《监督法》对完善我国公权力监督机制的作用与不足

　　十届全国人大常委会第23次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）对完善中国特色的公权力监督机制具有重要的作用。

　　所谓“公权力监督机制”，包括监督主体、监督对象、监督事项、监督方式和监督程序等要素。所谓“中国特色的公权力监督机制”，指中国公权力监督因中国特有的政治制度、经济基础、文化传统等的影响和作用而有别于世界其他国家，特别是西方国家，的一般公权力监督机制的特别之处，这种特别之处体现于监督主体、监督对象、监督事项、监督方式和监督程序等监督机制的所有要素上。所以，我们讨论《监督法》对完善中国特色的公权力监督机制的作用与不足，就必须分别讨论《监督法》在健全、完善我国公权力监督机制中对监督主体、监督对象、监督事项、监督方式和监督程序等要素所进行的具体制度设计和这种具体制度设计的功用及可能存在的某些缺陷。

　　首先，就我国公权力监督机制中的监督主体而言，第一位的主体自然是人民（包括人民通过舆论、媒体和各种公民组织实施的监督），其次是人民代表大会（包括人民代表和人民代表大会专门委员会实施的监督），再其次是人民代表大会常务委员会。除了人民、人大和人大常委会，我国公权力监督主体也包括同时作为监督对象的司法机关（如人民法院通过对行政行为的司法审查而对行政机关实施的监督，人民检察院通过出庭、抗诉等途径对人民法院实施的监督）和专门行政法制监督机关（如监察机关和审计机关实施的监督）。此外，中国共产党（包括各级党委和党的纪律检查委员会）在我国公权力监督机制中亦具有重要地位（党的监督是我国公权力监督机制中在监督主体方面所具有的重要特色）。

　　在各种监督主体中，人大和人大常委会无疑是最重要、最权威和最具制度化的监督主体。但由于人大每年的会期有限，最经常和最直接行使监督职能的是人大常委会，所以《监督法》将所规范的监督主体范围主要限于人大常委会是有一定合理性的。法律集中将人大常委会的监督调整好、规范好，对促进我国整个公权力监督机制的有效运作无疑是有意义的。但是，《监督法》这种将人大和人大常委会分离，只调整、规范人大常委会的监督而不同时调整和规范人大的监督不见得是一种最优的立法选择，因为人大毕竟是我国公权力监督机制中最基本的监督主体，人大常委会只是人大的常设机构；人大每年的会期虽短，但人大代表和人大专门委员会的监督可以是经常性的。人大常委会的监督与人大代表和人大专门委员会的监督一样，都只是人大监督的组成部分，更不用说对以国务院为领导的各级人民政府（最主要的公权力）的基本监督权在人大。《监督法》作为一部规范公权力监督的基本大法，不首先规范人大的监督而仅规范人大常委会的监督不能不说是一种不足。

　　其次，就公权力监督机制中的监督对象而言，第一对象自然应是决策机关，其次是执行机关，再其次是司法机关。毫无疑问，在我国，以国务院为领导的各级人民政府是重要的决策机关，各级人民政府的工作部门是主要的执行机关，司法机关是各级人民法院和各级人民检察院。因此，《监督法》将监督对象确定为一府两院是适当的。尽管《中华人民共和国宪法》第67条规定的全国人大常委会的监督对象还包括中央军委，但毕竟一府两院行使的公权力最经常、最直接、最广泛涉及公民的权益和自由。只要法律赋予一府两院的权力不被滥用，公民的权益和自由在一般情况下就能得到较有效和实际的保障。

　　不过，我国公权力行使主体有自己的特色：中国共产党作为执政党，不同于西方国家的执政党：党中央和各级党委（包括党的纪委和政法委等）有时也直接行使国家公权力，特别是有些地方党委一把手，他们往往个人，而不是通过政府，行使决策权力和对重大事项的决定权力。根据权力和责任相统一的法治原理，有权力就必须有监督。对各级地方党委，特别是党委一把手，如果对其行使公权力的行为缺乏有力、有效的监督，法治将无法正常运行，滥用权力将难以完全避免，公民的权益和自由将难以有效保障。然而，人大常委会不可能监督党委和党委书记。这就需要我们进行必要的政治体制改革：一方面使党委和党的机关尽可能通过政府和政府机关行使公权力，而不代替政府和政府机关行使法律赋予政府和政府机关的权力；另一方面，党的领导干部应尽可能推荐到国家机关任职，如担任人大常委会主任或政府首长。这样，他们就自然而然地要受到人大和人大常委会的监督，他们如果决策失误，或腐败、滥用权力，人大和人大常委会可随时罢免或撤换他们。这次的《监督法》在解决这一问题上显然有所不足，但这种不足只能随着国家政治体制改革的深入而逐步解决。

　　第三，就公权力监督机制中的监督事项和监督方式而言，第一重要的自然应是对法规、规章和规范性文件的违宪、违法审查，其次是预决算和国民经济和社会发展计划及其执行情况审查，再其次是人事任免案审查等。这次的《监督法》对这些监督事项和监督方式都做出了相应的规定，尽管这些规定大多源自宪法、组织法、《立法法》和其他有关法律，而非完全为《监督法》所作的制度创新。但《监督法》将这些规定系统化、具体化、程序化，使之更具操作性，这无疑是该法的贡献。

　　然而，这次的《监督法》在规范监督事项和监督方式方面也存在明显的不足：就最重要的违宪、违法审查而言，该法既没有确立专门的审查机构，也没有规定明确的受理和审查程序（如受理时效、答复时限、审查结论作出的方式、时限等）。《监督法》没有能在《立法法》的基础上前进一步，其实际操作性很不够，从而难于取得较理想的监督效果。

　　第四，就公权力监督机制中的监督程序而言，第一位自然应是保障公开性、透明度，其次是要具体、明确，具可操作性，再其次是应保证客观、公正，有利于保障监督对象的合法权益。在增加监督的公开性和透明度方面，这次《监督法》有若干突破性的进展，其中有多个条款规定要将相应监督过程和监督结果（如人大常委会听取的专项工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告及常委会的审议意见、一府两院对审议意见研究处理情况或执行决议情况）“向本级人大代表通报”和“向社会公布”。这种监督程序实际把人大常委会的监督和人大监督及人民群众的监督结合了起来，此特别有利于保障和促使监督发挥最大的效果。

　　当然，在监督程序方面，这次的《监督法》也存在一定不足，例如，对法规、规章、规范性文件的审查程序，该法的规定就有某些不具体和实际操作性不够的缺陷，对特定问题进行调查的调查程序，该法的规定在保障客观、公正和吸收公众参与、广泛听取公众意见方面，其设计也有不尽完善之处。

　　整体而言，应该说，这次全国人大常委会通过的《监督法》是我国民主、法治建设的一项重要法律，它对完善我国公权力监督机制将发挥重要作用。但是，由于我国目前尚处在转型时期及其他条件的限制，该法不可能不存在某些缺陷和不足，这些缺陷和不足只能随着我国政治体制改革的深入和政治文明的发展、进步而逐步得到克服。

姜明安