退休制度的立法虚置——宪法视角

　　近日，中国建设银行河南平顶山支行女干部周香华请求与男干部同龄退休的劳动仲裁案引起了广泛的社会关注。笔者在查阅关于退休制度的法律法规时却发现我国关于退休制度的立法虚置。这不符合宪政的演绎之路。

　　退休制度是一项关涉公民的人身权利、财产权利、民主权利、劳动权利、社会保障权利等多项权利的重要制度。它的规定和实行对公民特别是处于或大于退休年龄阶段的公民的生活产生了重要影响。

　　我国现行宪法第44条关于退休制度的规定为：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”仔细考察宪法文本，我们可以发现：宪法要求对退休制度必须以狭义的法律形式予以规定。虽然在宪法典中“法律”一词的用法较为复杂，〔宪法典中多次出现“法律”一词，大多是在狭义的——全国人大及其常委会制定的以“法律”命名的规范性文件——意义上使用的，也有少数情况下在广义的意义上使用“法律” 一词，如宪法第32条的规定〕，但是现行宪法第44条中的“法律”应作狭义解。因为退休制度如此重要，宪法制定者对退休制度又足够重视，所以希望用法律这种较法规、规章等更加稳定的形式把它规定下来。如果这里的“法律”作广义解，那么公民的基本权利将有可能直接交由政府定夺，这显然有违立宪主义的初衷。所以，宪法第44条规定中“法律”一词的用意是宪法赋予全国人大及其常委会以法律形式规定企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度的职权，即全国人大及其常委会必须以作为的方式对退休制度作出法律规定。

　　但是，我国现行关于退休制度的规范性文件大多是由国务院制定的，其中主要有：1978年6月2日颁发的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，1993年10月1日起施行将于 2006年1月1日终止的《国家公务员暂行条例》，1997年7月16日施行的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。其中，1978 年6月2日颁发的两部暂行办法（在当时可视为行政法规）虽经1978年5月24日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议批准，但是，全国人大常委会没有明确作出关于退休制度的授权决定。只是按照1978年3月5日施行的宪法规定履行“监督国务院工作”的职权。

　　今年4月27日新通过的《中华人民共和国公务员法》（2006年1月1日起施行）第十四章对退休制度作了极简略的规定，且没有规定公务员“应当”退休的年龄，而现行《国家公务员暂行条例》规定除国家另有规定外，“男年满六十周岁，女年满五十五周岁”应当退休。退休年龄是退休制度中相当重要的一个部分，没有退休年龄的规定，退休制度从逻辑上就无法实行。

　　另外，2002年1月1日起施行的《中华人民共和国法官法》第42条规定“法官的退休制度，根据审判工作特点，由国家另行规定”。同日施行的《中华人民共和国检察官法》第45条规定“检察官的退休制度，根据检察工作特点，由国家另行规定”。但是，关于法官、检察官的退休制度的法律至今仍无。

　　由此可见，关于企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度，除今年通过的公务员法对退休制度作简略的规定〔没有规定退休年龄〕外，全国人大及其常委会并没有制定具体“法律”。这样，1982年宪法赋予全国人大及其常委会以“法律”形式规定企业事业组织职工和国家机关工作人员的退休制度的职权，全国人大及其常委会一直处于不作为状态。

　　而且，依照权力法定原则，最终行使国家行政权、司法权的主体——公务员、法官、检察官——行使权力的期限必须由法律作出明确规定，而公务员法、法官法、检察官法均一一绕开。

　　结论：虽然立法是一相当复杂且艰巨的过程，但是关于退休制度，全国人大及其常委会依据宪法赋予的职权全面考察社会生活，在条件成熟时启动立法程序，尽管时光流逝，仍旧不失为符合宪政要求之进路。

　　王敬宇