检察机关的宪法地位不容置疑

　　在社会主义法治建设过程中，依法治国首先是依宪治国。人民检察院是宪法所确立的国家机构的重要组成部分，是连接宪法规范与社会现实的重要纽带，人民检察院执行宪法是宪法实施的重要环节。我国检察机关的宪法地位是历史的，又是现实的。新中国建立50多年来的实践表明，检察事业兴则法治兴，人民检察院是搞好国家法治建设的极为重要的机构，其作为宪法规定的国家法律监督机关的地位和作用，必须加强，不容削弱。

　　■否定检察机关宪法地位的观点贻害无穷

　　在人民代表大会制度下，我国的检察机关与西方“三权分立”政治理念下的检察机关在性质上有着本质的不同，其宪法地位也大相迥异。我国的检察机关具有法律监督职能的多样性、集中性，权力行使的专门性、统一性，以及内部职能分工的专业性等特点，它们共同体现出鲜明的中国特色，绝非一项公诉职能所能涵盖。如果盲目照搬西方，鼓吹全面“接轨”，只会邯郸学步，适得其反。

　　首先，对于主张取消检察机关、将其归入行政机关的观点，会直接动摇人民代表大会制度的基本体系，使国家权力格局由人大领导下的“一府两院”变为“一府一院”，导致国家权力结构的畸形，引发权力的错位、膨胀和监督的乏力。事实上，以美国为代表的检察机关隶属于行政机关的做法是特定条件的产物，本身就是一种创新；而且在联邦与州分权体制下，各州的检察制度并不一致。我国在制定1982年宪法时，王汉斌同志就说过：“检察机关要监督行政机关的违法和渎职行为，对行政部门的违法、渎职进行侦查、起诉。检察机关要独立于行政部门之外，就更容易处理这类案件。”在目前社会高度一体化、行政权力过于强大的体制下，将检察机关归入行政机关内部，使之成为国家政权体系中的三级乃至四级权力机构，将会大大削弱打击犯罪特别是反腐败的力度。同时，对保障国家法制统一、遏制地方保护主义也十分不利。

　　其次，对于主张将检察机关设置为单纯的公诉机关的观点，我们认为，一些大陆法系国家将检察机关的性质定位于单纯的公诉机关有其深厚的法律传统和制度背景，它依赖于其他权力架构的相互支撑和制衡。在中国，分割检察权会使一部分重要的国家权力失去权威和适当的承担者，出现监督的真空和管理的松散，难以有效保障公民权利。因为，权力机关的特点决定了其难以经常性、直接和具体地行使法律监督权。而如果仅仅是出于加强反腐败工作的需要，将职务犯罪侦查权归入其他部门，甚至另设机构的设想，只会徒增国家的成本，对比立足于改进当前检察机关反贪污贿赂局的工作又有何益？而检察机关这些年来在反腐方面取得的成绩是有目共睹的。探索加大反腐力度的关节点不在于机构重置、职权调配上，而在于其他综合因素。

　　最后，对于主张检察机关只应作为单纯的司法监督机关，不需要发挥公诉职能的观点，我们认为，这同样偏离了检察机关的性质。公诉职能是检察权不可或缺的重要组成部分，检察机关的公诉活动就是代表国家对各种违法犯罪行为实施法律监督，追究危害社会共同体利益的个人或单位的刑事责任；而且，对于民事行为和行政行为中发生的侵权现象，近年来检察机关在公益诉讼活动中也发挥出越来越重要的作用。认为公诉活动本身不是行使监督权而否定检察机关的公诉职能的观点是极不可取的。很难想象，一个没有公诉权的检察机关还能叫检察院，这与国际上通行的认识是截然相悖的。

　　可见，在中国这样一个经过无数先驱者奋斗和牺牲所缔造的社会主义政权、实施人民代表大会制度的国家里，在目前各方面情况错综复杂、法治建设刚刚起步，国外敌对势力的颠覆企图和恐怖活动的现实威胁依然存在，各类违法犯罪、侵害公民人身权利、民主权利及腐败现象还比较严重的背景下，如果从国家的宪政体制中取消检察机关，削弱和否定检察机关的法律监督权，就背离了建设社会主义法治国家的主旨，贻害无穷。因此，检察机关的宪法地位不容置疑。

