探究我国中央与地方关系

【学科分类】宪法学
【出处】北大法律网
【摘要】中央与地方的关系是联邦主义理论中最核心的内容，主要包括中央与地方在立法权上的分配，中央对地方在税收、开支、贸易经济上的调控力度，中央与地方法律的位阶等问题。本文试图通过“美国银行案”以及美国联邦宪法第一章第八节“州际贸易条款”分析美国联邦主义的特色以及主要内容，联邦政府与各州政府的关系，在此基础上，结合我国社会主义的特色国情，探究我国中央与地方政权共同发展的路径。
【关键词】联邦主义；州际贸易条款；中央与地方；法治化
【写作年份】2013年


【正文】

　　一、美国联邦主义的特征——“美国银行案”与“州际贸易条款”

　　美国通过独立战争摆脱英国的殖民地身份后，组建了邦联体制，各个州享有充分的自治权，特别是税收和州际贸易。随着经济的发展，各州独立的经济措施形成相对的州际壁垒，给当时美国带来极大的经济困扰。（经济促进政体改革）此后十余年的历史证明，邦联体制不能适应美洲的经济与政治发展。于是一场因经济而起的政体改革应运而生，也造就了联邦宪法的产生。联邦党和反联邦党召开费城会议，经过激烈讨论，制定联邦宪法，纵向实行联邦体制，建立统一的联邦政府，横向实行三权分立。联邦宪法一方面，表面联邦政府是有限政府，“授权而非限制”，各州政府享有原始权力，“限制而非授权”。联邦政府只有在宪法第一章第八节列举的权限范围内行使权力，未得宪法授予的权力由各州保留。因此，联邦政府是天生的有限政府，这也为后来美国司法审查提供制度保障。但另一方面，国会为了履行宪法授予的权力，有权制定“必要与合适”的法律，这一规定为后来联邦权力的扩大埋下伏笔。

　　美国宪法中“州际贸易条款”是协调联邦与地方的直接依据，此条款具有两种功效，一方面它赋予联邦权力去干涉各州经济贸易，另一方面它限制各州调控权力，也称“潜伏贸易条款”。针对前者，笔者将通过美国银行案分析联邦权力的范围及历史发展，以及“领港调控案”的“库利法则”解释依据事务性质来划分中央与地方的调控权力。针对后者，将阐述限制的具体内容以及“潜伏贸易条款”所基于的内部政治制衡机制以及现代利益平衡标准在各州交通调控中的运用。联邦与各州的矛盾最终都归于联邦法院解决，联邦法院在全美贸易中发挥了巨大的作用。

　　“美国银行案”案情简介：国会依据宪法“必要和合适”条款，建立美国第一银行，以给联邦政府调控国民经济带来便利。在两党争论中，第一银行顺利成立并走向过期。在财政匮乏之时，呼唤成立国家银行的诉求响起，第二银行成立后引起某些州的敌视，并有5个州对美国银行设在该州的分行进行歧视性征税。美国在巴尔地膜的分支拒不遵守州法规定，而被罚款，这一判决到马里兰州最高法院获得维持，分支出纳员以州法违宪为由，把案件上诉到联邦最高法院。联邦法院首席大法官马歇尔对于“必要和合适”条款的解释为联邦政府的广泛权力奠定了法律基础。他传达了法院意见：国会有权设立美国银行，且马里兰州议会对美国银行征税的法律因违宪而无效。在本案中，联邦法院对于“必要和合适”采取了广义解释，“使目的合法，使之处于宪法的范围之内，那么所有适合的手段，——只要清楚地适合目的，只要不受禁止、而是和宪法的文字与精神相一致，就是合宪的（Constitutional）。”[1]其次，联邦宪法、合宪的联邦法律高于州法。政府有权施行征税权，但并不能以部分政权对抗全体人民选举的政权，必须区分整体对部分的行动和部分对整体的行动——即区分最高政府的法律和与之地处的次级政府的法律。美国银行案的重要意义，乃在于它建立的联邦主义原理及其长远影响。

