宪政、农民与纳税人权利——视角的选取
当2004年十届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》将“国家尊重与保障人权”庄严地载入《中华人民共和国宪法》时，它与1954年首部宪法确认的“中华人民共和国一切权力属于人民”，以及1999年宪法修正案增补的“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，前后承继，层层推进，首次完整地宣示和彰显了宪政国家之宪法所理应涵摄与标榜的“民主、人权和法治”三大核心理念，也昭示了自近代以来为仁人志士以及良知学者所孜孜以求的宪政理想，终于在我国至上宪法中有了明白的宣示和庄严的表达，由此也预示着未来中国在社会主义市场经济体制的改革进程中，将取向一条崭新的、具有生机与活力的、承载人类政治理想与价值追求的宪政之路。然而，与此极不协调、也使我国现在以及未来的宪政之路蹒跚坎坷、负累重重的是“农村真苦，农民真穷，农业真落后”这样一个沉重且徘徊二十年之久的“三农”问题。上个世纪80年代中期，农民收入增长开始放缓，1997年以来，农民收入已连续7年低速增长，不及城镇居民收入增量的1／5；粮食主产区和多数农户收入持续徘徊甚至减收，城乡居民收入差距持续扩大，由上世纪80年代中期的1.8：1左右已扩大至现今的3.1：1.
当时隔十八年之后，中共中央再次以“一号文件”狠抓并下力解决农民负担沉重、收入增长缓慢这一历史难题时，它同样与上个世纪八十年代的五个一号文件遥相呼应，既显示了党和政府对三农问题的一贯重视和面对，也反映了三农问题的历史复杂性和现实艰巨性。显然，农村、农业、农民积贫积弱的严峻事实已不容回避，历史体制性的痼疾已然沉积、发展到了威胁改革、发展与稳定大局的关键时刻，能否顺利地解决三农问题将是关系我国改革成败的瓶颈问题。
为此，以理论分析与对策提供为己任的各界学者均对此倾注了敏锐的观察与热烈的研讨，其中，尤以经济学者和社会学者以实证的调研和政策的建议而贡献卓著，成果斐然。然而，“三农”问题的核心是农民问题，农民问题究其实质则是平等权利的问题，在一个将民主、法治和人权保障写进宪法、已然以宪政为取向的现代中国，离开法学权利的剖析与正义的审视，缺乏法律人理论研究与制度构建的贡献，很难想象“三农”这样一个涉及政治、经济、社会发展的复杂、艰巨的系统工程能够在宪政的秩序下规范、有序地完成；而在以法学视角予以审视时，财税法，尤其是税法，尤以它对国家课税权力的民主控制与纳税人基本权利的法律保障，随着农村税费改革在“三农”问题上的引领突破而被推向了前台。正是基于这一历史责任感，同时也有感于这一问题上法学界相较于经济学界的寂寥，财税法学界相较于财税学界薄弱的现实，笔者拟从财税法专业的角度，选取宪政的宏观视野与纳税人权利的微观主线，对这一复杂的课题予以异别于经济学者、社会学者、也有别于法学其它学科的新的尝试与探索。
一、视角的选取
即便是截取财税法学这一法学的具体视域，对三农问题的研究仍然可以是多角度和多层面的。例如，可以从财政收入法的层面，对城乡二元税制的区分隔离、农民税费负担之“黄宗羲定律”怪圈循环、农业税法的不公平与不合理等问题予以探讨；也可以从财政支出法的层面，对财政对农业的转移支付，农村公共物品的供给、农村社会保障资金的供给等问题进行研究；还可以从财政管理法的层面，对公共财政的全面构建、分税制财政体制与县乡财政困难的关联等问题进行分析。此外，如果将财税法扩大视野，置于与相关学科的交叉领域予以研究，则还可以从财税宪法学、财税行政法学、财税经济法学、财税刑法学、财税诉讼法学等专门视角对三农问题予以研讨。如此之多的研究视角和层面，笔者想另辟蹊径的是，有没有一种视角，既能体现法学特色，以别于时下流行的经济学和社会学研究，又能彰显财税法学本色，以异于法学其他部门如宪法学、民法学、社会保障法学对该问题的探讨；同时，该视角还当能承载法学以及财税法学的基本价值理念，且与时下农村税费改革对三农问题的突破需求相适应，从该视角研究可以洞察三农问题的核心症结，并能以此为据寻求解决问题的法律对策。
