“一国两制”的历史溯源及战略前景

【学科分类】宪法学
【出处】《人民论坛·学术前沿》2013年4月下
【摘要】制度创新是创新最核心的部分之一，没有合适的制度，就没有良好的发展。实行“一国两制”解决澳门、香港、台湾问题是东西方制度理论的创新成果。澳门受惠于“一国两制”，也理应肩负起历史赋予的责任和使命。在国家未来发展战略及走出去战略中，澳门可以发挥特殊的作用，成为展示华夏文化软实力的窗口、思想创新的平台、制度创新的“试水区”。
【关键词】一国两制；澳门；制度创新；软实力
【写作年份】2013年


【正文】

　　拥有几千年历史的中国，一直是一个地大物博、人口繁多的多民族、多文化、多习俗的国家。这样一个大国，在历史上被称为“天下”。中国与西方世界常见的国家规模相比，存在数量级上的差异，所以其内部矛盾及运动机制也有着根本性的区别。治理这样一个大国，多元的治理方式选择是重要策略之一。事实上，中国自有信史以来，但凡政治上稳定、经济上发展、文化上繁荣的统一时期，一般都在中央集权的基础上因地制宜地实行多种治理制度。现代条件下，邓小平将中国历史经验和西方“中心与边缘”理论有机结合，用于解决港、澳及台湾问题，创新了“一国两制”内涵，突出体现了中国共产党人的政治智慧。

　　中国历代国家治理制度历史回顾

　　史学界一般认为：周以分封弱，而秦以郡县亡。太过分权或太过集权，都不利于国家的长治久安与稳定发展。汉朝政府一开始就实行郡国分立制度，即郡县与封国并存。不仅如此，封国中还有王国与侯国的区别。封国之外，尚有南越等附属国的存在。实践证明，这种制度既保证了国家的稳定，也保证了经济与文化的活力，同时也没有造成国家的分裂瓦解。其中，郡县保证了中央的控制，而封国保证了多元发展和地方效率。秦在短时期内实现了中国统一，但汉朝的“一国多制”体系让“大一统”成为中华民族性格和国家基本格局。

　　制度是土地、劳动、资本家与企业家才能之外的第五要素，制度总是与一国一地区的发展水平及文化传统相适应。制度创新是创新最核心的部分之一，没有合适的制度，就没有良好的发展。“一国多制”能够最大限度地容纳组织内的有限异质性及创新能力，发挥组织内的不同力量，因而具有良好的自我平衡及稳定机制。

　　在历史发展中，治理国家的方式不是死的，更不是僵化的，它随着时代的变化而常常进行调整。例如：历史上的羁縻制度在汉代即已产生，但是作用不突出。到唐朝时期，这一制度得到了广泛的应用。并且，在其基础上发展了都护制度，可以有效地整合各边境地区复杂分散的力量，形成国家的有效屏障及施政的基础。清代中期以后逐渐在西南地区改土归流，取消世袭的土司制度，打破所谓的独立王国，将全部土司改变为州、县，由中央派遣的流官管理；19世纪中后期，新疆地区带有浓厚的封建农奴制统治的伯克（首领）制度明显暴露出了管理方面存在的漏洞和诸多社会弊病，严重阻碍了新疆地区的进步和发展。1887年，清政府正式取消了伯克（首领）制度。

　　澳门“一国两制”定义、起源和实施现状

　　澳门“一国两制”定义。港澳“一国两制”是指在坚持国家统一和主权完整的原则下，港澳回归后仍继续保持原有的资本主义制度，享有高度的自治权。即，在中国主权领土上内地与港澳分别实施社会主义和资本主义两种不同的制度、货币、法律、价值观等。

　　澳门“一国两制”起源。1553年，开始有葡萄牙人在澳门居住。1887年12月1日，葡萄牙与清朝政府签订《中葡会议草约》和《中葡和好通商条约》，正式通过外交文书手续占领澳门，澳门也成为欧洲国家在东亚的第一块领地（从1553年算起）。

　　1974年4月25日，葡萄牙革命成功，新政府实行非殖民地化政策，承认澳门是被葡萄牙非法侵占的，并首次提出把澳门交还中国。由于当时不具备适当的交接条件，周恩来总理提出暂时维持澳门当时状况。

