中国的主权和人权不容侵犯

　　北京时间1999年5月8日，发生了以美国为首的北约悍然使用导弹袭击我国驻南斯拉夫大使馆的事件（下文简称“五？八事件”）。消息传开，全民愤慨，举世震惊。中国政府立即发表声明，提出最强烈抗议，并宣布保留采取进一步措施的权利。我国人民连日采用多种方式，表达对我国政府有关立场的支持以及对北约暴行的声讨。国际社会也掀起了强大的谴责浪潮。本人仅从使馆馆舍和外交代表不可侵犯权的角度，论证五？八事件是公然违背国际法基本准则，侵犯我国主权和践踏人权的野蛮行径，以表述笔者对此事件的理性思考和严厉抨击。

　　一、国际法确认的使馆馆舍和外交代表不可侵犯权

　　自近代国际法至第二次世界大战后的现代国际法，历来强调必须确保使馆馆舍和外交代表的不可侵犯权。两个重要的国际公约明确地规定了这一点：

　　1、《维也纳外交关系公约》。1950年联合国大会通过决议，责成联合国国际法委员会拟订草案，然后于1961年4月18日在维也纳召开的国际会议上审议并通过此公约。1964年4月24日公约生效，成为当代外交关系法领域最基本的有拘束力的国际法律文件。截至1997年底，已有178个缔约国，其中包括中国和美国等北约所有的成员国。公约第22条规定“使馆馆舍不得侵犯”，第27条为保护使馆的通讯自由，第29条规定“外交代表人身不得侵犯”。公约的上述规定主要是针对接受国的，但公约的立法本意和全部文字的精神，例如多次提及“派遣国”、“第三国”、“各国”等，尤其是公约开宗明义的第一句话：“本公约各当事国：鉴于各国人民自古即已确认外交代表之地位……”，充分表明公约的有关规定同样是拘束全体缔约国的。这些条款的内容可综合归纳为2个方面，一是不得侵犯使馆馆舍和外交代表；二是应采取一切适当步骤保护使馆的馆舍和外交代表的人身不致遭受任何侵害。如不执行公约的这些规定，则是违反了作为缔约国应当承担的条约义务，构成其行为的非法性。

　　2、《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》。面对侵害使馆和外交人员犯罪数量的增加，联合国国际法委员会1972年以“特殊紧急事项”拟制了公约的草案，经征询联合国会员国意见后，提交联合国大会于1973年12月14日通过，并在纽约开放签字（故简称“纽约公约”），1977年2月20日公约生效。公约第1条规定，包括外交代表在内的有关对象及其办公用馆舍、私人寓所等“按照国际法应受特别保护，以免其人身、自由或尊严受到任何攻击……。”英国国际法学者斯塔克认为：该公约的“关键条款是第2条”，因为“此条列举了公约指定为犯罪的行为”，“即：（甲）对国际受保护人员的人身或自由的谋杀、绑架或其它袭击行为；（乙）暴力袭击国际受保护人员的馆舍、私人设备或交通工具并足以危及其人身自由；（丙）威胁或未遂犯，或在此袭击中的共犯”。 公约“深信制定防止和惩处这些罪行的适当和有效措施实有迫切需要”。这是一个保障使馆馆舍、外交代表的安全、进行必要国际合作的普遍性公约。我国在1987年8月加入了该公约，美国等北约主要国家也是公约的缔约国。在该公约订立之前，美国还与其它美洲国家组织的成员国先行于1971年2月2日订立了一个名为《防止和惩罚对具有国际意义的人员采取犯罪和有关勒索形式的恐怖主义行为公约》的区域性文件。 可见美国对有关问题的重视程度及对有关犯罪属于国际恐怖主义行为的理解程度。但偏偏是以美国为首的北约知法犯法，用导弹袭击我驻南使馆，干出公约规定防止和惩处的国际恐怖主义罪行。

