。
（二） 扩大行政诉讼的受案范围，确立抽象行政行为的可诉性
由于目前我国行政诉讼的受案范围仅限于具体行政行为，而涉嫌侵犯公民知情权的政府信息公开这个行为本身具有特殊性，特别是在政府应该主动公开信息却未公开或者本不应公开却公开的情况下，侵权的对象往往是不特定的，从而被认定为抽象行政行为而不具有可诉性。因此，为了更加完善地保护公民的知情权使其能够得到司法救济，可以考虑扩大行政诉讼的受案范围，确立抽象行政行为的可诉性。首先，事实上\"多数国家允许对抽象行政行为进行司法审查。如在美国，所有的行政行为都可以接受司法审查，行政行为可以受司法审查是原则，排除审查则是例外，而且即使是排除审查的行为，相对人也可以凭借滥用自由裁量权或者侵犯宪法要求进入司法审查程序。在英国，法院虽不能直接对议会指定货通过的法律进行审查，也不能对经过委任立法制定的行政法规进行审查，但却可以审查受委托的立法是否超越授权范围，也可审查它是否遵守必要的程序规则。而对于行政机关的行为，只要被认为超越了法定权限，法院都有权对其审查并有权对违法的规定宣布无效，而不将具体行政行为和抽象行政行为区别对待\"。 西方国家对抽象行政行为司法审查实践，为我国确立抽象行政行为的可诉性提供了宝贵经验。[52]其次，行政复议的实践也为我国确立抽象行政行为的可诉性奠定了基础。1999年10月1日实施的《行政复议法》已将规章以下的抽象行政行为应纳入行政复议范围，至今已有十余年的历史，积累了不少经验，为确立抽象行政行为的可诉性打下了良好的基础。最后，我国已经加入WTO，根据WTO相关规则的要求，司法机制才是解决争端的最终机制，所以为了早日实现依法行政，确立抽象行政行为的可诉性是我国当务之急。
（三）放宽行政诉讼对原告资格的要求，建立行政公益诉讼
根据《行政诉讼法司法解释》第12条的规定，我国公民提起行政诉讼必须与具体行政行为具有法律上的利害关系，即与行政行为具有切身的、现实的、直接的利害关系。 但是，事实上在很多时候，政府行为已经侵犯了公民知情权，如政府拒绝公开涉及国民经济和社会发展规划、国民经济和社会发展统计信息、财政预算、决算报告等与国家宏观经济、社会发展相关的公共信息时，虽然可以认为这些信息与每一个公民都有利害关系，却很难说这些信息就一定与具体的个体公民之间存在着法律上的利害关系。那么，当公民的知情权被政府的诸如此类的行政行为所侵犯时，难免会因为自己与该具体行政行为不具有法律上的利害关系，而不能成为行政诉讼的适格被告，得不到司法救济。而，建立公益诉讼却恰恰可以解决这个问题。所谓的行政公益诉讼是指人民为了维护公共利益，对行政机关做出的与自己的权利和法律上的利益无关但违法的行为提起的行政诉讼。[53]建立政府信息公开救济公益诉讼制度的最大优势恰恰就是扩大了知情权司法救济程序启动人的范围，从根本上解决了当前我国行政诉讼制度对原告资格的限制。行政公益诉讼无论从性质、范围，还是从目的意义上看都有其特点和重要意义，最直接的就是宽泛了行政诉讼原告的资格要求，扩大了受案范围，更有利于公民权利的保护，加强对政府机关的监督。[54]
（三） 建立秘密审查规则
在涉及公民知情权的行政诉讼中，如政府认为所涉信息为国家秘密时，按照目前的相关程序，一般都由政府向保密机关申请审查，由保密机关作出最终审查决定，法院没有审查的权力，同时，对于保密机关的审查决定，法院必须采纳。如此情况下，信息公开义务机关和保密机关在确定政府信息公开范围时会明显倾向于保密而非公开，加上我国定密范围偏宽、定密级别偏高的现状，公民获取政府信息的权利必定会大大折扣。[55]另一方面，前文已述，作为被告方的政府负有向法院解释相关信息属于不应公开范畴的责任，在举证过程中往往需要陈述该信息的相关内容，如果在公开的场合进行举证时，难免会造成对保密信息的不当披露。因此，可以建立公民知情权司法救济的秘密审查制度，由法院以中立者的身份在非公开场合进行审查，既能为公民的知情权提供司法保障，又不至于造成信息的不当披露。
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34、著：F.W.Maitland:《the forms of action an common law》(1909),lecture I, 第4页。
35、著：P.S.Cohen,The Modern Social Theory,London,1968,pp.18-19.