　　任何国民都希望国富民强。富强的基础除了经济繁荣之外，首先是民族独立、主权统一。1981年8月26日，邓小平在会见港台知名人士傅朝枢的时候，首次提出：“台湾不搞社会主义，社会制度不变，外国资本不动，甚至可以拥有自己的武装力量。”这是邓小平第一次提出使用“一国两制”解决台湾、港澳回归问题。1984年10月3日，邓小平首次公开提出采用“一国两制”解决历史遗留下来的澳门问题。1986年，中葡两国政府为澳门问题展开了四轮谈判。1987年，两国总理在北京签订《中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》及两个附件。联合声明称，澳门地区（包括澳门半岛、凼仔和路环）是中国的领土，中国将于1999年12月20日对澳门恢复行使主权。中国承诺实行“一国两制”，保障澳门人享有“高度自治、澳人治澳”的权利。

　　借助于历史的经验，中国的主权统一有了务实的平台和明晰的框架。中葡、中英谈判成功，完成了澳门主权的和平移交。

　　澳门“一囯两制”的实施现状。澳门实施“一国两制”13年，与回归之前相比较，经济发生了翻天覆地的变化。澳门统计暨普查局2013年1月6日公布的数据显示，2012年全年本地生产总值为2921亿元（澳门元，下同），实质增长率为20.7%;人均本地生产总值超过53万元（约66311美元），位居亚洲前茅。澳门统计暨普查局指出，2012年澳门经济增长的主要动力来自服务出口升幅理想，以及内部需求扩大，其中，博彩服务出口增加34.6%、旅客总消费上升7.2%;加上就业人数及工作收入上升，带动私人消费支出增加10.2%。在本地生产总值结构方面，旅游博彩服务出口上升，推动货物及服务净出口增加27.9%，高于经济增长水平；其他组成部分则有所回落，投资的比重轻微下降至13.2%，私人消费支出的比重由22.7%下降至20.7%，政府最终消费支出的比重亦由8.1%下降至7.4%。

　　根据澳门经济数据，澳门回归后经济持续增长主要原因为：第一，受益于享有“一国两制”的制度安排。第二，得益于“自由行”政策倾斜，入境的旅客增加，带动了澳门旅游博彩经济效益不断攀升，2012年博彩收入是2002年的13倍。第三，独立的财政税收制度，让澳门政府公共投资力度大幅增加，从而带动零售业超过四成的增幅，也为澳门经济发展注入了强劲动力。

　　毫无疑问，“一国两制”的制度要素是澳门经济增长的第一动力要素。内地实施社会主义制度，禁止博彩业；而澳门实施资本主义制度，博彩业为龙头主业。内地实行“自由行”，允许众多游客有机会到澳门消费，保障了澳门会展、旅游、零售业的增幅发展。如果没有实施“一国两制”，内地和澳门均在一种社会制度下，制度差别带来的异域色彩不复存在，那么澳门是否还有观光价值？正是因为制度的差异带来了不同制度的人群对另一种制度的好奇心，从而涌动的内地人流给澳门带来了强劲的购买力、消费力、投资力。

　　作为国家主体的内地实施社会主义制度，考虑到香港、澳门的历史和现状，结合港澳社会各界、各方人士的意愿，以及国家统一过程中的现实可能性，允许两种制度并存，这表现出极大的灵活性。然而，在“一国两制”实施过程中，由于两者在政治制度、经济制度上有很大的差异，建立共同市场，实现生产要素的自由流动，需要更为有效的政策框架保障。为此，我们在“一国两制”实施过程中，要学习前人的经验，随着时代的变化而对港澳政策进行调整。

　　澳门对中国未来发展的特殊作用

　　400多年以来，澳门一直以中国对外开放大门的形象立足于世。澳门的区域位置决定它容易接收到各方面的信息，容易引风气之先。正因为澳门是国家的边陲小城，在国家的政治版图中引起动荡、振动的可能性就相对较小。因此，澳门在国家未来发展战略及走出去战略中可以发挥特殊的作用。

