何谓宪政？

【学科分类】宪法学
【出处】北大法律网
【摘要】任何人要搞懂宪政，首先要搞懂宪政之“宪”究竟是作为客观事实的宪法还是作者自己内心想象的或者幻想的宪法。其次，如果任何人自己不承认作为客观事实的宪法，想自己搞个宪法出来，做宪政的施工图，那就要起草一个你自己满意的宪法草案出来，拿给国人去签字或者背书。因为，这世界上的法，尤其是宪法，都是客观存在的事实，就像是一张写着权利的支票，要你自己拿到银行里去承兑、贴现或者提示支付的！换一句话说，宪法，是一张写着人民权利的纸，这张纸本身并不直接等于现实的人民权利，但是它是人民权利的证明和载体。而所谓宪政，就是以现行有效的宪法文本中的原理、原则、规则或概念为大前提，以某种具体的政治、法律行动为小前提，最终达致文本意义上的宪法性目的和价值的实践活动。或者更简洁地说，宪政就是实现人民权利的政治与法律实践过程。这种过程在立法层面上要求延长人大会期，落实人民代表对国家和地区事务的表决权，在司法层面上要求实现随机抽选的陪审团参审制度，在行政执法层面上要求加强听证制度、行政诉讼制度、国家赔偿制度等等。在基层组织层面，要求实现乡镇、县级行政长官直选、基层财务公开制度等等……
【关键词】宪法；宪政；人民（选民）权利；公民参与；基层民主
【写作年份】2013年


【正文】

　　按语：前一阵子，应天涯社区某博客管理员的邀约，我写下了一些关于宪政的基本原理、客观特征的文字。需要声明的是：我书写的这些文字并非我的主观想象和文学创作，而是客观描述一种人类宪政现象的素描性文字，就像是一张张照片一般……最近，因为某些平面媒体开始对“宪政”一词中意涵的各种观念、意识形态等问题展开新一轮的争议，我感觉这些争议的价值隔阂、意识形态冷战的纷乱因素太多，水分太大。甚至有许多人，连“宪政”这一语汇的基本内涵和外延都没有搞清楚，就匆匆忙忙的投入意识形态纷争，我觉得这是不正确的。

　　有人说。“宪政是资本主义的东西”，我看这是胡说！我国是社会主义国家，我们也搞宪政，这是毋庸置疑的事实！

　　宪政，就是依照宪法执政。从这个意义上说，实际上，在任何一个国家，都有宪法，都会按照宪法去搞政治活动，因此，就客观现象而言，任何一个国家也都有宪政。比如，中国搞一党领导下的多党合作体制（宪法规定中共是执政党）、全国人大开会、国务院开办公会，都是搞宪政。

　　因此，窃以为，无需分辨或者争论“宪政”究竟是资本主义的还是社会主义的，这些分辨或者争论都是无厘头的意识形态口水战，毫无意义也很不科学！

　　作为中国公民，正确的理解“宪政”一词的基本含义，然后就其根本意涵作出界定，作为判断这一理念纷争或者“意识形态冷战”的判准，可能是更加重要的问题，因此，我将我这些“素描”文字发表出来，以便大家彼此学习、彼此切磋、共同提高对“宪政”问题的理性认识。建议感兴趣的各位读一读我写的“何谓宪政？”我自以为我在这篇文章中深入浅出的解释、解答了一个根本问题：到底什么是宪政！？当然，我也竭诚欢迎各位斧正！

　　【前言】

　　我经常在网络上看到有人高喊宪政宪政的，但是啥叫宪政？我看这些高喊宪政的人自己恐怕也搞不懂。为何他们搞不懂？因为他们压根就没有将宪政当成一个客观事实来考量，也没有当成一种需要在现实政治环境中付诸实践的真实行动或者身体动作来实施，而是当成一种虚无缥缈的思想、观念或者政治幻觉。这是对宪政的极大误解。

　　【语义分析】

　　要搞懂一个概念，就应该先从基本的语义分析角度开始。

　　所谓宪政，顾名思义，是宪法政治的简写。就行动哲学角度看，宪法政治其实就是是一种依照宪法所采取的政治行动或者政治性的身体动作。其中，宪法是文本、也是行动指南，而宪政行动则是依据文本的意思外化，是政治中的社会行为在宪法规定的范围内的身体互动与行为交换。

