全球化对公民社会权保障趋势的影响

　　内容提要：社会权不同于宪法中的传统自由权体系，其保障主要依赖国家中心责任。全球化在对社会公正形成更大程度损伤的同时，也限制了国家采取行动的范围，并在客观上增强了全球非国家行为体在促进公民社会权实现上的能力与影响。鉴于国家中心责任的局限性与副作用，在不放弃国家责任的前提下，出现了社会权保障向非国家行为体的过渡趋势，即国家之下与国家之上（包括国家之间）。该趋势既可帮助补救与减轻国家中心责任体系下的负面机能，还可以促成该权利的完全实在化。

　　关键词：全球化，社会权，国家中心责任，非国家行为体

　　全球范围内的社会权保障趋势主要呈现一个由国家中心责任向非国家行为体的转变过程。其所谋求的是形式平等价值向实质平等及权利的完全实在化转化，及对由经济发展造成的社会正义损伤的修补，是进一步落实各国宪法规定的“法律面前人人平等”的具体体现。2001年2月18日，我国全国人大常委会已批准了《社会、经济、文化国际权利公约》（ICESCR，以下简称《公约》），市场经济、入世、经济全球化及中国特色的社会主义理论内涵也在客观上要求我国注重公民社会权利的保障，以充分体现社会主义优越性，促进经济、社会与人的价值的全面实现与可持续性发展。因此，认真探讨全球化对公民社会权利保障趋势的影响，对我国落实这一国际公约不无裨益。

　　一、社会权国家中心责任概说

　　社会权国家中心责任，是指社会权的责任主体主要是国家，国家通过积极的税收、干预及再分配政策促成平等价值的实现，保障公民的社会权利。社会权，又称社会权利，无论在价值立意、社会基础、国家权力的作用方式及实在化方面都不同于传统的自由权。社会权具体包括工作权、享受公正和良好的工作条件权、组织和参加工会权、社会保障权包括社会保险、家庭、母亲、儿童和少年受广泛保护和协助权、获得相当的生活水准权、达到最高的体制和心理健康的标准权、人人有受教育权、参加文化、享受科学进步及其应用所产生的利益等各种经济、社会、文化权利。一般认为，传统或古典基本权利包括公民权利和政治权利，是自由价值与自由资本主义时期权利内容的宪法体现，从属于自由权体系，该权利以国家与社会分离作为其社会基础，承认财产权的绝对私有与保障，要求国家以消极的夜警身份出现。“所谓自由权，实际是一种旨在保障委任于个人自治的领域而使其不受国家权力侵害的权利，是要求国家权力在所有的国民自由领域中不作为的权利”，“自由权主要是要求国家权力不予干预，对国家权力划定不能介入的范围”。[i]社会权与自由权不同，是平等价值的集中体现，也是国家与社会融合与渗透的产物，其非自力他助性质客观上要求国家以积极能动身份促成这类权利的实现。社会权与自由权的这些差异深刻影响了该类权利的实现方式，故社会权的责任主体主要是国家。因此，占支配地位的被动的自由主义国家观或主动或被动地受到不同程度的修正，国家一反其消极立场，出面干预社会和经济，由被动消极的守夜人转变为积极能动国家，开始承担其促进福利即社会权利实现的中心责任。二战以后的各国不同程度地采纳和接受了这一点，在宪法中采用大量篇幅规定国家的义务和责任，并制定了一系列社会立法，形成了促成这类权利实现的宪法和法律上的实在法规范保障体系，而《公约》的制定则使对该权利的保护由国内扩展到国际层面。