　　“州际贸易条款”是制宪会议讨论的另一个重要话题，何为州际贸易？它的范围有多大？能否牵扯到州内贸易？以及联邦政府在何种情况下可以干涉或被拒绝干涉？新政之前，法院可以说是政府干预经济的一大障碍，法院通过对“州际贸易”的范围进行狭义解释来限制联邦政府权力的扩展，截然区分贸易、生产、制造，只限于各州贸易直接相关的事项（买卖、运输）。新政之后，由于经济复苏需要行政权进行宏观调控，最高法院又回到马歇尔对州际贸易的广泛定义，只要国会发现调控事项和州际贸易之间的联系存在“理性基础”，法院就将肯定联邦法律的合宪性。以至于现代州际贸易的标准变得相当宽松：只要合乎联邦宪法，国会即可调整州际贸易；如果州内贸易与州际贸易具有实质关联，国会还可对州内贸易进行调整；纵使不能调整，国会还可以根据“必要或合适”条款来调节州内活动。

　　但国会不能无限制地调控州际贸易，首先，它必须遵守“库利法则”，它根据事务的性质来分布调控全力，要求全国统一调控的，国会享有专有立法权，需要地方特色多样化处理的，即使国会有权，只要国会为制定立法去又占，各州即有权调控。其次，必须遵守内部政治平衡原则。政府由选民选举出来，选民和政府之间需要一种信任，基于这种信任，联邦也应减少对州的干预。内部能解决的事情内部化解，地方问题地方解决。中央的能力不可能顾及到各个地方，且中央的政策不一定符合地方的事情，同时为了保证地方自治，中央（联邦）在地方能通过民主程序自行处理的事务上不能干预，只有当内部无法消化这些矛盾，才给予联邦干预的权力。

　　州际贸易条款还有一个作用就是限制州的权力，也称“潜伏贸易条款”。各州基于内部政治平衡理论，有权调控一定范围的州际贸易。但这也为地方保护主义留下借口。如何防止地方保护主义？首先，如果州法带有歧视目的，如歧视性州税、各州对流出入贸易的阻碍、保护州内资源、把生意保留给本州企业等目的[2]，法院可宣布州法违宪。例外，如果州法是为了保护地方安全、健康，且采取最小损害、无他选择的措施、对州际贸易产生的负担是间接、合理的，那么州法合宪。其次，州法不带有歧视意图，法院将平衡它对州际贸易的“负担”和给各州或地方社团带来的合法利益。以上都显示了法院在处理此类问题上利益平衡的行为。

　　总之，从美国联邦主义可以得出，在立法权上，联邦需有宪法的授权才享有，各州需有宪法的限制才缺失；国会依据宪法有权在一定程度和范围上干预州际贸易，各州依据内部政治平衡理论、库利法则[3]，有权自主治理州际贸易，并且排斥联邦政府干预；法院在处理联邦和各州关系时，必须适时作出调整，不可逆历史进程，违背民主意志，坚持一成不变的原则，宪法必须经修正来适应巨大、复杂的现代工业社会。

　　二、我国中央与地方关系存在的问题

　　辛亥革命后，我国两千多年来的专制政体终于土崩瓦解，当权者建立了资产阶级的民主共和政体。但好景不长，由于我国宪政文化与体制的缺失和脱节，同时革命党无兵无财，只能依靠袁世凯这等旧势力去推翻旧体制，并作为妥协将新体制大权拱手相让，必然导致旧体制下的价值、利益冲突流入新体制中，为共和政体最终流产埋下伏笔。袁世凯独裁统治、军阀割据混战让中央与地方的矛盾加剧，于是出现类似湖南省的联省自治运动，联邦主义在我国初见端倪。

