从界定产权到改善政权——对宪法第四修正案建议稿的诠释和批评

　　中共中央在2003年12月12日向全国人大常委会提出了新的改宪建议，如果能够审议通过，将成为1982年颁布的现行宪法的第四修正案。一般而言，执政党的改宪建议体现了对于宪法这样一种规范结构的涵义的来自国家权力方面的理解，也具有向人民提示社会活动原理的功能。规范结构的本质决定了这种“提示”即使采取哈姆雷特独白那样的表达方式，也还应以假定所有公民都作为听众而存在为前提条件。不过，把改宪建议转化成宪法修正案的过程，实际上等于把现实中的某些因素升华为正义准则的过程；因此，作为听众的公民们是否认真倾听当局的叙述、是否积极参加相关的讨论也就成为崇高与滑稽之间的楚河汉界。

　　基于以上认识，我也不揣浅陋来发表一点对改宪建议案的诠释性意见。首先需要说明的是，诠释属于对权力的理解与人民的理解进行沟通和整合的技术；任何诠释都势必在不同程度上对文本的涵义构成进行适当的调整、排序乃至重构。换言之，文本一旦脱手就具有独立于作者的自我生命，其存活的滋润之泉来自诠释者以及围绕诠释的社会互动。在这里，诠释不妨被界定成“说服的竞技”，而缺乏说服力的规范也必然缺乏能够真正引起内心共鸣的约束力和权威性。

　　从规范结构、诠释技术以及宪法序言的法律效力等角度来看，在中国现行宪法的发展过程中，更值得重视的当然是宪法本文而不是序言。仅就对本文的内容变动而言，本次改宪建议有如下内容上的变化是值得重视和高度评价的：

　　第一、表明国家对非公有制经济的发展持积极态度，承认合法的私有财产不受侵犯。具体的修正是在宪法第11条第2款中增加了“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”的内容，改变了过去侧重于对个体经济、私营经济等的监督和管理的基本姿势；把宪法第13第1款改写为“公民的合法的私有财产不受侵犯”，并增加了第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿”。在这里，新的改宪建议案实际上提出了五个环环相扣的宪法命题，即（1）国家承担保护私有财产权的职责；（2）私有财产权不受侵犯，包括不受国家的侵犯；（3）正是为了保障私有财产权不受国家的侵犯，国家对私有财产的征收或者征用必须满足两个要件，一个是依照法律规定，另一个是必须给予补偿；（4）从前一命题可以推论：任何不以法律形式出现的对私有财产的征收或者征用都是违宪的；（5）采取非法手段获得的私有财产不得转化为不受侵犯的权利。由此可见，私有财产权实际上已经成为宪法规定的公民基本权利乃至人权的一部分。

　　第二、在改变对私有财产的定位之后，如何处理有产者与无产者之间的关系的问题就凸显出来；为了在新的经济基础上实现社会公正，改宪建议案试图加强对弱势群体的扶助，采取了以下三项根本性措施。首先是建构低收入阶层的安全网，在宪法第14条增加了第4款的规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。其次是充分承认农村集体所有土地的独立权益，在第10条第3款中补充了国家对土地实行征收或者征用时要依照法律规定并给予补偿，以防止任意侵占耕地的流弊、维护农民的生活条件。还有一项根本措施是政治方面的，把乡镇人民代表大会的任期从每届三年延长到五年，以加强基层民主制的功能。关于社会保障制度，新增条款强调了“同经济发展水平相适应”的条件，有避免过高期待之意。但另一方面，这种表述实际上也为建立和健全社会保障制度提示了以下两条审查标准：一条是在经济高速成长的现阶段，社会保障不得低于改革开放之前的水平；另一条是随着经济的进一步发展，社会保障的水平必须相应地提高而不是停滞甚至下降。令人感到遗憾的是，弱势群体的谈判能力、团结权以及社会资源再分配方式等方面的规范残缺尚未得到弥补。

　　第三、作为社会公正的新的成长点，改宪建议案在第33条中增加了“国家尊重和保障人权”的条款。在宪法文本中直接导入“人权”概念并加上“尊重”这个字眼，意味着在某种程度上超越了法律实证主义的新权利观，即承认在国家成立之前和国家规定之外存在着一些出乎自然的、个人所固有的权利。而为了使这条宣言式的人权条款能落到实处，还需要建立和健全一系列制度来检查和确认国家是否尊重了人权、是否充分保障了人权，其中理所当然地包括以人权典章（宪法第2章）、国际人权公约等为标准审查现行的法律、法规、决定、命令以及行政措施的正当性。这也意味着第四修正案与前三次小改宪主要侧重于产权关系的演变的内容之间有着本质上的不同，已经开始为体制性突破提供支点和杠杆。

　　第四、在某种意义上可以说，这次改宪建议案其实是以小改宪的方式试探了大改宪的可能性。例如把宪法第67条第（20）项以及第89条第（16）项所规定的“戒严”改为“紧急状态”，虽然都包括对公民基本权利进行限制的概念内涵，但前者是指“军事管制”和“军法支配”的包围状态，后者则仍属于“行政”的范畴，只是文民统治的非常态而已。从防止军人干政的角度来看，这样的变更对于加强宪法保障、推行宪政具有重大意义。当然，紧急状态在警察力量不足以有效控制局势时，也需要出动军队支援警察；但在这样的场合，究竟是什么人按照什么程序命令军队出动，又是什么人按照什么程序可以阻止军队出动，中国的宪法和法律仍缺乏明文规定，这次改宪建议稿也没有填补这一致命性法律漏洞。按照国际通例，能发布军队出动命令的是国家元首或政府首脑（即行政权），能撤销军队出动命令的是议会（即立法权），而绝对不能由军方自行其事。另外还有一项重要修改，这就是明确规定国家主席有权进行“国事活动”，而并非象征性的“虚君”。如果把这两点结合起来，那么一个改组紧急状态指挥系统以及军队国家化的立法课题的迫切性也就呼之欲出了。

　　根据以上分析，我们是有充分的理由欢迎和支持中共中央对宪法第四修正案的建议的。但是，同时也不得不指出，为了切实贯彻以上四项主要修正的内容，还需要更进一步的改宪或立法措施相配合，其中最关键的是对国家机关的行为、措施、政策以及法规的合宪性进行审查（特别是司法审查）的组织和程序。也可以说，检测国家在何种程度上尊重和保障人权的最灵验的试金石就是公民个人能不能通过制度化的方式开展维权运动、提起宪法诉讼。为此，有必要再次呼吁全国人民代表大会正面回应公民个人以及法律家的再三上书的要求，在审议通过改宪建议案的过程中补充一项关于合宪性审查制度的修正条款。

　　季卫东