　　【文本根据】

　　任何人要搞懂宪政，首先要搞懂宪政之“宪”究竟是作为客观事实的宪法还是作者自己内心想象的或者幻想的宪法。其次，如果任何人自己不承认作为客观事实的宪法，想自己搞个宪法出来，做宪政的施工图，那就要起草一个你自己满意的宪法草案出来，拿给国人去签字或者背书。因为，这世界上的法，尤其是宪法，都是客观存在的事实，就像是一张写着权利的支票，要你自己拿到银行里去承兑、贴现或者提示支付的！换一句话说，宪法，是一张写着人民权利的纸，这张纸本身并不直接等于现实的人民权利，但是它是人民权利的证明和载体！

　　尽管有人自己内心也幻想着自己的宪法文本，但是如果没有大家的签字认可--甚至压根就没有一个具体的文本--那也就是一种政治想象了。单纯的政治想象如果是具体的--比如你如果想当国家主席或者想当总理，你就得先设法让数以亿计的选民知道你有这个想法，你要为你自己先做一做广告--并且能够被付诸现实，能够在生活的现实场景中得到实现或者贴现，那就是宪法文本中的指南或者指引得到实现，就是支票票面的金额转变为真金白银，这就是宪政！

　　宪政是以客观存在的文本为根据为蓝图的。这种文本或者蓝图，一定是要通过宪法制定程序制定出来的，否则，就谈不上以文本指南为宪政行动的依据和蓝图。

　　【逻辑解析】

　　宪政的大前提是宪法文本和宪法规定中的权利和义务；

　　宪政的小前提是客观实施的宪政行为或者具体活动；

　　宪政的结果是宪法实效的实现程度及宪政主体政治动机和目的在客观政治环境中的实现程度。

　　在上述逻辑关系中，有三大要素，分别是宪政主体、宪政客体以及宪政内容：首先，宪政的主体是政府和人民（选民）；其次，宪政的客体是政治活动或者公共事务；第三，宪政的内容是政府权力与公民权利的互动、博弈的交互关系。

　　说到底，宪政的逻辑关系就深刻的蕴藏在政治主体（包括政府和人民）以自身的行动实施宪法中的政治权力或者公民权利的具体行动之中，就像是生命蕴藏在真实的身体运动之中一样！

　　【公民参与】

　　在宪法文本中，显然存在两大政治主体。第一大政治主体，就是宪法序言、第一章“总纲”、第二章“公民基本权利和义务”中所确定的政治主体--人民（也就是选民）。第二大政治主体，就是宪法序言、宪法第一章“总纲”、宪法第三章“国家机构”中的第二大政治主体：执政党及由该党党员组成的国家机构（包括其中的官吏）。

　　或者简约地说，宪政问题其实就是官民关系问题。

　　中国的宪政问题，就深刻的蕴含在这两大主体之间的宪法关系之中。应该说，第一大主体，即人民或者选民，在根本上就应当（理所应当）是国家政治权力的终极拥有者，所以，宪法明文规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。这是一个应然命题，就像人人平等一样是个应然的命题。

　　但是，在实然的层面上，人民（选民）对实际上的国家政治权力拥有的程度几乎可以忽略不计，这主要是由于立法层面上全国和地方人大的议事权力被虚置和橡皮图章化的原因所导致的。我们的人大，不表决人民代表的提案和议案，只是像个邮局一样转发代表提案和议案，就是这一“人大权力被虚置”的典型表现。关于这一点，我有一篇文章专门加以描述（注意：我仅仅只是描述这一“人大权力被虚置”的客观现象），引用如下：

　　【引文】

　　考察世界各国宪政，我发现一个普遍现象：何谓民主？其实民主就是开会。所谓民主，其实就是由真正代表民意的代议士们坐在会议室里天天开会做决议（大到与外国开战，小到政府花钱乃至鸡毛蒜皮的事情，都要开会作出决议），然后交付政府里的官吏们去执行！但是，别的不说，单单就“开会”这件事情来说，我们中国大陆人大的开会制度和世界各国、各地区的议会开会制度都不一样，甚至和台湾地区的会议制度也大不一样。