　　社会权国家中心责任的确立有赖于平等观念的普及与一系列复杂因素的综合。一般认为，1601年为福利国家的兴起时期，突出标志为英国政府伸出援助之手颁布和编定的《济贫法》，反映了英国资本主义和工业发展的客观要求。纺织工业的大规模发展迫使开展的圈地运动把佃农赶出了田地，贫困人口的激增使政府必须一定程度上放弃自由立场，出面进行救济，《济贫法》遂应运而生。虽然《济贫法》只是一纸空文，但是，这条法律的前提，即政府必须对穷人负责，以及由这个前提产生的公共政策对未来的社会福利产生了影响。19世纪80年代初，出于多方面的考虑，德国首相俾斯麦创立了福利国家的古典形态，制定了针对疾病和老人的《国家保险制度》。这些考虑既有政治的需要，也有经济上的原因，还有对自由放任经济理论的认识与态度。政治上的需要主要是驱散倡导平等与社会公正的社会主义的威胁，阻止公民政治权利的实现，不得已而把各种福利权让位于工人阶级的政策绥靖；[ii]经济上的考虑是由于平等的破坏影响了资本主义的发展；而经济理论方面的认识则反映了19世纪德意志统治集团对自由放任经济学说的轻视程度，有人认为，对这一理论的轻视程度不亚于他们对社会主义的鄙视。[iii]后这一制度被竟相仿效。20世纪初，英国首相贝弗里奇于1907年访问德国，其目的就是学习这种模式，其后英国制定了《公共住房政策》。1933年，美国制定了《联邦紧急救济法》，1935年又制定了《社会保障法案》，该法包括了对老人、盲人和儿童实施政府性援助性的措施，但对老人和失业者等的保障却是该立法的主要内容。这些都是从《济贫法》衍生而来。至于北欧诸国的平等主义则具有深刻的历史文化根源，而不仅仅是“普世主义”福利国家的产物。公众对高额税收的认可程度高于大多数其他西方国家。[iv]社会权的宪法保障则始于德国。1919年魏玛宪法开社会权国家中心责任的先河，表现为宪法中明确规定一系列公民社会经济权利，在宪法中标榜“社会主义”口号，体现“社会化”原则，不再公开确认“私有财产神圣不可侵犯”，将福利国家上升为国家理念，这一规定既改变了传统自由资本主义宪法仅仅体现的国家对公民自由权的消极义务，也标志着近代自由主义宪法向福利国家宪法的转变，同时也预示和开创了世界范围内近代宪法向现代宪法的转型与开端。秉承魏玛宪法的传统，现行德国宪法第20条第一项规定：“德意志联邦共和国是一个社会的和民主的联邦国家”，意味着德国确立了社会国家观的国家理念。社会国家的概念不同于资本国家，它在一定程度上确立了国家的积极义务，提倡平等价值中的自由权一面，将平等权视为公民“实在法上的权利”而不仅仅是纲领性规定与政策指导意义上的形式平等。后社会权保障获得了国际社会的认可，从一国内部扩展到国际层面。1954年，联合国人权委员会将起草的两个人权草案提交第九届联合国大会。其中之一即为《经济、社会及文化权利国际公约》。1966年12月16日，第21届联大以105票赞成（无反对票）通过了该《公约》，同年《公约》向世界各国开放。《公约》明确规定了各国政府在维护和促进经济、社会和文化权利方面所承担的责任与义务，“突破了西方国家将人权仅仅理解为公民政治权利的传统观念，丰富，扩大了人权的经济、社会、文化方面的内容”。[v]正是考虑到《公约》赋予国家的积极责任，及对该权利的保护比对公民权利、政治权利保护要困难和复杂，需要各缔约国在经济、技术、教育等方面投入很多的精力与努力，所以，公约在执行上仅要求各缔约国承担“尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作”的义务，最后“逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现”。（《公约》第2条。）

　　社会立法、宪法及国际条约的规定预示了各国国家理念不同程度的转变，标志着传统人权范围的扩展及社会权保障的国际化趋势。目前，一个可见的经济全球化浪潮又在原有基础上更大范围和更深层次冲击社会公正的宪法欲求，同时，传统社会权的国家中心责任日益暴露出局限性；而全球化对传统国家中心责任既造成了一定的限制，又增添了新的救济方式的可能。于是，公民社会权利保障的国家中心责任向非国家行为体过渡就成为传统国家中心责任和全球化趋势另一面的重要补充。

　　二、国家中心责任的局限及全球化的影响

　　虽然国家干预社会和经济一定程度上促进了社会权利的实现，但是，出于对多种价值的欲求及协调与平衡各种目标的需要，国家中心责任在该类权利的实现上也逐渐暴露出局限性与不可克服的弊端，而全球化在加重不平等趋势，进一步损伤社会公正的同时，对国家中心责任又形成了新的限制。

