审理农负案件应重视政策考量
发布日期：2004-12-07 文章来源： 互联网
2000年3月，被告某县岳溪镇政府与原告谭某所在的村委会经协商，并提交镇人大会讨论，确定了当年农民负担预算方案。被告根据原告谭某家的人口数，向其下达了包括村提留和乡统筹在内的3.2%的农民负担费用和农村积累工30个工日的负担监督卡。由于原告谭某没有在规定的时间内出工出劳，被告向原告谭某送达了出劳通知书，原告谭某仍未履行出劳义务。被告遂向原告谭某作出以资代劳限缴决定。原告谭某认为，中共某市委办公厅和某市人民政府办公厅于2000年5月9日下发的渝委办[2000]81号文件（以下简称81号文件）明确规定：“从今年起，取消统一规定的劳动积累工和义务工”。因此，以被告的行为违法为由向人民法院提起行政诉讼。
在审理过程中，如何看待81号文件的效力成为判案的关键。
合议庭合议时形成两种意见：第一种意见认为，81号文件不可以作为本案的处理依据。因为人民法院审理行政案件以法律、行政法规和地方性法规为依据，可参照适用规章。81号文件是市委办公厅和市政府办公厅联合发文，属于一般规范性文件，该文件规定取消“两工”，与国务院《农民承担费用和劳务管理条例》和市人大《农民负担管理条例》的相关规定相抵触，因此不能作为审理依据。第二种意见认为，81号文件可以作为审理本案的依据。其理由是：中共中央和国务院针对农民负担太重的情况，下发中发[2000]7号文件，即《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》中提出了农村税费改革措施，授权地方可逐步取消“两工”，也可一步到位全部取消统一规定的“两工”。市委办公厅和市政府办公厅正是根据该通知精神与授权而下发了81号文件，这是本市处理农村“两工”问题的新政策，应当作为审理案件的依据。
81号文件作为中发[2000]7号文件的地方配套文件，已成为新时期党的农村税费改革政策的一部分，是坚决贯彻政策，取消农民“两工”义务，还是仍依国务院的行政法规和地方性法规执行，是法官处理本案面临的难题。笔者认为，法官对乡政府作出的以资代劳限缴决定进行合法性审查时，不能忽视81号文件这个政策依据。
回顾农村“两工”的历史，肇始于政策，固化于法律。以积累工为例，1988年11月2日，国务院批转水利部《关于依靠群众合作兴修农村水利意见的通知》中首次提到：“兴修农村水利主要靠农村水利劳动积累工，这是农民用劳力投入发展水利、改善生产条件的重要方式。凡农村劳力，都要承担农村水利劳动积累工。”该政策对积累工的性质、来源、劳动方式所作出开创性的界定，顺应了当时我国农业、农村发展的实际需要，极大地推动了我国农田水利基本建设，乃至到1991年底，国务院出台《农民承担费用和劳务管理条例》，劳动积累工在法律上始得正式承认。但是，鉴于一些地方政府在推行“两工”的过程中，借口“以资代劳”加重农民负担，国家开始调整劳动积累工政策，从强调“以资代劳”的自愿性，到1996年底中共中央、国务院出台《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，明确禁止“以资代劳”，减轻农民负担工作虽然取得一定成效，但仍然无法纾解农民日益沉重的负担，且呈俞演俞烈之势。中央终于认识到，要从根本上解决农民负担问题，必须取消统一规定的劳动积累工和义务工制度，变农民出资出劳兴建农村水利为国家计划投资兴建。2001年《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》出台，将取消包括积累工在内的“两工”作为农村税费改革总政策的配套措施之一予以实施，并明确规定三年的过渡期限。这个事关我国农业、农村发展全局的重大政策转变，是任何司法者都不能忽视的。取消农民“两工”义务的改革措施出台，是执政党对农业、农村问题认识发展的必然产物，符合生产力发展的客观需要，在这种情况下，法律因其固有的滞后性、僵化性，决定了对其立、改、废仅是时间问题。尽管如此，本案法官适用81号文件不仅需要智慧，更需要勇气，因为在政策与法律的关系问题上，我们长期存在认识误区，必须在理论上予以澄清。