　　遍观地球，当今全世界的议会几乎每天都在做“将提案变成法案”的事情，就连联合国开会也是要将某一成员国的提案付诸表决通过成为国际法意义上的法案的。

　　这种“将提案变成法案”做法的最大好处在于：如果提案变成法案，那提案就具有了法律效力。假如行政机关拒绝将法案“变现”，那就是违法，就要承担违法的后果和责任--在现代民主国家，这一后果和责任往往就是政府机构被议会质询、官员被议会弹劾。情节严重时，议员可以发动不信任提案，在议会中获得通过后，政府就下台或者改组了，另换一个新的政府上台或者由重组后的政府继续执行议会通过的法案。

　　反过来说，假如议会提案不能变成法案，那就不具有法律效力，对行政机关、法院、检察机关就毫无任何约束力！如果提案不是法案只是具文，那么，行政机关坚决不变现这种不具有法律效力的提案时，议会该怎么办呢？换一句话说，因为提案不是法案，所以这种“拒绝变现”的不作为也不违法！议会又将怎么发落和惩罚这种“坚决不变现”的政府机关呢？如果议会不能惩罚拒绝执行法案的其他国家机关，它又怎么可能算是“最高国家权力机关”呢？

　　尤其是我们的人大，每年只开会一次、一次会期仅仅两周时间，完全不像别的国家和地区的议会那样，一开会就是好几个月，甚至开会三个季度、休会一个季度--我们有民主的会议室（也就是人大），但是那个全国最大的会议室一年四季都空空如也、门可罗雀，各地的人大也都是如此。虽然每次开会的时候，各级人大都会收到无数的代表提案，但是收了就收了，我们的议会从来也不像这个地球上其他国家那样，做“将提案变成法案”的日常工作。这实在是一件令人感到十分奇怪的事情。

　　将“提案”变“法案”还有一个更大的好处，那就是保障社会公平。因为某一个具体的提案很可能是只对发出提案的人或者组织有利的，但是对其他大部分人都是不利的，甚至是以少数人的利益损害大多数人的利益的--比如，某石油化工垄断企业的代表发出提案要求对石油化工行业免除收税；再比如议会中的大学教授们联名要求国家对所有大学教师免费提供住宅、轿车等等--这种不公正的提案在讨论中会被大多数议员所反对，在表决时也无法获得有效多数票的支持，从而不能成为法案，这就使得社会公平得到了保障。

　　有一次，台湾中央研究院法学所的所长汤德宗教授来我们法学院访问做学术报告。我问汤教授：台湾的立法院每年开会几次？每次开会用多长时间？汤教授告诉我，台湾的立法院每年有两个会期，每个会期均约四个月。我又问：会期那么长，有那么多的事情吗？汤教授说，事情多的不得了，每次开会都有好几百个提案排队需要通过成为法案，立法院一次开会四个月都不够用的，有些提案要延续到下次开会再讨论通过。我又问，这些需要通过的法案都是什么内容呢？汤教授说，啥内容都有，和大陆人大代表的提案没啥差别，但是大陆人大一般不表决代表提案，台湾立法院是要表决议员提案的。

　　通过比较大陆和台湾的议会制度，更加令人奇怪的是，我发现大陆的人民代表大会尽管自称是议会，其实只是“立法院”--大陆人大只管两件“大事”：一是制定法典、二是对政府法院检察院的汇报盖橡皮图章，至于其他的事情一概不管不问、不讨论不表决，连会也懒得开。而台湾地区的立法院尽管在名称上叫立法院，其实却是真正的“议会”--啥事都议论，大事小情都要拍板决策后交付政府和司法机关执行。我们大陆和台湾都同样是中国人进会议室开会，但是两种不同的开会制度却形成了强烈的反差和鲜明的对照。