　　首先，传统国家中心责任局限性表现在以下几方面。①财政上的负担。社会权利的主要内容如教育、劳动就业、劳动保障、失业保险、医疗保险等需要高额费用及政府大规模投入；出于刺激经济自由的考虑，各国又不可以无限制的增加税收，因此，从根本上而言，社会权利的全面与彻底实现依赖一国的经济发展水平。这既增加了政府的财政负担，也影响社会权利的实现程度。财政的有限性局限了国家保障社会权利的能力，使各国宪法和法律上的承诺不可能在现实中完全兑现。②非即刻实现性延缓了需救助群体的迫切需求。社会权利的性质决定了其在实现上的非即刻性。与自由权体系相比，社会权利的他助性质与对社会经济发展水平的依赖都需要较长时间的等待，这对于哪些需要救济与保障的人群来说总是“远水不解近渴”的遗憾，从而在权利实现上难以令人满意。③官僚化操作冲击民主。其一，国家责任的社会权保障主要是国家机构的操控，其具体开展则表现为仰赖国家成立的一系列官僚机构对社会福利的支出与分配进行操作，它是一种自上而下的国家机构运行机制，国家机构从本质上说是官僚化的、脱离群众的和没有效率的（吉登斯语），因而依靠国家机构操控的社会保障体系是不民主的。其二，依靠国家救济社会权的主要动机是照顾和保护，它没有为个人留下自由与空间，因而损伤了现代社会个人对自身及自我选择的承当，剥夺了个人将生活全面看待与自主处理生活的责任与能力，导致违反设计福利制度与社会权利之初衷的不合理的结果。所以，有人抱怨性地指出：“把社会民主和福利国家等同起来是非常错误的”。[vi]④积极国家观的副作用。国家中心责任形成了与自由主义期待的国家地位与职能的极大反差。在自由主义看来，经济能动的国家有可能导致政府强力，产生摧毁自由的危险，而这也是自由主义一直警惕并设法予以杜绝的。“形式一个竞争性的经济需要市场的力量，但是，形成一个相互关怀的社会却需要政府的领导”。[vii]因此，对国家的热切期待与对国家不信任与警惕的交织既阻碍了国家采取政策的有效性，也预示了国家责任的局限性，即国家责任不能超过一定的限度，否则就会对自由造成致命性损伤。⑤依赖国家救济的利益集团产生道德公害。依靠国家提供和操控的福利制度实现社会权利产生了普遍依赖，从而出现道德公害。道德公害是指当人们凭借保险的保障来改变自己的行为、从而重新界定其为之投保的风险时，人们就会理性地运用福利制度为他们提供的机会，从而在事实上制造出一些需要保险的事实。如本来是用来解决失业问题的福利救济，如果被人们利用、使之成为逃避劳动力市场的避风港，就会在事实上制造出失业。这样，依靠国家提供的社会福利制度的国家就会出现一个由福利系统本身创造出来的并且又受其保护的利益集团，从而阻挠福利制度的进一步改革，影响社会权利的实现。

　　其次，全球化进一步冲击和损伤社会公正，客观上需要重新审视平等价值，加大社会权保障的力度。①背离了民主主义原理。经济全球化与贸易自由促使资源流向那些资质优胜者，使其在竞争中处于优势地位。前一轮竞争的结果又会加强其后竞争的不平等性，这无疑加大了本来就不处于同一起点和拥有不同机会的不同竞争者之间的距离。虽然自由贸易的前提是人人可以参与竞争，但其结果无疑是竞争的自由度逾大，则失败的可能性也逾高，出现“自由的鸡舍里自由的狐狸”这一现象；自由开展的结果是差距的持续不断加大，越来越多的人被排除在竞争之外。被排挤出局的这部分人在更为实质的意义上可能丧失就各种社会生活与其他群体的对话能力，致使其意志和利益表达处于不利地位，这与民主这一现代社会的中心价值之一是相悖的，而对该价值的背离则意味着社会无法、也没有完成其对社会成员落实民主主义的承诺。②对平等原则的背反。全球化加重了国与国之间、实行自由贸易的一国内部不同群体之间的不平等趋势；横向不平等趋势的加强造成社会各群体之间的深深隔膜，阻止或者抑制各群体在思想、意识、情感及经济生活等方面的全面交流，从而相互否定，导致社会危机的全面爆发。如非洲国家不同群体之间的横向冲突引发了尼日利亚、卢旺达、乌干达等国家的冲突，东欧和独联体及拉丁美洲都爆发了不同群体和不同族裔之间的冲突。特别是拉丁美洲，这些“国家的进步都是伴随着日益增长的经济上的不平等和社会边缘化问题而产生的”。[viii]社会矛盾的加剧使社会整体的聚合力受到冲击和影响，社会生活陷入全面深层危机危及社会及不同群体的可持续性包括精神与物质能力的全面发展。这些都是现代生活的社会性要求所不容受的。因此，全球化加重了保障平等与社会权利的要求。