　　许多权威的法学家和外交学家的学说也肯定了使馆馆舍和外交代表的不可侵犯权及其在国际法上的地位。中国国际法学者周鲠生认为：“它是外交特权的基本重要的部分，是传统的国际法的准则，并且可以说是近代意义的国际法形成之前，自古国际交往上早就一向相互遵守的习惯”，“来自国际法理论和实践的一致看法是，侵犯外交代表的人身就是侵犯国际法。” 王铁崖也认为，“使馆馆舍不可侵犯早已成为国际法规则。” 韩国国际法学者柳炳华指出：“使馆馆舍的不可侵犯是外交特权及豁免中最重要的内容。” 《奥本海国际法》说：“国际习惯法早已承认这种馆舍的不可侵犯性”；1961年《维也纳外交关系公约》第22条重申了这一条法律规则；公约的第29条规定的外交代表人身不可侵犯，从而确认了国际习惯法的规则，“甚至在外交使命终止以后，使馆的馆舍、财产和档案仍然必须予以保护。” 在外交界颇具影响力的《萨道义外交实践指南》一书则说：这种不可侵犯权“是十八世纪的国际习惯法所普遍肯定的”，“到十九世纪就清楚地确定下来”，“（外交代表）人身不可侵犯在使馆和外交官的所有特权和豁免中，是最早确定下来并得到公认的权利”，“现在受到维也纳（外交关系）公约第29条的保证”，“在欧洲，外交官不可侵犯可追溯到希腊人给予使者的宗教保护，这些使者是当时交战国家的使者，后来则是担负和平使命的使节。类似的习惯也可见于古代印度和中国人民最早期的历史中”：“对外交使团和领事馆的袭击就是对按国际法规定享有广泛豁免的机构进行攻击。”

　　二、五·八事件是对中国主权的挑衅和侵害

　　以美国为首的北约制造的五？八事件，造成我驻南使馆人员重大伤亡和馆舍严重毁坏。虽然，美国和北约机关人员寻找种种借口，力图证明是“误炸”。对此，中国人民不能信服，外国舆论也不相信。我国政府严正要求进行全面、彻底、公正的调查，迅速公布调查结果，严惩策划者和肇事者。不管调查的最后结论如何，五？八事件侵害我国主权的实质及其后果和国际法律责任都是否定、抵赖不了的。《维也纳外交关系公约》的序言指出：规定使馆馆舍和外交代表的不可侵犯权等外交特权与豁免“不在于给予个人以利益，而在于确保代表国家之使馆能有效执行职务。”众所周知，使馆馆舍是国家主权的一种具体表现形式，使馆馆舍悬挂的国徽，使馆高高飘扬的国旗，无疑是主权的象征。外交人员代表国家实施的行为体现了国家的利益和尊严。《萨道义外交实践指南》认为：“使节权已被普遍认为是主权的一个属性”。 因而，用武力袭击一个国家的驻外使馆馆舍的外交人员，无论出于何种动机，不管是过失还是疏忽，都构成了对一个国家主权的挑衅和侵害。

　　美国从来就是十分着重驻外使馆和外交人员的不可侵犯权的。国际法院审理的1979年美国驻伊朗使领馆人质案即是典型的一例。1979年11月4日，在美国驻伊朗德黑兰使馆外示威的一些伊朗人袭击并占领了该使馆，不久，美国驻伊朗大不里士和设拉子的领馆也被占领，美国66名使领馆人员被扣作人质。在同伊朗政府的交涉无效的情况下，美国向联合国国际法院起诉伊朗。1980年5月24日，法院作出实质判决，认定伊朗没有采取措施防止攻击外国使领馆，违反了长期以来公认的国际法上“最明确的义务”，“不仅是1961年维也纳公约所规定的条约义务，而且是一般的国际法义务”，这是一种尊重外交特权与豁免的“绝对不可侵犯性的义务”，“甚至在武装冲突和外交关系破裂的情形下，仍然是必须履行的义务。” 伊朗政府为此必须采取一切步骤进行补救，立即释放所有人质，并应赔偿此事件给美国带来的损害。国际法院还对美国在1980年4月24日至25日在伊朗企图采取武力营救人质未遂的行动表示关注，认为其有损“在国际关系中对司法程序的尊重”。 人们记忆犹新的是，1998年8月7日，美国驻肯尼亚、坦桑尼亚两国使馆近侧（尚不在使馆内部-笔者注）相继发生爆炸事件，造成重大伤亡。当中国以及世界各国纷纷谴责这种恐怖行为，对受难人员及其亲属表示同情之时，美国以报复犯罪嫌疑人本？拉登的基地和财产为由，竟然在8月20日晚启动作战飞机和巡航导弹，对阿富汗和苏丹分别进行轰炸，造成大量人员伤亡。苏丹首都喀土穆的希法药厂被炸毁，上夜班的工人无一能逃生。试看，一旦美驻外使馆和外交人员蒙受侵害，美国随即判断为是对本国主权的挑衅和侵犯，作出迅速反应，或通过司法途径，维护其在国际法上的尊严，或不惜“以暴制暴”，猛烈轰炸与美国之间实际上并不存在争端的阿富汗、苏丹等国家。中国有句古话：己所不欲，勿施与人。美国却是“己所不欲，要施于人”。看看以美国为首的北约袭击中国驻南使馆，以及此事件后美国的态度，这是何等鲜明的对照。