　　新中国成立后，我国确定了单一制的国家结构形式，以全国人民代表大会为最高国家权力机关的民主集中制的政权组织形式。中国地理区域广阔，地方特色明显，而中央集权体制下，地方自治明显受阻。中央与地方关系上存在许多问题，笔者总结如下：

　　（一）中央与地方治权难以划分，地方缺乏自治的基础。地方治权包括三个方面：一是地方政府在宪法和法律范围内自主立法和执法的权限；地方行政对于地方权限范围之外的事务不受中央或上级政府干预或命令的权力；选民选举地方政府的权力。[4]如果中央与地方在治权上没有区分开来，地方没有属于自己的自治区域，中央便可以随意干预。

　　首先，自上而下的领导机制难以为地方自治打下基础。治权中最重要的是第三项权力，在我国，中央与地方最主要的关系是上级领导下级，地方官员对上而不对下负责，地方选举缺乏民主性，难以实现地方自治。地方的一个创举则是乌坎事件，它实质在做到了“一人一票”的直接选举，为地方民主政治打开窗口。

　　其次，中央立法权过大，且中央与地方立法权限划分存在缺陷。其一，对中央立法权没有严格的限制，宪法中明确规定全国人大享有专有立法权和优先立法权，且未规定不能侵入任何领域；反之，对地方立法权有明确严格的限制，地方立法严格遵守法律优先、法律保留、不抵触原则。[5]其二，划分标准不合理。美国库利法则、负担直接或间接标准决定联邦调控权的范围；德国根据事务的影响范围以及中央辅助原则，来确定地方自治的权限。中国则根据事务的影响范围来划分，此种划分标准值的商榷，因为影响力大的地方事务由中央立法，但中央的精力有限，难以应付诸多类似的事务，且中央统一的政策不能满足地方多样化特色，难免出现“良性违宪”[6]的现象。

　　再次，中央财权过大，但治理能力有局限。我国的税收体制一开始全由中央决定、中央征收，中央垄断了税收立法权。后来经过分税制改革，税收管辖权逐渐下方到地方，但税收决定权仍归中央，受中央监督。地方财权小事务繁多，必然助长地方官员通过其他渠道谋取经济利益，如以“公共利益”的名义进行大量拆迁等行径，这必然导致地方腐败。

　　（二）缺乏司法审查机制。正式的司法审查应由国家机构、政党提出，而我国国家机关、社会组织、公民等主体都可以针对认为不符合法律的法规规章提请立法审查。如此庞大的主体显示出我国立法审查必然不是司法审查。此外，立法审查机制本身错综复杂，难以执行，全国人大常委会虽然有解释法律的权力，但自享有权力以来从未使用。这本身就说明现行立法体制的无效性，而正如“种子案”所显示的，缺乏有效的法律冲突解决机制。

　　（三）选举制度不完善，地方官员对上不对下负责。我国选举制度规定了直接选举和间接选举并列的选举方式。县级以上的选举都采用间接选举模式。间接选举增加了选举步骤，降低了民主的参与度，使得选举结果偏离公正。

　　除此之外，还包括司法地方保护主义倾向严重，政绩提职等问题，暂不赘述。

　　三、改善我国中央与地方关系的措施

　　改善中央与地方之间的关系对于国家与社会的和谐发展、公民权利的保障至关重要，是宪法基本原则，特别是平等原则在地域上的体现，也为我国走向法治道路打下坚实基础。本文在分析美国联邦主义的基础上，总结出联邦与各州互相独立、有限干涉、动态调整的诸多经验，虽不主张全盘吸收，但确有可以借鉴之处。

　　首先，转变主权与分权理念。主权不再是不可分割的。在现代社会，主权观念已发生根本转变，即使在单一制国家，主权也不是至高无上，不可分割。联邦制和单一制都可以实行地方自治，单一制国家的地方自治甚至可以比联邦制走的更远。[7]区别在于单一制的地方自治没有宪法保证，而是根中央制定的法律来实施。根据现实需要，中央和地方可以采取各种变通的分权模式，保障最大程度上的地方自治。