　　最后，全球化对国家中心责任形成新的挑战。主要表现在三个方面。①全球化限制了国家能力，影响国家采取行动实现社会权利的范围。经济全球化的客观趋势之一是主权范围的缩减，主权缩减减弱了国家干预社会经济的能力，客观上影响社会权利的实现程度。伴随着全球经济一体化的进程，国家在政策制定方面的自由权减少，它受到多边协议、保持在全球市场的竞争性经济需要的抑制及穷国受到债权国协议的限制，局限了国家采取措施实施社会权保障的空间。②全球化抑制积极国家观。全球化在很大程度上加重政府保障自由的要求，这是因为，经济全球化是一个贸易自由得以全面开展的过程，资本的自由流动、跨国贸易、跨国公司，及劳动力市场的全球分布都意味着竞争的加剧，市场自身的规律性逾加左右着资源的分布，要求政府对经济的干预保持在一定限度内，而国家中心责任则与自由主义国家观有很大的不兼容性。社会权利的主要内容如教育、劳动就业、劳动保障、失业保险、医疗保险等需要高额费用及政府大规模的投入，对经济自由的考虑使各国税收须保持在一定限度内，限制了社会权利的实现程度。③全球化加重了纯粹国内救济的局限性。全球化加重了社会公正的损伤程度，使国家中心责任之下的社会权实现的非即刻性日益明显，进一步延缓了需救助群体的迫切需求，暴露了纯粹国内救济的不足，需采取更为有效的手段和方式弥补这一缺陷，促成权利的迅速实现。

　　基于上述认识，需要认真对待传统社会权利国家中心责任的局限性，及因全球化与贸易自由化而加重的对社会正义的损伤，修补受到影响的社会团结，同时，还应看到全球化在限制国家能力、影响社会权利实现的同时又蕴涵了新的生机与可能。针对这一状况，应在坚持与不放弃国家责任的前提下，全面检视可资挖掘和利用的其他资源，特别是国家之下的社会与国家之上的超国家、跨国及国家间组织等非国家行为体的影响力与能力，共同谋求社会权的实在化。

　　三、全球化下的非国家行为体社会权保障体系

　　国家中心责任的发展适合战后时代而不适合全球化时代。全球化与市场自由化的相互依赖需要重新审视全球范围内的不平等现象，重视社会权利保障，扩大国内与国际各种因素保障社会权利的影响，这一变化趋势引发了改革国家提供公共福利制度实现社会权利的要求；社会权利的责任主体不再仅仅局限于国家，而是延伸到国家之下和国家之上，以及重新振兴“公民文化”的战略。首先，重新界定“福利”概念，由“福利社会”取代“福利国家”，为社会参与福利保障提供空间。传统社会权利的福利内容主要侧重关乎否定性内容，如疾病、匮乏、无知、肮脏和懒惰，而新的福利概念则关注积极福利，认为福利在本质上不是一个经济学的概念，而是一个心理学概念，它关乎个人幸福，社会权利在实现的同时须关注心理利益的培育。这也正是《公约》的内容。《公约》第12条第一款规定：“本公约缔约各国承认人人享有能达到的最高的体质和心理健康标准”。目前，英国已提出了用“福利社会”取代为“福利国家”的约定基调及“社会投资战略”。这样，关心和实现社会权利的不再仅仅是政府和个人；政府永远不能放弃其采取政策实现社会权的责任，但它并非唯一的责任承担者，其他机构也应当为福利和社会权利的实现作出贡献。其次，重新审视社会权利保障的国际影响力。全球化在限制国家能力的同时既加重了国际社会的责任，客观上也为全球行为体参与社会保障提供了可能。国际行为体以及在全球性机制中充当角色的国家，在帮助无论穷国还是富国的穷人实现经济权利和社会权利方面，负有更多的责任。这一趋势导致新行为体-全球性公司、多边组织和全球性非政府组织可以在社会、经济甚至政治结果方面影响力的增长。这些因素的综合是社会权利实现方面的“国家之下和国家之上（包括国家之间）”即非国家行为体变化的主客观因素，并且，这一新的趋势还可在客观上减弱传统国家中心责任的副作用与局限性。