　　展示华夏文化软实力的窗口。20世纪90年代初，哈佛大学教授约瑟夫·奈首创“软实力”（Soft Power）概念，从此启动了“软实力”研究与应用的潮流。按照他的观点，软实力是一种能力，它能通过吸引力而非威逼或利诱达到目的，是一国综合实力中除传统的、基于军事和经济实力的硬实力之外的另一组成部分。这一概念的提出，明确了软实力的重要价值，将它提高到了与传统的“硬实力”同等甚至更为重要的位置。正如约瑟夫·奈所言，“硬实力和软实力同样重要，但是在信息时代，软实力正变得比以往更为突出”。围绕“软实力”的一系列研究，向人们展示了一种新型、全面和平衡的发展路径，在提升各级主体综合实力问题上启迪着人们的新思维。

　　文化是软实力中最重要的一种，它作为一种深远的力量，远比经济、军事及政治力量更加长久和稳定。一个国家的硬实力固然重要，但是，如果没有优秀的文化，就不会受到别人的尊重。历史上，有很多军事强国为人所畏惧，却不为人所尊重，更不为人所喜爱，很大程度上是因为其文化的落后。中国近代的失败，不仅仅是经济与军事的失败，同时也是文化的落后所致。改革开放以来的香港和台湾，作为弹丸之地，却常常受到大陆年青人的追捧，很大原因正是因为其继承和创新了中华文化。

　　作为人类文明的一部分，中华文化在历史上曾与其他文明体系有过三次重要交流。第一次是在汉唐时期，中华文化与佛教文化交流，成功地吸纳了佛教文化，使之成为中华文化的重要组成部分；第二次是在宋元之后，中华文化与伊斯兰文明交汇，产生了影响至今的回教文化，并成为中华文化的一个重要分支；第三次是在明清之后，随着西方世界的兴起，中华文化与西方基督教文化交汇，催生了一波波西学东渐浪潮，中国汲取了西方基督教文明及现代文明中的大量成分，汇入了中华文化的主流。时至今日，中华文化将要面临第四次交流，前面三次中华文化交流都是被动交流，而这一次将会有所不同，这是中华文化在遭遇西方文化冲击后，自主创新、推陈出新走出去，以主动姿态寻求交流创新的过程。这一次交流，能够在极大程度上反映中国人民的自信，反映中华文化的复兴与崛起。文化不崛起，国富民强不过是一个梦想而已。

　　在文化的崛起与交流过程中，澳门可以充分发挥自己的平台作用。内地政府经常讲“文化搭台，经济唱戏”，作为澳门政府和澳门地区的其他机构而言，则可以尽量向“经济搭台，文化唱戏”方面发展，以创造出更加鲜明突出、融合中西和谐文化的澳门文化，也为中华文化复兴增添独有的亮色，扩充中华文化版图。

　　思想创新的平台。近年来，澳门特别行政区非常重视文化事业的发展，这是相当可贵的。在此基础上，如果更进一步，就可能向思想创新方面深入。相较于一般性的文化，思想——特别是原创性的思想，是更加重要而深刻的力量。历史上那些少数民族的领袖们，如符坚、忽必烈、康熙皇帝等，无不为中华思想所折服。康熙在与罗马教皇书信中深表对中华传统思想的钦服。在当时特定的条件下，除了中华传统思想，康熙不认为还有什么思想更加高明，更符合治理一个统一大国的需要。

　　人类思想的力量极为强大。古希腊已灭亡两千多年，然而人类却始终铭记着它。甚至于征服希腊的罗马帝国，在东罗马帝国时期也常常自称是希腊人。现代的欧洲人，在血缘上几乎与当初的希腊人毫无关系，在历史上也无直接接触，却一直在精神上将希腊奉为自己的祖先，将自己的文明和记忆追溯到希腊人那里。19世纪以后的俄罗斯，是欧洲第一军事强国，一战后达到欧洲经济第一，文化巨匠也不少，但一直受到欧洲主流排斥，无他，缺乏原创性思想耳。

　　中国经济的体量现已位居世界第二，科技水平也在稳步提高。然而，中国却仍然与世界主流有隔膜之感，常常在政治及经济生活中处于被动局面，既不为人所畏惧，更不为人所尊重。究其原因，除了政治制度差异之外，文化与思想发展不够充分也是重要的原因——它们的发展水平与经济大国和政治大国的地位远不相称。所以，中国当前思想文化发展的滞后，已经成为中国复兴和崛起的重要障碍。面对祖先辉煌的文化思想，当代中国人作何感想？