误区一：法律效力高于政策。法律真的高于政策吗？否。马克思主义认为，“法”不同于法律。“法”是先于或独立于法律之外而存在的社会权利义务关系，是客观的社会存在、社会法则或习惯规则。法律则“是事物的法的本质的普遍和真正的表达者”，是立法者主观意志的产物，是对“法”的表述。美国大法官德沃金认为，法律在形式上表现为一系列的规则，而除法律规则外，法还包括原则和政策。规则、原则和政策构成法的三大要素，每个要素在反映法的本质上都有其所长及不足。不可否认，在法的体系中，法律规则是最主要的因素，因为它最能发挥明确的指引作用，能增加法的可操作性，量化或比较量化地规定法律制裁，最有可能反映法的本质。然而原则与政策也是不可或缺的，它们巩固规则的效力，并弥补规则之不足，使规则保持连续性、稳定性、协同一致性。*1规则、原则和政策，作为法的三个要素，只有协调配合，良性互动，发挥整体功能，才有希望反映出“法”之本来面目，贴近法治目标。而作为个体，每个要素都有其局限性：囿于规则，立法就无法适应千变万化的客观世界，脱离现实；单凭原则或政策，也无法为人们提供具体明确的行为规范。因此，站在主观反映客观角度上看，政策与法律是平等的，都是对“法”这个自在物的反映，谁反映得最贴近“法”，谁就最“得法”。“法治或法制是民主政治内在的、必然的、逻辑的要求，而不是在政策与法律之间比出高低之后的结论。”*2因此，我们不能把政策和法律对立起来或割裂开来，也不应试图在二者之间区分高低和大小，并在实践中厚此薄彼。
误区二：调节社会关系应以法律为主，政策为辅。有人认为，我国要建设法治国家，必须加大立法投入，更多地制定法律规范，使社会各领域都能用法律来调整，政策对社会关系调节只起辅助作用，并应逐步淡出。笔者承认法律的稳定性、标准化、可操作的特点主导着人们对法的认识。但是，法律与政策作为构成法的要素之一，且互为长短，它们的差别主要体现在对社会关系的影响方式上，调节社会关系是以法律为主还是以政策为主，有时并不以人的意志为转移，而取决于一定的社会环境和社会关系本身的规律性。在某个时期某些领域，政策更可能表现为法的主导性因素，现阶段我国农业、农村的发展就是如此。据不完全统计，自1982年以来，党中央和国务院出台的涉及农业的标志性政策就不下三十件，从1982年1月1日中央批转的《全国农村工作会议纪要》（中央1号文件）明确肯定“包产到户”“包干到户”，到1985年1月1日中央发出的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（中央1号文件） 提出改革农产品统购派购体制，从1997年8月27日中共中央、国务院两办联合下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确提出土地承包期再延长30年不变的政策，再到1998年10月14日中共十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出农村土地使用权可以流转，哪一项政策不是走在法律的前面，成为解放、发展生产力的主要推动力？我国改革开放的经验证明：但凡重大改革，一般都必须经过一个试验探索阶段，国家先用政策指导人民变革现实，然后以马列主义、毛泽东思想为指导，坚持群众路线，在周密调查研究和全面总结人民群众的实践经验的基础上，将那些符合实际，反映人民意志的带规律性的经验，通过法定的方式和程序科学地表述出来，即制定法律。因此，在改革开放时期，政策往往较法律更具突破性和推动力。撇开我国农业、农村发展的客观状况，单纯强调治理上法律与政策孰主孰辅，是主观主义的表现。尤其在计划经济向市场经济体制转型背景下，无视政策的价值取向和指引作用是危险的，作为一种调控手段，政策不应淡出，相反，应重视政策在我国农业、农村发展中的巨大影响力。