　　1.国家之下：由国家到社会。“福利”概念的重新界定将社会权利保障由国家转向了社会，这也是一个自下而上的过程。传统社会权利的实现依靠一系列官僚化国家机构组织自上而下的运作，新的社会权利保障体系则扩展了提供保障的范围；公共机构即第三部门、企业、教会、家庭和朋友等非国家行为体等纳入了社会权保障体系之中。其作用机制和结构由垂直的自上而下转变为平行结构，由法律的规制转变为“合作、协商和伙伴关系”。需要注意的是，社会权利的国家中心责任向非国家行为体的转变并不意味着解除国家责任，而是国家不再承担中心责任，意味着社会权利的实现和保障由单纯和绝对的他治走向他治与自治的结合，即共治。这一转变也是传统“统治”向“治理”理念转变的过程，是“政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”过程。[ix]国家中心责任和非国家行为体的共治不再主要依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的。权力的多元倾向有助于减轻过分依赖国家可能导致的国家权力的扩大，分散政府权威，还可以在合作、自愿与协商的基础上加重个体自我选择的责任，抑制和克服国家中心责任机制下产生的非民主倾向，使个人将生活全面看待，并负起全面责任，为个人的自主意志、判断和选择留下适当的空间。因此，这一转变过程在消除前述社会权利国家中心责任而引发的财政上的负担，减弱国家机构的官僚化倾向，抑制能动国家对个人生活的干预，及加重个人责任，弥补非即刻实现的缺陷及减少道德公害方面的作用是值得重视的。

　　首先是公共机构的影响力。公共机构即第三部门既是社会组织，又是带有公共性质的非营利性机构，这类机构与国家合作，在社会权利实现方面一直承担着重要作用，且这一作用还有日趋加强的趋势。德国的福利政策和公民社会权利的实现主要依赖这一制度。在德国，第三部门群体和组织构成了复杂网络，政府机构借助其力量推行福利政策，其目的是帮助它们达到各自的社会目标。例如，在幼儿保育方面，德国的第三部门团体几乎垄断了提供服务的机会。各个福利国家与第三部门的结合程度或者依靠第三部门的程度各不相同。如荷兰非营利性组织是社会服务的主要提供者，而瑞典则很少利用非营利性组织，比利时和奥地利则像德国一样，有将近一半的社会服务是由非营利性团体提供的。[x]

　　其次是重视私营企业的作用和能力。经济部门的私营企业是帮助落实社会权利的又一重要组织，借助于政府政策支持，私营企业着重在人力资源投资、提供就业机会、与企业技术开发有关的教育项目落实及劳动保障等方面缩小社会差距。这一过程也需要政府的相关政策作为支持性和配套性措施，方式是或者帮助创造风险投资，或者通过重新调整福利制度来保障陷入困境的企业的利益，如允许企业两年或三年交一次税，而不一定非得每年都交税。并且，重要的是“国家有责任规范私人企业的行为并确保尊重人权”。[xi]这方面些国家的做法值得借鉴，如日本通过法律规定企业必须雇佣一定数量的残障人；还有人主张私人公司实行强制性基础教育主张，通过让儿童接受教育和让某一特定年龄段以下的儿童离开工厂，这样受到监视的公司就会普遍作出反应。[xii]此外，全球性企业也需要承担人权责任。

　　再次是鼓励家庭般亲密的工作环境政策。这一过程也是通过公私合作实现的。亲密的工作环境可以帮助照料儿童，也可以帮助人们在工作与家庭生活两者之间寻求和谐。政府可采取措施帮助企业实现这一目标。此外，家庭本身也可以直接承受某些社会福利性质方面的职责，以利于社会权利的实现，并进而减轻政府负担。这方面同样需要国家法律或者政策支持，如新加坡就通过了类似法律，将赡养与扶助老人的责任以法律方式赋予家庭承受。