　　我国宪法规定，全国人大是国家最高权力机关，地方人大是本地方的权力机关。人民代表大会代表在中央和地方的各级人大中发出提案，并且通过一定的程序将这些提案列入人大议程，通过讨论和辩论转变成法案，然后交付政府执行，这既是实现社会主义民主的主渠道，也是表明最高国家权力机关和本地权力机关的基本标志。

　　从这个角度看，我国从中央到地方的各级人大对代表提案既不列入会议议程，也不付诸讨论和表决，并在多数人赞成的情形下赋予该提案以法案效力，这其实就是最大的违宪！

　　或者明确而又一针见血地说，只要现行的人大开会制度不改变，中国就毫无宪政可言！！！

　　解决这一问题的基本办法是：按照世界上99%的国家和地区的基本做法，延长中央和地方各级人大的会期，将每年成万件（中央两会）和数百件到数千件（地方两会）的代表提案、议案不要再转寄给行政机关，而是直接交付中央和地方的人大讨论表决，凡是获得多数票通过的议案，直接交付政府执行、拨款。

　　【核心观点一】

　　综上所述，窃以为，所谓宪政，必然意味着需要废除目前存在的党委议事、政府市长办公会决策的不民主做法，真正落实“人大决策、政府执行”的宪政制度，真正体现“权力机关”的权力特征和属性。

　　这是宪政活动的第一方面的（也是最重要的）改革--或者说，不算改革，只算落实！也就是说，我们只是在宪法文本上确定了人民代表有权利决定国家和地方的各项事务，但是，实际上，代表们的提案或者议案又不付诸表决，这就是没有落实人民代表的权利。现在，我们力行宪政，并不是要改革宪法，而是要把宪法的规定真正落实，这就是宪政。或者按照网友“图穷无匕”的说法：“我先根据自己的理解再来对照楼主的概貌，个人认为所谓宪政就是按宪法规定的权利和义务实施的政治。”应该说，这样理解大概是不错的。

　　【基层民主：超越“得人重于建制”】

　　中国的基层民主是整个中国民主制度的基础和底座，与13亿人民的日常生活息息相关，与他们的权利和义务的正常享有与合理配置息息相关，与我国社会的长治久安息息相关，与民富国强、天下兴亡息息相关。无论什么领域的民主制度，均不如基层民主的地位重要，因此，在基层民主问题上，我们必须借鉴古今中外一切关于民主制度的理论与实践经验，寻找出适合我国国情的基层民主进路来，这个问题的解决确实已经是刻不容缓了。

　　许多年以来，我们关于民主制度的传统的思维方法就是在选举上着眼考虑。无论是大选还是直选，都重在“决人”而不在“决事”，这种思路其实是舍本求末、徒重形式不重实质的。换一句话说，依然没有脱离人治思维的窠臼，只是简单照搬西方民主的外表与形式，却没有学到民主制度的本质。

　　道理很简单：假使制度不好，再好的人当官也会变成坏人、贪官，即使是圣人，恐怕在一个很糟糕的制度下也会变的劣迹斑斑。如果制度本身是优良的，即使是一个坏人当官，他也不敢胡作非为。

　　这个浅显的道理说明：投票选举谁当县长或者省长，这只是民主的表面文章，类似于给某人发放驾驶执照--有执照并不等于那司机就不可能醉驾、不可能闯红灯--拥有执照是一回事，能不能开好车则往往是另外一回事。

　　中国自古以来的人治传统就是“好人政治”，得人重于建制。唐朝的时候，有个孝子，在坟墓里为自己的母亲守孝，住了二十多年，整个人都变成白痴一样，这样的人竟然被任命为朝廷高官，位至宰相！建国后，广西出了个“成青天”，在自治区政府主席任上，为民伸张正义敢作敢为，官至全国人大副委员长时，其母依然住在茅草屋里。离任广西时，广西父老竟然为其制作万民伞，十里相送。但是，就是这个大大的“成青天”，后来却锒铛入狱、被依法处以死刑。所以，贤人政治在现代中国是永远靠不住的--自古以来的“得人重于建制”的人治传统必须被抛进历史的博物馆！