　　■从宪法文本的分析中正确理解检察机关宪法地位

　　那么，应当如何正确理解我国检察机关的宪法地位呢？我们可以从对宪法文本的分析中获得认识。

　　宪法第一百二十九条规定了“人民检察院是国家的法律监督机关”。理解这一点，首先要明确宪法强调人民检察院是“国家”的机关。它表明检察机关行使权力代表了国家，是以国家的名义履行职责的。我国是单一制的国家结构形式，明显有别于实行联邦制的国家分权形式，检察院是国家的检察院，而非地方的检察院，检察机关行使权力代表了国家的意志，而非任何地方、团体或个人的意志。虽然宪法中规定了地方各级人民检察院检察长由地方各级人大选举产生，地方各级检察院对产生它的权力机关负责，但这并不意味着检察院行使职权就代表了地方的意志，检察权不能理解为地方固有的权力。在宪法上?地方检察院向地方人大及其常委会负责可以理解为是制宪者（人民）通过宪法将组织地方各级人民检察院的权力委托给地方各级人大具体行使。1954年宪法曾明确规定地方各级人民检察院一律在最高人民检察院的统一领导下进行工作，不受地方国家机关的干涉。现行宪法也确立了上下级检察机关之间的领导关系，下级要对上级负责，并规定了地方各级人民检察院检察长的产生除同级人大选举外，必须经过上级人民检察院批准的特殊程序。这一程序的设置显然旨在强化和保障检察权的国家性。其次，宪法强调检察机关是从事“法律监督”的国家机关。它表明检察权的本质属性就是法律监督权。理解其涵义要把握几点：一是这个表象上的全称判断概念并不意味着检察机关是全面监督国家法律实施的机关，不能统揽法律监督权，检察机关的法律监督权是由权力机关授予并受其监督的；二是检察机关的法律监督具有专门性和具体性，主要是针对具体案件的监督，是对有关单位和个人遵守法律情况的监督，其职权包含了前述的四项权能，这些权能跨度大，各自特色明显；三是检察机关的法律监督权具有突出的程序性特点，一方面检察权的行使必须严格依照法定的程序进行，另一方面多数权能本身不具有实体性、终局性；四是检察权在国家权力配置体系中是第二层面的范畴。全国人大及其常委会居于最高国家权力机关和立法机关的双重角色，立法权包含在更高意义上的监督权之中，客观上处于优位，属于第一层面，而行政权与审判权、检察权等处于第二层面。各级人民检察院必须接受同级人大的监督，对同级人大负责。

　　宪法第一百三十一条规定了“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。该条通常被称为“检察权独立行使原则”，理解其内涵应当把握的是：首先，检察独立不等于司法独立。由于审判权与检察权在我国是泾渭分明的两种国家权力，检察权与审判权独立行使原则在宪法文本上都有表现，把二者都称为司法独立原则对于法律实践或理论研究都会产生负面影响。其次，检察权独立行使原则强调了检察权行使的专属性和相对性。专属性指行使检察权的主体身份是独立的，主要指检察院的独立，即在国家权力的分工中，检察权只能由人民检察院行使，其他任何机关不得行使。从该条所蕴含的价值来看，我们认为今后还应当向检察官独立行使职权方向拓展，当然，其前提是社会法治文明发展到较为发达的阶段；相对性指检察机关在行使职权过程中?虽然不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但必须接受上级检察机关的领导?同时还受到外部多方面监督?目前主要有权力机关的监督、党的监督、公安机关与人民法院的相互制约和来自社会的监督。深刻认识检察权独立行使原则的相对性对于检察机关坚持正确的政治方向具有重要的意义。同时也要看到，对于检察机关的具体办案过程，上述机关以及任何个人也不应违反法律规定的程序和原则任意干预，这是理解检察权独立行使原则的另一层重要含义。

　　■需要改革检察体制而非削弱检察机关宪法地位

　　检察机关的宪法地位不容置疑，并非是说可以拘泥于现状，不需要改革。相反，目前的检察体制迫切需要改革。而改革的本质在于巩固和强化检察机关的宪法地位，而不是削弱和否定。前面对宪法地位的分析只是文本上的理解，而现实中，检察机关宪法地位离宪法和法律规定的要求还有相当的距离。已经暴露出的问题集中体现在：一些地方机关和个人干预检察机关办案现象较为严重；地方保护主义不同程度存在，个别地方出现检察权地方化、行政化倾向；公诉和诉讼监督职能衔接不力，少数冤假错案未能及时纠正等等。所以，迫切需要改善外部执法环境，改革内部管理机制，使检察机关的宪法地位落实到宪法本来的定位之中。可以说，司法改革对检察机关而言，在某种程度上就是实现宪法价值的“回归”。当然，检察机关宪法地位的巩固和强化是同人民代表大会制度的完善和政治体制改革息息相关的，这是一项浩大的系统工程。各种改革举措应当尊重宪法的权威，在合宪性前提下结合中国国情稳步推进，不能操之过急，欲速则不达，更不可无视宪法的规定，南辕北辙，引起不必要的混乱。

　　总之，中国的检察制度，是有中国特色社会主义制度的重要组成部分，具有坚实的宪法基础。检察机关的宪法地位是人民检察院法律权威的集中反映，巩固和强化检察机关的宪法地位是大势所趋。今年5月，中共中央下发了《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，为检察制度的改革指明了方向，检察工作正面临着前所未有的良好发展机遇。全社会要信任和支持检察机关；检察机关自身要牢固树立社会主义法治理念，维护宪法和法律的权威，在党的领导下科学决策，公正执法，切实保障公民的基本权利。世界各国的检察体制都是各具特色的，并无单一规律可循。针对来自国内外各种弱化和否定检察权，要对检察制度做根本性变革的主张，我们认为，中国人要相信自己，要坚定不移地巩固和强化检察机关的宪法地位。既坚持本国特色，又不回避现实问题，既立足于中国实际，又借鉴国外的有益经验，使我国的检察体制成为多彩的世界法律制度中的一束奇葩，充分显示出社会主义制度的特色和优越性。

　　原载于《检察日报》2006-11-20-3

　　韩大元（中国人民大学法学院教授、博士生导师）
王晓滨（中国人民大学法学院博士生）