　　最后，教会、私人慈善机构、社区、朋友之间的互助关系也可以帮助社会权利的实现，通过提供教育设施、资源，救助贫困者，或者照看幼儿等，创造就业机会，以缩小社会差距。

　　这些社会因素的加入，既可以重振公民文化，也可以减轻社会权利国家中心责任造成的政府财政负担，还可以分散由此产生的集权化官僚组织的权力膨胀现象。通过这些组织和机构与政府之间开展合作，建立了一种平行与横向模式，并把彼此之间的关系建立在相互许诺而不是契约的法律约束之上。在此结构中，参与者相互影响，并建立一种新的有实效的相互关系，并在此基础上形成一种新的公共关系。[xiii]这一关系可因此瓦解过于中心化的国家权力，抑制其膨胀，并培养个体的情感与责任意识，补救福利制度下个人对于国家的过度依赖及对民主的损伤。

　　2.国家之上：由国内到国际。这是一个国家中心责任向超国家组织、跨国组织及政府间组织转移的过程。这些组织包括区域性组织，全球性组织、跨国公司和企业、联合国、涉及各个专门论题的公民倡议运动和非政府组织。全球化发展既引发了国与国之间、地区与地区及富人与穷人之间的不平等，对社会稳定形成了冲击，迫切需要加强社会保障，同时，全球化与交通、通讯及科技的发展也加重了彼此之间的依赖程度，资金、资本、劳动力、移民、生态环境等都已成为全球性的问题，单纯一国的力量不足以应对这类问题，社会保障需要进一步的制度创新。社会权利和福利保障的承担者不再局限于一国内部，也不再是政府，而是社会运动和非政府组织，即超越国界的市民社会的成员（哈贝马斯语）。[xiv]这一趋势也是作为国内法向国际社会延伸的表现，意味着“市民社会与公共机构之间的界面的主张开始在国际范围内得到确认”。[xv]借助这些组织之间、组织机构与个人之间及其与各国政府之间的相互跨国合作关系，促成公民社会权利较为全面的实现。它是一种关于使各种途径相互联系起来的公开战略，而不是依靠一个超级集中制的世界政府的目标。目前，很多国际性机构包括经济和一些公共机构都已在不同程度上开始了这一运动，特别是一些社会团体的新社会运动，如妇女运动与反核运动，以及通过对一些跨国企业设置社会保障方面的指标来促成社会权利的实现。新社会运动主要在于促进表达，向一国内部的政治机构施加压力，促成社会权利方面的立法；后者则通过对一些跨国企业设置社会保障与环境保护方面的指标来促成社会权利的实现。因此，国际之间的合作关系，特别是跨国和超国家组织之间的关系，形成了一种不再单纯依靠国内组织，而是跨国、超国家组织与国家间组织；不是一种组织，而是多种组织；不是一个层面，而是多个层面；不是一个领域，而是多个领域；不是一种方式，而是多种方式，在私人与私人之间，国家与私人之间，国际机构之间，国际组织与国家之间，公共机构之间，以及在政治、经济、社会、文化等不同领域与不同层面，利用政治、经济及文化等综合因素以不同方式促进社会权利实在化的合作网络。

　　四、全球化背景下的我国社会权保障前景

　　全球化趋势的负面机能同样波及我国社会现实，引发对公民社会权利实现方式的新思考；同时，自由贸易、市场经济与国有企业改革促使国家更大程度从社会的诸多领域撤出，让位于经济自由的全面发展。这些都在不同程度上损伤社会团结，对社会正义形成了冲击，危及平等价值的实现，需要着力加强公民社会权利保障。目前，我国已签署和批准了《社会、经济、文化权利国际公约》，[xvi]意味着国家在社会权利保障方面对国内人民和国际社会均作出了符合国际标准的承诺，国家需承担更多、也更为严格的国际义务，并且，在“效率优先，兼顾公平”的有中国特色的社会主义理论的价值安排中，平等依然是社会主义的崇高与终极价值追求。针对我国社会权利保障国家中心责任的不足，我国目前所需做的并非一味减弱国家责任，而是既需加大国家责任，又需要审视全球化影响下的社会权利保障新要素，在更为实质的意义上需要进一步提高经济发展水平。因此，在落实公民社会权利的过程中，我国急需加强以下几方面的工作。