[①] 冯渊源、灯小兵：《私权与知情权的冲突与协调》[J]，《行政与法制》2000年第10期。
[②] 王晓君：《紧急状态与紧急状态立法》[J]，《政治与法律》，2003年第6期。
[③] 夏礼斌：《公共危机中的知情权保障》[J]，《兰州交通大学学报（社会科学版）》，2007年4月。
[④] 2003年\"非典\"发生之初，由于当地政府的信息不公开，使得\"非典\"病毒蔓延至国家大部分地区，由于民众对\"非典\"的不了解，和对死亡的恐惧，有许多别有用心的人编造各种谣言，有的地方谣传新生儿会讲话，有的地方则谣传用燃放鞭炮的方法可以预防\"非典\"等，这都加剧了人心的动荡和社会的不稳定，不少地方发生了抢购板蓝根、白醋、口罩、甚至大米等粮食的风潮，造成极端恶劣的社会影响;政府在认识到公民知情权的重要性后，立即转变思想，建立了\"非典\"信息时时披露制度，发布权威、可靠的疫情信息，有效地遏制了谣言的传播，公众知晓了了事实的真相后，逐渐排除了恐惧心理，在政府的正确引导下科学防、治\"非典\"，最终战胜了来势汹汹的\"非典\"，创造了人类抗击传染病史上的奇迹。
[⑤] 《汶川地震信息公开》，人民网，2008年5月23日。//yq.people.com.cn/htmlArt/Event105s1.htm
[⑥] 《汶川地震信息公开》，人民网，2008年5月23日。//yq.people.com.cn/htmlArt/Event105s1.htm
[⑦] 中国人民大学舆论研究所和《北京青年报》合作于2003年4月22－23日就\"非典\"信息问题，在北京市民中进行了一次民意调查活动。调查表明，当政府坦诚地公布\"非典\"疫情时，近一半（47.5﹪）的北京市民感到\"更加紧张\"，但人们总体心态是非常积极、正面和理性的，87.3﹪的市民因此加强了对\"非典\"的预防措施，有三分之二的市民信任官方信息，而不相信传言。——引自：冯兆辉：《论公共危机时期的我国政府信息公开》［D］，吉林大学，2005年4月。
[⑧] 韩大元：《保障和限制人权的合理限制》，载许崇德主编：《宪法与公民政治》，中国检察出版社1994年版，第242页。
[⑨] 谢世宪：《论公法上之比例原则》，载城仲模：《行政法之一般法律原则》（一），台北三民书局1999年再版，第285页。
[⑩] 例如，在常态下，政府行使某项行为，特别是涉及公民重大利益的情况下，政府一般都要信息公开，满足公民的知情权，并允许公民提出意见甚或在公民的提议下进行听证，但是，在紧急状态下，由于政府需要及时作出反应以应对瞬息万变的局势，就难免会在来不及信息公开的情况下，就采取相应的措施，进而造成了行政紧急权与公民知情权的紧张态势。
[11] 杨磊：《论比例原则对行政紧急权的规制》［D］，苏州大学，2008年4月。
[12] 杨磊：《论比例原则对行政紧急权的规制》［D］，苏州大学，2008年4月。
[13] 我国的《突发事件应对法》就建立了突发事件预警制度，并规定自然灾害、事故灾难、公共卫生事件可以分级，而且可以确定预警级别。
[14] 紧急状态从属于宪政体制，两者的根本目的都在于保障人权，但如果紧急状态突破宪政体制的约束，那么宪政就遭到了破坏，人权也就无从谈起了。
[15] 周佑勇:《行政法原论》［D］，中国方正出版社，2000年版，第139页。
[16] 陈新民:《德国公法学基础理论》(下)［M］，山东人民出版社2000年版，
[17] 叶晓琰:《我国政府信息公开救济制度问题研究》［D］，华东师范大学，2009年4月。
[18] 1998年10月5日，中国常驻联合国代表秦华孙大使在联合国总部代表中国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》。
[19] 例如，我国《保密法》的位阶属于法律，而我国《政府信息公开条例》属于行政法规，根据我国《立法法》的规定，我国《政府信息公开条例》的内容必须与《保密法》保持一致，否则无效。事实上，两者的立法精神是相冲突的，一个是侧重于信息的保密，而另一个则是侧重于信息的公开，再加之我国保密事项的范围规定得过于宽泛，这就造成了很多本应公开的信息因为涉及到政府的保密而被拒绝公开，侵犯公民合理的知情权。
另外，在我国的档案管理领域也存在着严重的侵犯公民知情权的现象，根据我国有关档案管理的相关法律法规，我国的档案管理也实行\"不公开\"原则，许多公民可能一辈子连自己的档案都没有见到过，这也从侧面说明了我国公民知情权保护的不充分。
[20] 同样的问题也出现在我国《政府信息公开条例》的其它条款中，例如，该条例第9条规定：\"行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；\"对于何为\"切身利益\"何为\"需要\"该条例都没有明确的解释。该条例第14条第4款规定：\"行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。\"从该规定可以看出\"涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息\"原则上是不能公开的，但是有两个例外情况，其一是\"经权利人同意\"，这一点没有争议，只要权利人同意了政府就应当公开，没有自由裁量的余地，其二是\"行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息\"，这样的规定就具显得模菱两可，公不公开就只能全由\"行政机关认为\"了。