　　第一次世界大战直至第二次世界大战，在空前激烈的战争状态中，各交战国，甚至包括德国和日本法西斯，摄于国际法律制度的威严，尚不敢公开袭击和侵占外交使馆。在二次大战后的新的国际环境里，国际社会的交往更加密切，地区冲突不断加剧，使得侵犯使馆馆舍和外交人员的事件屡屡发生。上文已经指明，联合国为此及时制订了《纽约公约》。《萨道义外交实践指南》中曾述及3起对英国使馆的袭击事件：①伊拉克民众冲击并烧毁英国大使馆的馆舍。经英国抗议、交涉，1959年9月英伊两国达成了赔偿协议。②1963年9月，英国驻印尼大使馆办公室遭袭击，使馆人员被迫撤离。1966年12月，两国达成对英使馆遭损坏的赔偿协定。③1967年6月，英国驻华代办处被纵火焚毁。英国除抗议外，一度严格限制中国驻英外交人员的行动。1971年3月，中国政府明确表示，负担重建英使馆办公楼的费用。 这3起事件均发生在国内革命（伊拉克）、或外交风波引起的动荡（印尼），或国内动乱时期（中国文革时期），并且最后都得到较为妥善的解决。

　　中国的驻外使馆和外交人员在国际大风大浪中经历了形形色色的考验，其中不乏遭受突发暴力侵犯的事件。例如，在长达15年的黎巴嫩内战时期，中国驻贝鲁特大使馆在1984年3月、1986年3月、1989年7月三次被炮弹击中，大使馆12层的楼房弹痕累累，满目疮痍。我国驻黎外交人员多次受到过黎武装派别分子的暴力威胁和袭击，幸无伤亡。再如，1990年8月伊拉克侵占科威特时，五名荷枪实弹的伊拉克士兵破窗闯入我驻科大使馆，后我使馆全体外交人员被伊方限时离开科境。1991年12月31日，索马里政府军与反政府武装在中国驻索大使馆院内展开枪战，我使馆火光冲天，一小时后才将火势扑灭。中国政府专门派船接回我驻索、援索人员，在106人登船时，仍有3发炮弹在船旁爆炸。特别要指出的是，二战后对新中国驻外使团的第一次大规模暴力袭击就是由美国实施的。1964年5月起，美国开始在老挝的“特种战争”，老挝成了美国侵越的副战场。6月11日，6架美机向中国驻老挝康开镇的外交机构-中国驻老挝经济、文化代表团，投下2枚凝固汽油弹、4枚炸弹，使馆人员高云鹏因伤致死，另有4人重伤。就在2天前的6月9日，中国政府刚就老挝局势发表声明，重申中国人民决不会对美国侵略老挝等闲视之。该声明6月10日见诸报端，仅24小时后，美国就有预谋地轰炸了中国驻老挝的外交机构，对中国进行挑衅和恫吓。1969年6月19日，中国驻老经济、文化代表团三等秘书李志学，工作人员龚树理、吕维汉在公务途中遭美机低空扫射，壮烈牺牲。 发生在老挝的这一幕幕情景，与这次的五？八事件何其相似。唯一不同的是，过去中国使馆和外交人员遭受的只是常规武器炮弹、炸弹、子弹的袭击，而这次以美国为首的北约使用的却是导弹，开创了用高科技武器袭击一国驻外机关及其人员的极为恶劣的先例。美国对我使馆馆舍和外交人员的暴力袭击，旧帐未还，又见新债。中国人民是不会忘记这一切的。

　　三、以美国为首的北约自诩“人权卫士”的虚伪性

　　从1999年3月24日起，以美国为首的北约对南斯拉夫发动了持续不断的空中打击。自军事目标、政府机关到工厂、桥梁、车辆、医院、发电站、电视台、南领导人住宅，直至中国驻南使馆，为所欲为，挨个炸遍。这一切据说都是因南斯拉夫科索沃省的人权危机，作为“人权卫士”的北约为此粉墨登场，不惜一战。