　　1.消除观念上的认识误区。在落实社会权利保障过程中，两方面的认识误区需要消除。一是不同权利的差异虚构。国家中心责任的局限性一定程度上反映了对两类权利即自由权与社会权两种不同的评估方法和标准，即自由权的消极性与社会权的积极性；自由权的即刻实现性和社会权的逐步性；自由权的不需费用性和社会权对资源的需要；自由权的否定性描述与社会权的统计数据。实际上，正如《2000年人类发展报告》所指出的那样，这些差异都是虚构的。以对费用的需要来看，落实民主，保持自由和公平的选举所需的费用是很大的，而废除那些居住和卫生保健方面的歧视性立法则并不需要什么开支。[xvii]另一误区是对两类权利关系的认识。一直以来，人们不把作为自由权的公民政治权利与作为平等权的社会经济权利视作一件事情的两个方面，而被看作是对世界未来的互不相让的两种展望。现在，人们则更多的开始意识到，“首先，人们无法脱离其中一类权利，孤立地保护另一类权利。其次，有些权利兼具社会权利和人权的特点。此外，统一两类权利的观念在欧盟于2000年10月通过的《基本权利宪章》中有所体现。”[xviii]因此，加强社会权保障必须首先超越观念与认识上对自由与平等关系的机械两分，将其视为同一体中的两个存在，缺一不可，同等重要。

　　2.进一步强调国家责任，完善社会权利的法律规范保障体系。国家责任主要体现为两方面：一是将社会权纳入宪法，并由立法机关制定社会立法，将宪法规定的国家责任具体化。我国现行宪法已经明确了社会权利保障的国家责任（第42—49条），但相距公约还有一定的距离。社会保障方面的法律已有《教育法》、《劳动法》、《妇女权益保障法》、《工会法》等，但还需要进一步补充与完善，特别是《社会保障法》、《罢工法》、《住房法》、《未成年人保护法》等。二是建立司法诉讼机制。迄今为止，对比宪法中的自由权体系，公民社会权司法保障机制尤为薄弱。目前，有些国家已开通了使用公共利益的诉讼，印度在此方面就创造了成功的范例。虽然印度学者将宪法基本权利分为自由权与社会权，前者为“司法上的权利”，受侵害时可以向法院提起诉讼；后者为“非司法上的权利”，受害时不得向法院提起诉讼。[xix]但在司法实践中，印度还是发展了社会权利的司法救济，当公民的受教育权被侵犯时，印度最高法院坚持让所有公民都有权利得到免费教育和基本医疗。而我国的公益诉讼并没有开始，这在今后尚需要通过制度加以完善。

　　3.加强社会等非国家行为体的责任。发挥公共机构、社会组织、私营企业、宗教、社区、家庭等组织的能力，提高公民社会权利的保障水平。私营企业是国家鼓励发展和受宪法保护的经济组织，可以在国家与企业之间进行合作，以减少税收的方式鼓励企业为下岗工人、新增劳动力等创造再就业与就业的条件与机会。还应充分利用社会力量，如合法宗教组织和慈善机构开展救助。受制于国家财政能力，国家在教育投入方面总是有限的，应在国家监督之下，鼓励社会力量办学。我国目前在这方面已取得了一定的进展，但在政策方面还有待于进一步鼓励与扶持。另外，我国应大力发展“第三部门”，利用政府和企业之外的第三种力量。目前，许多人已日益认识到，“第三部门”在人权、环保及转型期社会成员利益维护方面的作用，并指出“这些工作可以在一定程度上消解我们加速市场化进程或者全球化进程中的所谓的弊病”。[xx]“在中国，‘第三部门’的作为，在很大程度上取决于能否为社会的平衡与公正做些什么”。[xxi]由中国青少年发展基金会实施的“希望工程”就是动员社会力量扶助失学儿童的成功范例，正在开展的“扶贫计划”也取得了相当的成就，其他领域也应该大力推广这一做法，发展“第三部门”。

　　此外，计划经济时期我国积累的一些经验及其价值应重新予以审视，特别是在社区互助方面，如城市地区居民委员会集资筹办的集体企业、农村地区的互助组织如“五保户”等都是卓有成效的做法。此外，还可以加强家庭在救助和保障老年人生活方面的责任，这种做法与我国传统文化相契合，在社会公众中具有深厚的文化心理基础，在实践推行中不会遇到太多的阻力。