　　所以，以为实行了县级直选就可以解决基层民主问题的想法，不但是不科学的，而且完全是一种空想。我们必须超越传统思维之下的“决人民主”，回归民主制度的本质，走向“决事民主”。

　　【基层民主：要走向“决事民主”】

　　民主选举仅仅只是民主的前置程序，并不等于民主本身。

　　无论是古代希腊的城邦民主还是近现代西方民主，其最本质的内涵是通过会议协商的形式决定公共事务，诸如税收、财政预算、制定法律、决定战争与和平、拨款、任命法官或者其他官员、与他国缔结条约的审查核准、发布行政命令等等。代议士的主要工作就是开会、协商、辩论、表决。因此，将公共事务通过对话与协商进行表决通过，然后付诸执行机关实施，这是民主的本质特征--民主总是通过协商来决事的。

　　为实现民主的本质，完成民主的功能与作用，西方人创造了会议制度。从早期希腊城邦的公民大会到当代的议会两院，人们通过开会的方式决定大家共同关心的社会公共事务，因此，举行会议议论和决定事情就成为民主制度的主要方式与基本特征。恰恰是这一特征，奠定了协商民主的合理性与正当性。

　　在研究西方的议会制度的时候，我经常思考的一个问题是：议会为什么比国王更好？或者说为什么西方人坚信这一点？

　　首先，从政治决策角度看，无论议会还是国王，都是政治决策的制定机关，只要是优良的政治决策（比如：国王应该对贵族征某种税而对穷人免除该种税），由谁来制定本来是无所谓的。但是，为什么这个政治决策是优良的而不是恶劣的，其实并不取决于“削富济贫”的理念--因为贵族有可能反抗这个优良的政治决策，甚至不惜不惜采用任何手段阻止此项政治决策--因此必须让平民和穷人进入议会里来和贵族协商并建立社会共识。因此，一个政治决策之所以是优良的，取决于该政策是否建立在“优质的”社会共识基础之上。因为只有优质的社会共识才能给公共政策灌注正当性与合理性。

　　其次，什么样的社会共识才是优质的？或者说，在两个相互矛盾的社会共识之间（例如：平民和穷人认为国王应该对贵族征税而对穷人免税，而贵族则认为应该不分贫富平等征税），哪一个比另一个更好？其实，在政治法律结构中，这只需要一个检验方式去对某个假设的社会共识进行检验，并且出示一份证明那个假设确实是优质社会共识的证据。而议会就是这样一个检验机构，议会经过协商和表决形成的决议就是它出示的证据。这证据同时就是作为文本的、经过协商和表决而形成的、具有法律效力的议案。

　　第三，假如“国王应该对贵族征税”确实是个优质的社会共识，同时假设议会中有一千名议员，那么，为什么这个决议应该由其中的多数人（比如八百人）作出？为什么不应该由其中的少数人（比如两百人）作出？一个可能的原因是，虽然人往往是盲从的，但是人都是希望因为错误政治决策造成的损失对自己最小的。大家都知道一个错误的征税决定对两百人造成的损失和对八百人造成的总计损失假如都是一千元，那么这损失对于两百人中的个体和八百人中的个体所分摊到的损失是不同的，分摊给200人时，每人分摊五元，分摊给800人时，每人分摊一元多，这就降低了损失分摊的额度，所以，少数服从多数在经济学上可以有效地降低万一决策错误带来的风险分摊，使得社会不致发生因分摊额度过高而动荡不安。所以，被八百个议员赞成并遵守的决定是一个比两百个议员赞成并遵守的同一个政治决定是“更优质”的社会共识，尽管该决定本身的内容是完全相同的。

　　第四，按照上述第三点，似乎应该实行全民公决才更正当。但是，全民公决的成本太高，比之议会代表的决议更昂贵，这就增加了损失的分摊份额，所以，全民公决往往不是一种经济学上的最优选择。而议会的代议制是降低寻找优质社会共识成本、减少交易费用的帕累托最优设计。