[21] 出自我国《政府信息公开条例》第37条的规定。
[22] 事实上，公民在日常生活中一般很少直接和政府打交道，而像教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等公共事业却无不渗透在公民的生活中，从某种意义上说在特定条件下，它们掌握的信息对于公民安排日常生活来说就显得更加重要了。比如在紧急状态下，医疗卫生、供水、供电等公共事业的相关信息就显得尤为重要，它将直接关系到公民的生活的是否有序进行，否则公民生活混乱、国家政治生活动荡将是其恶劣的不良后果。
[23] 赖中茂：《紧急状态立法模式研究》［D］，中国政法大学，2004年5月。
[24] 关于我国紧急状态立法模式的选择可参见：赖中茂：《紧急状态立法模式研究》［D］，中国政法大学，2004年5月。
[25] 叶晓琰:《我国政府信息公开救济制度问题研究》［D］，华东师范大学，2009年4月。
[26] 陈贵民：《现代行政法的基本理念》［M］，山东出版社，2004年版，第65页。
[27] 孟德斯鸠著，张雁深译：《论法的精神》［M］（上册），商务印书馆，1961年版，第154页。
[28] 李步云主编：《人权法学》，高等教育出版社，2005年2月第1版，第1页。
[29] 刘见：《论司法救济权》［D］，郑州大学，2007年5月。
[30] 左卫民:《公民诉讼权:宪法与司法保障研究》［J］，载《法学》，2001年第4期。
[31] See F.W.Maitland:《the forms of action an common law》(1909),lecture I, 第4页。
[32] 杨祯:《英美契约法论》［M］，北京大学出版社，1997年版，第360—361页。
[33] 知情权以人权的形式被提出来，初见于法国1789年的《人权与公民权宣言》，该宣言第15条规定\"社会有权要求全体公务人员报告其工作。\"1946年联合国通过的第59号决议确认，\"知情权原为基本人权之一，且属联合国所致力维护之一切自由之关键。\"1948年《世界人权宣言》第19条规定，\"人人有权享有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。\"1978年联合国通过的《关于新闻工具有助于加强和平与国际了解，促进人权，反对种族主义、种族隔离及战争煽动的基本原则宣言》第2条规定：\"享有主张、发表意见和新闻等自由的权利，被公认为人权和基本自由之不可分割部分。\"
[34] 黄庆畅：《申请信息公开遭遇\"玻璃门\"》，载《人民日报》，2008年11月12日，第13版。
[35] 如：黄由俭、邓柏松等诉汝城县人民政府案，2008年5月4日，湖南省汝城县黄由俭、邓柏松等5位公民将汝城县人民政府告上了法庭，他们因县政府拒绝提供\"原县自来水公司改制情况的调查报告\"向法院提起诉讼，要求法院维护公民对政府信息的知情权。这是《政府信息公开条例》正式实施后，全国首例公民因\"政府信息不公开\"侵犯其知情权为由向法院提起的的行政诉讼案件，虽然被媒体炒得沸沸扬扬，但该5位公民却因为法院在52天内不予答复立案与否，而最终不得不选择另向高级法院起诉。——引自：王莹：《政府信息公开典型案例》［D］，载《政府法制》，2008年第12期；《法制日报》，2008年5月6日。
张建秋等诉茶陵县财政局案，2008年6月3日，湖南省茶陵县平水镇毛坪村张建秋等6位村民不满村干部打着\"送礼开支\"的名义胡乱花钱，向茶陵县财政局申请信息公开遭拒后，将茶陵县财政局告上了法庭，要求法院责令县财政局依法公开\"向平水镇毛坪村每年下拨的抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物具体数额的政府信息\"，这也是全国首例村民状告\"政府信息不公开\"的行政诉讼案。在起诉时间已经过了20多天之后，6位村民依然没有接到法院立案的通知，6位村民再次来到茶陵县法院询问是否立案的情况，法院答复此案必须补齐相关材料，向株洲市中级人民法院请示后，再决定是否立案。——引自：《信息公开第一案仍未立案，法院忌吃\"第一只螃蟹\"》，中国新闻网，2008年06月25日。
//www.chinanews.com.cn/sh/news/2008/06-25/1291820.shtml
[36] 《信息公开第一案仍未立案，法院忌吃\"第一只螃蟹\"》，中国新闻网，2008年06月25日。
//www.chinanews.com.cn/sh/news/2008/06-25/1291820.shtml