　　澳门虽小，却可以充分利用自己财富积聚、地理边缘、世界版图联结点、“一国两制”制度等优势，成为思想孵化的场所，从而为中华复兴与崛起作出历史赋予的贡献。思想的发展不受地理空间的限制。回顾历史，古希腊的雅典也不过三四十万人口，与现在的澳门相比还有所不及，然而却产生了大批的思想家与艺术家，尤其是产生了三大思想巨人：苏格拉底、柏拉图和亚里士多德，成为世界思想文化永远的标杆，也是西方文化力量的终极源泉所在。

　　制度创新的“试水区”。文化思想的作用是多层次的，不仅可以直接发生作用，也可以间接发生作用。一般认为，“软实力”主要包括以下几种内容：一是文化的吸引力和感染力；二是意识形态和政治价值观的吸引力；三是外交政策的道义和正当性；四是处理国家间关系时的亲和力；五是发展道路和制度模式的吸引力；六是对国际规范、国际标准和国际机制的导向、制定和控制能力；七是国际舆论对一国国际形象的赞赏和认可程度。除了文化思想本身之外，社会制度、意识形态、政治价值观、国家政策、发展道路及对国际舆论的控制和引导能力，均深刻受制于文化思想的发展。

　　创新是一国力量的重要源泉。一部中国史，就是一部制度创新史。中国近代以来的落后，常常也是制度创新停滞或者失败的结果。制度必须与生产力发展水平相适应。中国古代封建制度的建立，适应了当时中国发展水平的要求，结果促进了中国的发展，奠定了中国一千多年领先世界的基础。近代中国在制度革新方面举步维艰，直接阻碍了中国的发展。近年来，中国经济高速增长，强烈地呼唤着重大的制度创新，尤其是政治改革，更为众人所瞩目。但是中国太大、太古老、太复杂，中国人口世界第一，国土面积世界第三，经济总量世界第二——成为第一只是时间问题。所以，必须逐渐推进一系列制度创新。时势所迫，改革不能放缓。改革的停滞不前，本身也是风险，而且是更加巨大的风险。

　　两者权衡，在未来的日子里，基于其特殊地位，澳门可以发挥更为突出的作用，成为制度改革创新的“试验田”、“试水区”。在尝试制度性创新的过程中，澳门“一国两制”的制度优势，可以分散国家政治、经济、社会的影响和风险，这是澳门作为制度创新对国家的贡献和义不容辞的责任所在。如果制度上的设计与文化乃至思想创新充分结合起来，历史可以在一个“边缘的边缘”发生转换，澳门就可能成为中国制度创新的重要“试水区”。如果以澳门作为国家的“桥头堡”，大胆地进行观念、思想、制度上的创新，澳门完全可以成为新转换力量的重要组成部分。

　　扩大国家政治文化影响的门户。古人云：“不谋全局者，不足谋一域；不谋万世者，不足谋一时。”小小澳门，虽为方寸之地，却能够立足全国，面向世界。澳门是国家的一枚棋子，如何用好这枚棋子，让其发挥最大的作用，也是对政府政治智慧的考验。

　　澳门，是一个政治特区。但是，澳门不能将这个特区看成是历史的产物和被动的结果，而应该在此基础上主动利用这样一种特区地位，在政治思想和文化思想上取得更多的突破。从历史的特区转化成现实的特区，从被动的特区转化成主动的特区，从改革的旁观者转化为深化改革的参与者。只要勇敢地承担深化改革的重任，澳门所拥有的正能量，将促使其成为扩大国家政治文化影响的前沿阵地，成为展示国家软实力的“桥头堡”，国家也应该深刻意识到这一点。中央政府与澳门特区政府协同发力，共同打造充满生机、聚合制度优势的全新澳门。




【作者简介】
戴安娜，亚洲战略管理研究院(澳门)院长，亚澳论坛发起人之一。研究方向：澳门经济与社会管理。主要著作：《从中国改革开放看澳门经济增长》、《对澳门转型的思考:澳门从何处来?到何处去?》等论文。 彭波，清华大学人文学院经济史博士后，亚洲战略管理研究院(澳门)客座研究员。