误区三：依法办事是法治，依政策办事是人治。政策是什么，政策是对法的反映。党的政策是人民意志、愿望和利益要求的体现，国家法律是上升为国家意志的人民意志的反映，政策与法律是统一的，它们的统一性建立在人民意志性基础之上。如果政策最贴近地反映了法的本质要求，顺应了社会发展和人民的意愿，依政策办事也就是依法办事，违反政策就等于违法。人治是什么？人治指按个人意志或领导人意图办事，由于人的认识水平差异以及人性的自私，人治不可避免地带有随意、狭隘、偏私以及反科学的烙印，焉能与执政党通过民主集中制提炼而成的反映人民根本意志的政策相提并论？董必武说过：“我国许多重要法律、法令，都是我们党在实际工作中，经过调查研究，提出初稿，同民主党派商量，逐渐形成草案，经过国家机关讨论修改以后，有的仍以草案的形式发交地方国家机关、人民团体一直到县、乡，发动群众讨论，有的还经过一定时期的试行，再由国家立法机关审议通过，才成为正式的法律法令。”因此，真正的政策并不代表领导人个人意志，而是相对集中意志的产物，消除人治观念并不等于要消除政策观念，树立政策意识与依法办事并不矛盾。在西方法治国家，尽管法律的形式化程度已很高，但政策始终是法院和法官必须考虑的一个因素。譬如，美国行政部门一方面放任行业集中度已经很高的飞机制造业的并购行为，却以防止垄断为由执意要分割比尔盖茨的微软帝国。显然，行政部门在衡量企业的规模和垄断行为上有自己的政策考虑，这种考虑通常无法从法律条文上找到根据。
笔者以为，人们对政策之所以形成上述认识误区，法学理论研究不深固然是原因，同时，历史上我国政策实践的某些失误所造成的消极影响也难辞其咎。建国初期，由于受革命战争影响，较为重视政策的作用而忽视法制对管理国家、建设国家的意义。那时讲方针、政策多，直接按方针、政策办事；讲法制少，也不强调依法办事。这给我国法治的发展带来了很大的副作用，以至形成法律虚无主义的倾向，“政策至上”也积淀为人们根深蒂固的观念。单纯用政策代替法律治国，使我国现代化建设付出沉重代价。而在实行社会主义市场经济和地方适当分权的今天，受经济利益的驱动，俞来俞多的地方“土政策”冲击着法律的权威，破环社会主义法制的统一实施，许多政策亦沦为地方保护主义的挡箭牌。这些作法严重损害了政策在人们心目中的形象，加深了人们对政策的疑虑，以致部分司法人员在办案中甚至不敢理直气壮地依据政策，在法律适用过程中放弃对政策的考量，实不应该。
2003年10月，最高人民法院在重庆召开全国法院行政审判工作座谈会，江必新副院长在题为《牢固树立司法为民思想，把行政审判工作提高到一个新的水平》的讲话中，将正确处理政策与法律的关系作为人民法院充分发挥行政审判职能，为完善社会主义市场经济体制创造良好社会环境必须注意处理好的四大关系之一提出，江院长有关政策与法律关系的理论阐述，对我们审理行政案件尤其是农负案件极具指导意义。那么，我们在审理农负案件时应如何考量政策呢？笔者认为，在农村税费改革政策出台前，人民法院审理农负案件原则上以当时的法律、法规为依据；农村税费政策出台后，原则上应以税费改革政策为依据，与农村税费改革不相抵触的法律、法规可继续适用。对于政策与法律存在的不一致或冲突，一般可按以下方式处理。