[37] 马怀德主编：《行政诉讼法原理》，法律出版社，2003年版，第205页。
[38] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，2007年1月第3版，第505页。
[39] 叶晓琰:《我国政府信息公开救济制度问题研究》［D］，华东师范大学，2009年4月。
[40] 在当时，资产阶级所说的人权主要包括人人生而平等的权利，对财产、自由、生存享有的不可剥夺的权利等等。
[41] 我国《宪法》第2条第1款规定，\"中华人民共和国的一切权力属于人民\"；第33条第2、3款分别规定\"中华人民共和国公民在法律面前一律平等\"和\"国家尊重和保障人权\"。这些都是我国《宪法》保护公民基本权利的总括性条款。 另外，我国《宪法》在第二章\"公民基本权利和义务\"中又对公民的各项基本权利作了详尽的规定： 主要涉及公民的政治权利和自由，公民的人身权利和自由，公民的宗教信仰自由，以及公民的经济、文化和社会权利。
[42] 比如，在紧急状态下，公民如果能掌握及时、全面、有效的信息，则可以理性安排自己的生活，保护自己的人身和财产安全，反之，公民不能有效了解相关信息，则可能举足无措、手忙脚乱，甚至危及自身安全。
[43] 信息不对称理论首先见诸于经济学领域，后来被称之为信息经济学，其本意是指交易双方在交换中对信息的掌握量不同，即不对称，其后果便是双方交易的不公平。
[44] 谢鹏程：《公民的基本权利》［M］，中国社会科学出版社，1999年版，第269页。
[45] 相对于宪法规定的概括性，通过法律的形式保护公民的知情权，可以比较详细地规定公民知情权的实体内容、实现的程序和救济的途径等，使对公民知情权的保护更具有操作性、真实性和实效性，可以认为这是法律形式相对于宪法形式的优势之所在。
[46]我国《政府信息公开条例》施行以来，已涌现出相当数量的涉及政府信息公开的诉讼。由于案件类型新颖和相关概念模糊，最高人民法院在深入调查研究的基础上，结合我国《行政诉讼法》和《政府信息公开条例》等法律、法规，针对审理政府信息公开行政案件审判实践中出现的新情况和新问题，于2009年11月2日向社会公布了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》征求意见稿。该征求意见稿进一步明确了政府信息公开行政案件的受案范围、当事人资格、特殊的证据规则、不予公开范围的司法认定、政府信息公开与适用档案法的关系、裁判方式、针对公共企事业单位诉讼的参照适用等问题，但是仍然没有澄清相关概念，没有从根本上解决我国政府信息公开制度上的概念明晰问题。例如，征求意见稿提出：\"政府信息有下列情形之一的，人民法院应当认定为属于不予公开范围：（一）涉及国家秘密的；（二）涉及商业秘密、个人隐私的，但权利人同意公开或者不公开可能对公共利益造成重大影响的除外；（三）公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的；（四）经有关主管部门或者同级保密工作部门依法确定为不公开的；（五）尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息，公开可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的；（六）法律、法规明确规定不予公开的其他政府信息。\"但是，对于\"国家安全\"、\"公共安全\"、\"经济安全\"等概念的明确含义和判断标准，该征求意见稿并没有提及。
[47]事实上，国务院办公厅已于2008年4月29日出台了《关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》，对相关问题进行了细化只是没有涉及相关概念的解释而已。
[48] 日本信息公开审查会分为地方和国家两个层级，不过都是具有公共团体性质的咨询机关，以第三者的身份参加信息公开的行政复议中。其中国家公开审查会设立在总理府中，权限超然于各具体行政部门之上。为了保证拥有如此高度权威的信息公开审查会切实行使其职权，该委员会的委员是经国会两院批准后由内
阁总理大臣任命。引自：叶晓琰:《我国政府信息公开救济制度问题研究》［D］，华东师范大学，2009年4月。
[49] 曹康泰：《为确立紧急状态制度提供宪法依据》，《法制日报》，2004年3月25日。
[50] 李林：《紧急状态法的宪政立法原理、模式和框架》，《法学》，2004年第8期。
[51] 徐高、莫纪宏编著：《外国紧急状态法律制度》，法律出版社1994年11月第1版，第34－38页。
[52] 刘建：《论政府信息公开的救济》［D］，中国政法大学，2009年5月。
[53] 薛刚凌：《外国及港澳台行政诉讼制度》，北京大学出版社2006年版，第444页。
[54] 刘建：《论政府信息公开的救济》［D］，中国政法大学，2009年5月。
[55] 林鸿鹏，徐莲丽:《论信息公开中的证明责任》［J］，载《证据科学》，2009年第1期，第34页。