　　第五，议会可以利用正常的协商、辩论或争吵，以多数共识说服少数共识，避免因为矛盾的共识所导致的政策无法实施乃至演变为政治动乱风险的发生--谁都明白这种社会风险将使个体的损失分摊成倍增长--同时，八百人的赞成还可以形成对二百人反对的比较优势，将他们强行拉进纳税人的行列，从而进一步降低损失的分摊额度。因此，共识的传导场域越大越合理。所以，在启蒙运动和资本主义革命的社会转型中，处在商业传统下的西方人，几乎是出自经济本能地形成了这样的人类共识：议会比国王更好！

　　综上所述，在现代社会的公共事务过程中，建立良好的会议制度和协商、决策民主，构成基层民主的主要领域。与古代政治“得人重于建制”相反，现代政治的主要特征恰恰是“建制重于得人”--建立正确的、公众可以随时参与的会议制度，进行有效的协商与决事才是基层民主的主攻方向。

　　【基层民主：制度的积弊及其解决】

　　我国基层民主制度的积弊甚多，其中最突出的问题就是基层议事机构的“橡皮图章化”。具体来说，基层人大实际上毫无协商、决事的权力，形同虚设，只是成为地方官的任命机关和装饰政治决策的标签、事后追认地方官施政行为的马后炮、证明“官员总是正确”的一枚可以任意加盖的橡皮图章而已。这种局面如不改观，基层政权即使实现了所谓的直选、差额选举，也依然是旧瓶装新酒、换汤不换药，基层政权的“山寨化”只会愈演愈烈而不可能得到根本改观。

　　对症下药，就是要把决定公共事务的实际权利交给它真正的主人--公民。要对现行的人民代表大会制度实行全面的、甚至是外科手术式的改革。比如，首先要改革会期，延长开会时间，从国家到基层的人大会议，都要象西方那样每年开会最少9个月，休会3个月。其次，要坚决保证将地方行政管理的一切事物都纳入地方人大的协商、辩论、表决程序中，尤其任何一笔财政支出都要经过会议表决后再予以拨付--“无表决即无预算！”第三，要建立真正的财务公开制度，地方行政机关每个月、至少每个季度都要向地方人大汇报财政预算的执行情况，否则将对政府实施不信任表决。第四，建立地方人大会议开放制度，任何公民都可以进入议会旁听地方人大的会议。第五、要经常在地方人大中举行听证会，对重大事项不经听证不得付诸地方人大进行辩论和表决。第六，将现在的政治协商会议改建为国家正式权力机关，充分发挥其精英政治与人大中的平民政治之间的分权决事、互相制衡作用。第七，在地方人大中压缩执政党的议员代表比例，不得超过50%。第八、将监督者与被监督者分开，废除由行政官员担任议员、自己监督自己的不良制度等等。总结：在宪政活动的第一领域，也就是人大和政协制度领域，应当将文本上的宪法规定的人大权力直接落实，实现人大代表天天参与的议事决策权力。概括的说，就是改变中央和地方各级人大的议事规则。而落实宪法规定的人大权力的具体措施首当其冲的就是一定要延长人大会期，将所有代表提案都纳入人大会议审议表决的正式会议议程之中。

　　【方法论：如何论证一种政治行动是否“宪政”】

　　论证某一种政治行动是不是“真宪政”问题，其方法很简单：

　　第一步、找一个宪法条文（或者宪法中的一段应然语句）做大前提；

　　第二步、将某一种重大的、具有普遍意义和示范推广价值的政治行动做小前提；

　　第三步、从大前提到小前提进行逻辑推理获得结论即可。

　　举个例子说：

　　大前提：宪法第41条规定： 中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。

　　小前提：河南、陕西等十个省份数百家法院试点的陪审团审判，实质上是一种公民向国家机关和国家工作人员提出判案建议的政治行为。

　　结论：河南、陕西等十个省份数百家法院试点的陪审团参审制度确实在实际上落实了宪政。

　　【结论】

　　所谓宪政，就是以现行有效的宪法文本中的原理、原则、规则或概念为大前提，以某种具体的政治、法律行动为小前提，最终达致文本意义上的宪法性目的和价值的实践活动。




【作者简介】
梁剑兵，男，45岁，法学学士，北京大学法学院国内访问学者，辽宁师范大学法理学教研室副教授，主要研究方向：法理学、法律思想史。