第一，通过法律解释，使法律与政策统一。法官适用法律的过程其实就是一个解释法律的过程。政策所具有的前瞻性、先导性特点，决定法律应当以政策作为其赖以存在和发展的基础，法律的内容和价值追求要尽可能地符合和体现政策的要求。在当时的立法意图与适用时的政策不协调时，法官可从基于立法精神，通过对法律规范进行适当扩大或限缩解释，实现法律与政策的与时俱进，满足社会发展的要求。譬如，国务院1987年颁布的《耕地占用税暂行条例》第九条规定，耕地占用税由财政机关负责征收。财政部后来颁布的《关于耕地占用税征收管理问题的通知》，规定耕地占用税由被占用耕地所在地乡财政机关负责征收。这里所谓乡财政机关即乡财政所，作为县财政局的派出机构，乡财政所负责乡里的财政收支流转，虽然说由乡财政所作为征收机关尚未有明确的法律依据，但农村的税收征管实践表明，条例的个别规定已不能适应当今农村社会的发展要求，单一且集中的征管体制难以应对错综复杂的局面，各地政策实践表明，由乡财政税所作为征收机关负责征收耕地占用税，更能保障农村税费改革的顺利进行。此时，面对条例与政策不一致的规定，法官可通过对条例规定的“财政机关”作扩大解释，认可乡财政所的征收主体地位，以适应现时的形势。
第二，通过请求有权机关裁决或确认，使政策获得法律支持。当法律与政策存在不一致且不能确定如何适用时，可向有权机关申请裁决或确认。所谓不能确定如何适用，有时指法官限于主客观原因对“法”的精神实质尚不能完全把握，无法通过法律解释来实现法的价值；有时亦指与法律不一致的政策虽符合客观实际，但层次太低，属地方政策之列，适用依据不足，需要由有权机关通过制定更高层次规范来对较低层次政策予以确认。譬如，国务院1991年颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》第十二条规定，农民经营个体工商业和私营企业的，应在税后按经营所在地规定的提取比例，缴纳村提留和乡统筹费。实践中发现，农民经营个体工商业和私营企业，经营所在地与其户藉所在地有时是一致的，但也存在不一致的情况。当经营所在地与户藉所在不一致时，农民若仍在经营所在地缴纳村提留和乡统筹，却在户藉所在地享有权利，必然会引起农民集体经济组织之间的矛盾。因此，有些地方出台政策，规定此种情况下，农民应向户藉所在地缴纳村提留和乡统筹。法官在审理相关农负案件时，就农民村提留和乡统筹分摊缴纳办法向地方人大提出意见，促使其在《重庆市农民负担管理条例》第六条第（二）项规定，从事非农产业的农民，按户籍所在地缴纳村提留和乡、镇统筹费。从而有效地解决法官办案适用依据问题。
第三，特殊情况下直接适用政策。对于宪法和法律已按照政策的要求进行了调整，与政策要求不协调的法规、规章未作变动的，法官除可对与宪法和法律规定不一致的法规提请有权机关进行审查并及时修订外，可以直接适用合乎宪法和法律的政策。法官在审理案件中直接适用政策，这种方式在社会转型时期对于破除地方保护主义蕃篱，实现法的价值追求具有重要意义。因为在转型时期，社会需要依靠一个现代的、理性化的政府来推动转型，而政府管理社会的主要手段则是政策，只有政策才能及时有效地应对人们因社会转型而带来的价值追求、道德信仰以及行为模式等方面的变化，及时调动社会资源完成特定改革目标，这个时期的法律经常显得无所适从或滞后，甚至成为阻碍社会前进的动力。这也是为什么改革开放以来，我国农业、农村发展受政策影响特别大的原因。
由于政策一般以规范性文件形式存在，法官在案件审理中直接适用政策，可以最高法院《关于执行若干问题的解释》第六十二条第二款“人民法院审理行政案件，可以适用合法有效的规章和其它规范性文件”为依据。当然，直接适用政策办案必须严格掌握，一般仅限中央及国务院颁布的具有战略影响的大政方针，这类政策在法律不完备、立法滞后的背景下，具有层次高、影响大、政治性强的特点，法官直接适用此类政策办案，不仅仅是一个法律问题，更是一个政治问题。本案适用81号文件正是基于这个考虑。
注：
1、参见张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第60页。
2、闫越、肖金明：《权力与权利、政策与法律-行政法学的两个基石性问题研究》，载《行政与法》1996年第1期。
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