为此，笔者选取了纳税人权利这一独特的视角。理由如下：首先，这一概念以法学的基石范畴-权利为基点，聚焦于财税法学的特色主体-纳税人，以权利与纳税人主体的关联结合为研究视角和分析工具，既能体现法学权利分析的方法论本色，使之突围于目前“三农”问题研究方面浓厚的经济学、社会学学术氛围，同时，又凭借纳税人权利这一概念本身所具有的鲜明专业特色和现代税法学特性，而使以之为主线的研究摆脱传统部门法学思维定式的负累而脱颖于现代法学体系，进而成为彰显财税法学特色研究的新的切入点。如此分析，纳税人权利视角的选取，在理论上应该能够初步满足法学本色与财税法学特色研究的双重需求。其次，纳税人权利能够契合研究解决“三农”问题之所需。尽管“三农”问题的根源和症结从不同的学科研究会有不同的结论，但不容否认的是，三农问题的核心是农民问题，而从法学的角度看，任何不公平现象的发生一定是权利与义务的配置失衡。农民问题的法律实质就是农民权利未得到公平配置和有效保障。当前，我国将农村税费改革选取为“三农”问题的突破口，以应对和解决时下紧迫的农民负担问题，这就使得农民在税费改革中作为纳税人的主体身份突出，其权利和地位问题也就相应成为重新解读农民问题的关键和要领。其三，纳税人权利所承载的民主、人权和法治等宪政价值理念，使之能够担当在宪政秩序下合法、有序地解决三农问题之重任。国家之所以选择税费改革作为三农问题的突破口，在于税费负担是一国国民与政府在财政分配领域最直接、最紧密的经济冲突和联系，也是国家政治权力与公民基本权利碰撞最为激烈的一个领域。当一国的政治、经济、社会等各种矛盾发展、累积到一定程度时，税费负担一定是矛盾沉积和激化的汇聚点和爆发口。历史上王朝政权更迭与抗税农民起义相伴相随的事实充分说明了这一点。但矛盾的汇聚点同时也是矛盾的解决点，纠结着政治、经济、社会等错综复杂矛盾的税费问题，同样能够成为兴利除弊、经济调整和秩序重构的突破口，历史上成功的政治革新往往以税制改革为标志性事件也是这个道理。而与此同时，纳税人权利正是千百年来国民与政府在财政税收领域的持续博弈中逐渐孕育、生长、发展、壮大起来的。当西方资产阶级以“无承诺不课税”“无代表不纳税”为口号向封建专制王权发起民主宪政革命的总攻时，国民以纳税人身份争取民主征税同意权的斗争不仅成为宪政革命的导火索与主旋律，而且在宪政体制奠定之后又以税收法定主义的帝王原则在现代宪法中牢牢确立了纳税人的主权地位。因此，纳税人权利不仅是解决国民与政府税费矛盾不容回避、不可忽视的基点，而且因其在历史发展中所承载的民主、人权和法治的宪政理念，使之成为当前健全社会主义市场经济体制、构建民主法治的宪政秩序的现代中国解决三农问题的一个必要的、也是正确的视点。纳税人权利有可能以其所承载的现代宪政价值理念来纠正三农问题中失衡的农民与国家的财政分配关系，重塑农民作为纳税人主体应有的权利和地位，进而在农村税费改革的推进中成为解决三农问题的突破口。第四，选择纳税人权利为视点，还出于笔者对当前对策研究中普遍存在的功利思想和国家本位观的校正。农民问题本身就是计划经济时代国家本位观遗留下的历史欠帐，是自建国以来处于国家发展战略考虑以及有关社会主义实现方式的僵化思维而导致。如今，尽管农业的滞后、农村的落后、农民的贫困确实成为困扰改革、发展与稳定的重大的现实问题，但如果仅仅因为三农问题是制约改革的瓶颈问题而不得不面对、不得不解决，而不是将农民的权利问题置于首要的、根本的地位，作为解决问题的出发点与归宿，那么，很难说这样一种功利的思想和短视的思维，会不会在市场经济时代不合时宜地再次制造出国家本位观下新的三农问题。如今，我国在实行社会主义市场经济体制改革中，已经别无选择地踏上了宪政的征程。宪政是一种治国之道，更是一种政治文明的理想状态；而宪政之所以为不同意识形态国家所共同追求和向往，在于它凝练着以人为本的人权观、以人民权利为本的民主观以及以人的权利保障为本的法治观。在三农问题的面对中，在农村税费改革的推进中，政府只有切实以农民权利为本位，以纳税人权利保障为突破口，才能真正实践国家权力来源于人民，人民权利保障是治国之本的宪政理念，也才能切实以纳税人权利制约国家征税权力，避免税费改革的阶段性成果再次流产于“黄宗羲定律”的恶性循环之中。
需要说明的是，以纳税人权利为财税法学专业视域的分析工具，并不排除对其他学科相关知识以及研究成果的借鉴。因为，三农问题本身是一个纠结、沉积着诸多政治、经济、社会因素的复杂问题，并不单属于某一个领域、某一门学科的事情，需要综合各学科的力量从不同的角度共同提出对策。其次，本文所取向的纳税人权利，是宪政下的纳税人权利，是直接承接着宪政所蕴涵的民主、法治和人权理念的现代税法学中的纳税人权利。它不同于仅仅局限于具体税收征管层面的纳税人的程序性权利，也不同于仅仅关注税收征收层面的传统的税收民主权利，而是延伸至税收之债的实质层面，贯穿于税的征收和使用全过程，对税法的实质合宪性进行考问，对税收支出的合宪性予以质疑，作为国家征税权力的合法来源以及国家征税权力终极目的的纳税人权利。这既是纳税人权利作为现代财税法基本范畴生存发展之所需，也是宪政在财税法学中贯彻其价值理念的逻辑结果。
中国社会科学院法学研究所·丁一