　　4.进一步与国际社会合作，提高和扩大公民社会权利的实现程度。一些全球行为体在促进社会权方面有着重要影响。这些全球行为体包括世界贸易组织、布雷顿森林体系、跨国公司、全球非政府组织网络和全球媒体等。跨国企业和国际慈善性组织在开展国际救助方面的作用是不可低估的，应充分利用这些国际组织的影响力和能力，通过政府与这类组织的合作，或者该类组织直接与我国类似的社会团体与群体之间的合作，加强社会救济与保障，促进公民社会权利更大范围内的实现。目前，联合国提出了一个“国际行动优先事项”的原则，认为“文明的、负责任的国际政策行动需要帮助贫穷国家向实现所有人权方面迈进，其关键点不可能是简单的物资援助，还必须有一个有助于贫穷国家发展的全球性环境。”并具体指出了国际行动议程，包括减少全球性不公平的边缘化；通过早期预警系统防止致命的冲突；强化促进人权的国际系统；支持地区性人权机构促进人权事业；通过国际合作承担义务。[xxii]这一议程充分展示，在社会权实现方面，“如果没有更强大的国际行动，尤其是支持处于劣势的人们和国家以及抵消不断加剧的全球不平等和边缘化现象的行动，人权和人类发展就不可能普遍实现”。[xxiii]因此，只有所有人、所有群体、所有国家和所有组织共同加入这一行动，体现平等价值的公民社会权利才有望得到更为彻底的实现，一个更为美好、更为公平的社会理想才不会更为遥远。

　　参考文献：

　　[i] [日]大须贺明著：《生存权论》，法律出版社2001年版，第16页。

　　[ii] [英]安东尼·吉登斯著：《第三条道路》，北京，北京大学出版社2000年版，第115页。另参见安东尼·吉登斯著：《民族国家与暴力》，北京，三联书店1998年版，第249页。

　　[iii] 《第三条道路》，第115页。

　　[iv] 《第三条道路》，第118页。

　　[v] 冯林主编：《中国公民人权读本》，经济日报出版社1998年版，第351页。

　　[vi] 荷兰政治学家基斯·凡·克斯伯根，转引自《第三条道路》，第116页。

　　[vii] 世界银行：《新世纪的发展挑战-2020年的中国》，北京，中国财政经济出版社1997年版，第43页。

　　[viii] 参见[联合国开发计划署]《2000年人类发展报告》，北京，中国财政经济出版社2001年版，第60页。

　　[ix] 俞可平主编：《治理与善治》，北京，中国社会科学文献出版社2000年版，第6页。

　　[x] 《第三条道路》，第116页。

　　[xi]《2000年人类发展报告》，第78页。

　　[xii] 《2000年人类发展报告》，第118页。

　　[xiii] 参见[意]萨尔沃·马斯泰罗内主编：《当代欧洲政治思想》，北京，中国社会科学文献出版社2001年，第211页。

　　[xiv] [德]乌·贝克，哈贝马斯等著：《全球化与政治》，北京，中央编译出版社2000年版，第84页。

　　[xv] [法]米海依尔·戴尔玛斯—马蒂著：《世界法的三个挑战》，北京，法律出版社2001版，第148页。

　　[xvi] 该公约1966年通过，1976年生效。目前，公约的批准国为144个，签署但尚未批准的有3个国家，既未签署也未批准的有46个国家。资料来源：[联合国开发计划署]《2000年人类发展报告》，北京，中国财政经济出版社2001年版，第43页。

　　[xvii] 《2000年人类发展报告》，第92页。

　　[xviii] [法]戴尔玛斯—马蒂著：《法律与全球化》，载中国人民大学法学院编，中国人民大学法学院编：《走向世界的中国法学教育论文集》，2001年，第357页。

　　[xix] 韩大元著：《亚洲立宪主义研究》，中国人民公安大学出版社1996年版，第188页。

　　[xx] 邓科著：《“第三部门”的力量》，载《南方周末》，2001年11月22日。

　　[xxi] 同上。

　　[xxii] 参见《2000年人类发展报告》，第118页。

　　[xxiii] 《2000年人类发展报告》，第11页。

　　首都师范大学·郑贤君