　　其次，通过宪法法律限制对中央立法权、财政权，建立有限中央政府。使其法治化，保障地方立法以及财产自治权。这是法治理念的直接体现。其一，限制中央立法权。根据宪法第八条，全国人大及其常委会享有广泛的立法权以及一定的专有权。其次，限制中央税收立法权，中央只规定税种，地方应有权规定其实施办法、税目、税率、税收减免和起征点等事项。

　　再次，完善民主选举，保证地方自身的“纯洁”。地方自治是中央与地方关系法治化的理论基础。确保地方自治朝向对民负责的方向发展。在此基础上，运用内部政治制衡，减少中央对地方干预，尊重地方自治。

　　最后，建立法律规范的司法审查制度和司法独立体制。宪法的生命在于实施，而司法审查时保障宪法实施最有效的方式，建立司法性质的机构对违反宪法的法律、法规、规章等文件进行有力审查。通过运用宪法中规定的内容，如公民基本权利，去审查国家立法是否保障公民利益、秉持三公价值取向。此外，司法审查还是有效制止地方保护主义的良方。地方“规范性文件”泛滥且合法性有限，地方政府凭借这些“红头文件”不断侵犯地方民众合法利益，是导致上访现象、群体性事件频发的原因之一。针对司法地方保护主义，必须从司法制度安排上入手，进行司法独立改革。在这方面，采用双重司法系统模式抑或采用单一司法系统模式的联邦国家均提供了有益的借鉴。要保证国家法治统一、防治司法地方保护主义，有必要实行垂直的司法管理体制，并在全国各地实现更为均衡的司法资源分配。

　　总之，中央与地方的关系存在众多问题，要改善也有千头万绪，本文只略微浅显地写下自己的想法。国家只是人民为了有效治理生活的一个工具，其资源的有限性、效力的有限性，使得其必须依靠更广泛的民众参与、多样化的管理机制，所以我们一直都再讨论如果转变社会管理模式等话题。国家与社会的关系如此，细化到中央与地方也是如此。专制体制无法领导人民走向民主，必须分化中央立法权、财政权，中央只能在法定限度内依据内部政治制衡理论适当地指导地方管理。同时地方要进行自治，但地方自治也不是无条件和无限度的，必须坚持民主选举、司法独立。只有适当协调地方分权与中央集权的关系，才能最大程度地提高社会治理的效率。最后，在处理法律冲突纠纷时，只有实施司法审查，调动宪法的最高效力去审查带有歧视目的、违反平等原则、侵犯公民基本权利等的立法，才能从根本上维护公民的基本权利，保障国家的稳定。




【作者简介】
杜丽丽，单位为扬州市江都区人民法院。


【注释】
[1]张千帆：《西方宪政体系》2008年版，145页，中国政法大学出版社。
[2]包括明显歧视，即歧视意图；隐含歧视——歧视效果。
[3]在实践过程中，“库利法则”面临难以明确划分全国性和地方性事务的困难，因此法院转而区分各州调控对州际贸易的“直接”与“间接”负担。
[4]张千帆：《中央与地方关系法治化的制度基础》，载《江海学刊》2012年第2期。
[5]参见：姜明安等：《下位法与上位法相抵触的解决之道》，载《行政管理改革》2012年第5期。
[6]良性违宪的地方实验只是单一制宪法框架下的一种宪法变通。
[7]中国港澳特别行政区模式表明，单一制的中央和地方分权程度甚至可以远超过联邦制，而这还没有到达纵向分权的极限。


【参考文献】
{1}张千帆.宪法学导论---原理与应用[M].北京:法律出版社,2008.
{2}张千帆.西方宪政体系[M].北京：中国政法大学出版社,2000.
{3}苏力.法治及其本土资源[M].北京:中国政法大学出版社,1996.
{4}姜明安.建设服务型政府应正确处理的若干关系［J］．北京大学学报( 哲学社会科学版)，2010(6)．