　　在1999年初，北约就在以“维护人权”为名，寻求对南动武的机会。1月15日，在科索沃南部拉察克村发现45具阿尔巴尼亚族人尸体。在美国要求下，北约开会谴责其对阿族平民的种族屠杀。南斯拉夫则表示，这些人是阿族分离组织武装分子，并非平民。由于欧洲安全组织驻科索沃观察团团长、美国人沃克尔在缺乏证据的情况下，声称塞族警察应对此屠杀事件负责，南政府宣布沃克尔为不受欢迎的人，予以驱逐出境。美国等西方国家自然对此举不满，其与南的冲突升级。联合国秘书长安南下令组成国际专家组全面调查拉察克村事件。不久，专家组证实，这些人确系死于战斗中的阿族武装分子。北约想借这一“人权问题”发难的计划被打掉了。美国等国并不甘心，终于在法国郎布依埃谈判的最后关头，南政府不屈服于北约派兵进驻科索沃的苛刻条件，坚持捍卫国家主权的正义立场，迫使北约自己撩开了“人权卫士”的伪善面纱，露出了“你不让我驻兵，我就要狠狠地打你”的真实的强盗嘴脸。

　　人权是当今国际社会一个热门的敏感的话题。人权概念本身是一个正在发展、充实的值得探讨的题目。简而言之，人权就是人的权利，即人应享有的权利。具体而论，人权是一定社会或一定国家通过法律确认的人应当享有的权利的一般形式，特别是人的基本权利和自由。人权不仅是指生存权和政治权利，而且包括各种经济、社会、文化权利；人权不仅是指个人权利，而且包括集体权利。 国家主权，既然按法国思想家卢梭的观点，是属于全体人民的，那么亦可理解成一种集体人权。从广义上讲，使馆馆舍和外交代表的不可侵犯权也是属于外交关系范畴的人权。生命权是被誉为首要人权的生存权的核心部分。我国驻南使馆人员和记者的伤亡，就是对他们生命权的剥夺和侵害。使馆馆舍是国家主权的象征，又是国家的财产权的体现。以美国为首的北约用导弹袭击我驻南使馆，造成人员伤亡、馆舍毁坏，这不仅是对中国主权的公然挑战，而且也是对中国人权的肆意侵害。针对我使馆人员和记者伤亡，江泽民主席在同美国总统克林顿的电话谈话中，义正词严地指出，中国政府十分关心本国公民的生命安全，我们是一个有12亿人民的国家，每个中国人的生命都是极其宝贵的。这是中国政府必须维护的最根本的人权。

　　北约打着维护人权的幌子，干预不属北约权力范围的科索沃问题，轰炸并非北约成员国的南斯拉夫，其要害是借人权之名，行霸权之实。同时，也在一定程度上，反映出美国等西方国家与广大发展中国家在人权观念上的对立和斗争。

　　以美国为首的北约发动对南轰炸时，唱的主要是两种关于人权的高调。其一为“人权高于主权”。英国国际法学者劳特派特说：“如果不放弃人们往往认为是在国际范围内国家主权的主要属性的那些东西，那么，国际组织的任何主要目的都不可能实现。” 他的观点被称为“人权至上”论。按照他的说法，要实现人权，国家就须放弃主权，否则就不可能实现象北约这样的“国际组织的任何主要目的”。其二为“人道主义干涉”。这种论调也是西方不少学者所热衷的。曾任美洲国家人权法院院长的美国学者伯根索尔说：“人道主义干涉原则首次提出了这样的主张，即国家在对待其本国国民时根据国际法所享有的自由是有某种限制的。当代关于国家组织或国家集团为了制止对人权的大规模侵犯，在必要时可以使用武力的观点，经参考这一原则后，常常被认为是有道理的。” 按照他的说法，象以美国为首的北约之类的“国家集团”，只需认定有必要制止南斯拉夫在国内“对人权的大规模侵犯”，就可以对南进行武力干涉，而且还“常常被认为是有道理的”。“人道主义干涉”的伪装背后，原来隐藏的是奉行强权政治和霸权主义干涉的真相。

　　北约渲染的“人权高于主权”以及“人道主义干涉”，在国际法的理论方面是不能成立的。国家主权原则和不干涉内政原则是公认的国际法基本原则。而人权原则虽在二战后逐渐成为国际法上的重要原则，但毕竟只是适用于国际法个别领域的具体原则。作为国际法的具体原则，应当符合和服从国家主权原则、不干涉内政原则等国际法基本原则，而不是相反。 从国际关系的实践方面看，鼓吹“人权高于主权”，进行“人道主义”干涉，其后果经常是非常有害的。北约将其主张的人权凌驾于南斯拉夫这类小国的主权之上，妄图树立一种贬低和漠视广大中小国家人权的既成事实，从而逐步建成一个美国及其西方盟国主控的超越所有非西方国家主权的不公正的国际格局。北约借“人道主义干涉”，对南斯拉夫数十天的狂轰滥炸，造成的是一幅人道主义灾难的图景：40多万科索沃难民涌向南周边国家；迄至5月14日，已有1200多名南平民被炸死，5000多平民被炸成重伤。5月12日科索沃首府附近一村庄，一对老年夫妇和一个4岁女孩死于北约的空袭，光是5月13日至14日，北约对科索沃西南科里沙村投下8颗集束炸弹，炸死79名阿族平民，其中大多是老人、妇女和儿童。具有讽刺意味的是，恰恰在此之前的5月10日，美国国务卿公布了一份长达30页的所谓南斯拉夫在科索沃对阿族实行种族清洗的报告，还扬言“这份报告将有助于国际战犯法庭把有关侵犯人权的罪犯绳之以法”。仿佛以美国为首的北约轰炸南斯拉夫是多么的“师出有名”。

　　应当指出的是，除去北约标榜“人道主义干涉”的伪善因素，对“人道主义干涉”本身并不能全盘加以否定，例如，因连年战乱和干旱，90年代初，索马里国内约450万人在死亡线上挣扎。国际救援物资被该国武装分子所哄抢。人道主义救援行动无法开展，国际救援人员的安全受到威胁。1992年12月3日，联合国安理会通过决议，向索马里派遣由美国、法国、巴基斯坦、摩洛哥、意大利、比利时、加拿大和埃及等国军人组成的联合国部队，以保护联合国救援物资的分发。当时，中国在安理会对此决议投了赞成票。对于这种经安理会授权、得到国际社会拥护的人道主义干涉，是不应加以指责的。 然而，如伯根索尔自己说的：“这一（人道主义干涉）原则过去被极大地滥用了，常被用来作为对别国占领和侵略的借口。” 以美国为首的北约，绕开安理会，不理会联合国秘书长关于停止轰炸的多次呼吁，其对南的所谓“人道主义干涉”的武力行动，是没有任何国际法的依据的，只能斥之为伪善的“人权卫士”的无法无天的霸道行为。

　　注释：

　　[1][美]斯塔克：《国际法导论》，赵维田译，法律出版社1984年版，第334页。公约原文第2条第2项有5款，斯塔克将第3、4、5款合并为（丙）款。

　　[2][美]詹宁斯、瓦茨修订：《奥本海国际法》第9版，第1卷第2分册，王铁崖等译，中国大百科全书出版社1998年版，第491页。另见丘宏达：《现代国际法》，台湾三民书局1995年版，第782页。

　　[3]周鲠生：《国际法》，商务印书馆1983年版，第552页。

　　[4]王铁崖主编：《国际法》，法律出版社1995年版，第371页。

　　[5][韩]柳炳华：《国际法》，朴国哲等译，中国政法大学出版社1997年版中译本，第199页。

　　[6][美]詹宁斯、瓦茨修订：《奥本海国际法》第9版，第1卷第2分册，中国大百科全书出版社1998年版，第491～493页。

　　[7][美]戈尔·布思主编：《萨道义外交实践指南》第5版，杨立义等译，上海译文出版社1984年版，第160～161页，第176～177页，第285页。

　　[8]同上注，第99页。

　　[9][美] 詹宁斯、瓦茨修订：《奥本海国际法》第9版，第1卷第2分册，王铁崖等译，中国大百科全书出版社1998年版中译本，第494页。/P>

　　[10]中国政法大学国际法教研室凌岩等编：《国际公法案例评析》，中国政法大学出版社1995年版，第193页。

　　[11][美]戈尔·布思主编：《萨道义外交实践指南》第5版，杨立义等译，上海译文出版社1984年版，第278～285页。

　　[12]云水：《国际风云中的中国外交官》，世界知识出版社1992年（内）版，第19页、第27～43页，第169～173页。

　　[13]曹建明等主编：《国际公法学》，法律出版社1998年版，第518页。

　　[14]引自1999年5月14日新华社电讯稿。

　　[15][美]劳特派特修订：《奥本海国际法》第8版，上卷第1分册，王铁崖、陈体强译，商务印书馆1982年版，第235页。

　　[16][美]托马斯·伯根索尔：《国际人权概论》，潘维煌等译，中国社会科学出版社1996年版，第2～3页。

　　[17]刘海山主编：《国际法》，法律出版社1992年版，第403页。

　　[18]万鄂湘、郭克强：《国际人权法》，武汉大学出版社1994年版，第82页。

　　[19][美] 托马斯·伯根索尔：《国际人权概论》，潘维煌等译，中国社会科学出版社1996年版，第2页。

　　华东政法学院·周洪钧