“一国”如何“两制”

——谨以此文纪念邓小平“一国两制”伟大构想发表23周年！

　　近日来，伴随着香港特首补选及香港政制发展等问题的争执，诸如香港与内地的政制关系是否为“一国两制”、“一国”能否“两制”、“一国”如何“两制”之类的问题，日夜萦绕脑际，挥之不去。它迫使我们从体制上找原因。以下发表一点个人浅见，敬请读者赐教。

　　一、 对“一国两制”的剖析

　　自“一国两制”伟大构想发表以来，政界及法学界对之的解读有如下基本内容：“一国”体现主权关系，“两制”是指中国内地和香港地区分别实行社会主义制度和资本主义制度；港人治港，高度自治。但实际情况远非如此简单。在这一节中，我想说的是，我们无法在理论上和法律上证立这种“一国两制”，我们也无法从经验事实上说明今日香港地区与内地的政制及其关系是“一国两制”。

　　常识告诉我们，“一国”体现在主权关系上，无非是单一主权关系和双重主权关系。但香港与内地的现实政制关系既不能体现单一主权关系，也不能体现双重主权关系。单一主权的特征是全国只有一个中央政权，全国只受一部宪法管辖，只有一个法律体系，中央享有最高权力，地方政权在中央政权的直接、统一领导下，在同一部宪法和同一种法律体系内行使职能。显然，内地与香港的政制关系不符合这些特征。内地的社会主义宪法不在香港地区实施，内地与香港也不是同一个法律体系。对于香港而言，中央政府虽享有最高权力，但依《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）的规定，香港地区政府并非在中央政权的统一领导下行使权力。单一主权关系也有中央集权型的单一主权关系和地方分权型的单一主权关系之分。前者要求地方政权在中央政权的严格控制下行使职权，由中央委派官员或由地方选出的官员代表中央管理地方行政事务，地方居民没有自治权或地方虽设有自治机关，但自治机关受中央政权的严格控制。我们从《基本法》的规定中难以看出内地与香港的政制关系属于此种主权关系，因为《基本法》中明确有“港人治港”、“高度自治”的条文。香港的官员不是由内地委派的，也不是由香港居民选出代表中央行使职权。而地方分权型的单一主权关系的特征是地方居民可以依法组织地方公共机关，并在中央监督下依法自主处理本地区事务，中央不得干涉地方具体事务。这种体制也只有一部宪法和一个法律体系。它还要求地方政权由居民直接选举产生。中央与地方的关系，在这种体制下只是监督关系。显然，香港与内地的政制关系也不属于此类。因为这种主权类型中的“监督”关系和“分权”关系如能获得实效，则地方政权必须由居民直接选举产生。在这种主权关系类型中，普选是不可或缺的制度基础。至于双重主权关系（主要是联邦制），这种政制的特征表现为，中央与地方的关系不是整体与部分的关系，而是权限不同的中央与中央之间的关系，组成部分的权力并非整体授予，整体与部分都在联邦宪法规定的权限范围内享有最高权力，并直接行使于人民。而要保证权力直接行使于人民，其先决条件是权力必须直接来自于人民。因此，这种政体要求人民享有双重直选的权利，并受双重主权的保障。显然，内地与香港的政制关系也不符合这种主权关系特征的要求。香港的居民既不能直接选举中央政府，也不能直接选举香港政府。

　　按照《基本法》的规定，香港地区作为中国的一个地方行政特区，港人享有高度的自治权。我想说的是，我们也难以从理论上、法律上、甚至是实践中证立《基本法》的规定。今日香港地区的政制既非“高度自治”，也非“港人治港”。“自治”，意味着自我决定，自我负责，它在社会制度层面上表现为“自由”，而在国家（政治）制度层面上则表现为“民主”。“自治”，对于一个共同体来说，具有两层同时具备的含义（两种同时具备的权利和权力）：该共同体（作为部分）相对于整体而言具有自治权力；该共同体内部的居民相对于共同体而言，享有自治权利。居民的自治权利是共同体自治权力的基础。没有居民的自治权利就不可能有共同体的自治权力。由于“自治”在国家政治层面上的制度特征是民主，所以，“自治”意味着共同体的居民必须享有普选权，居民通过普选，经由代议机构决定共同体的政治事务。所以，共同体的自治权力来自于共同体居民的普选权利。只有具备了这些特征才是“自治”，否则就不是“自治”。“自治”无所谓“高度”和“低度” 之分。考察今日香港地区的选举制度，我们可以看出，它既不是直接民主，也不是代议民主。而所谓“循序渐进”之程度不同的民主，根本就不是民主。香港立法会的产生虽然有部分直接选举的制度设置，但即使是全部直选，也不能体现代议制民主，因为根据《基本法》的规定，香港是“行政主导的体制”，立法会对行政权没有刚性的制约功能；同时，香港居民既不能直接制约行政权（行政长官不是通过直选产生），也不能通过立法会间接制约行政权力（立法会也不是直选产生，所以不是代议机构）。因此，这个“行政主导体制”与香港居民的权利没有法律上的普遍联系；也就是说，“行政主导的体制”不是通过民主建构起来的体制。没有民主，就没有自治。而在“一国”之内，既然这个“行政主导的体制”不能体现自下而上的民主性，那么，它完全可能或势必要体现自上而下的集权特性。能否尊重原来 “基本不变”的法治下的香港居民的自治和自由完全可能或势必取决于行政机构及个人的非法律约束的政治品格。香港的政治现实已经充分说明了这一点。而“港人治港”也不能理解为香港的主要官员由香港的“爱国者”担任。“港人治港”的制度基础必须是香港的公权力机构由香港居民普选产生，并且，除法律制约外，公权力机构能独立行使权力。现行的体制也不是这样。

　　二、“一国”能否“两制”

　　《基本法》第五条规定，香港地区实行资本主义制度，而内地实行社会主义制度。如果这样理解“两制”，那么，本文提出这样的问题，我的答案是不言而喻的：“一国”不能“两制”。因为内地的社会主义制度与香港的资本主义制度是两种有着根本区别的制度。

　　虽然资本主义在不同的国度可以表现为不同的制度形式，但资本主义的一个共同的制度特征就是私有制。经过数百年的实践，我们知道，采用私有制的社会应同时采用与之相应的、可操作的普选制、代议制、分权制衡机制和政党政治等刚性民主制度。因为这些是私有制的核心内容——私有财产权——得以保障的制度前提。香港地区虽是私有制社会，但我们毋庸讳言，在上述制度中，香港只存在政党。这是因为在香港，经济上的结社自由（自由企业）为政治上的结社自由（组织政党）提供了条件。但遗憾的是，在香港，以私有制为基础的自治在民主政治的方向上仅延伸到政党。因为没有普选制，香港还没有进入政党政治时代。普选是政党政治的必要前提和制度基础。而也是因为没有普选制，香港的政党发展十分缓慢。我们甚至可以说，没有普选，政党就难以发挥民主政治的起码作用，因为在这种情况下，政党起纷争时无法诉诸选民。

　　本来，像香港这样成熟的私有制社会，完全可以较顺利地发展出一套完整的民主政制。这里主要的原因当然是香港处在尚未建立民主政体的“一国”之下。如果仅从法律上观察，我们也毋庸讳言，是《基本法》制约了香港民主政制的发展。在上述民主政制中必须具备的几项制度，《基本法》均无规定。非但如此，《基本法》确立的“行政主导体制”极易产生行政专制，因为这个体制缺乏起码的横向制约和选民的纵向制约而只有中央政府的钳制。如果公务员治港（按部就班地晋升）的政制真的形成（文官本应中立于政治），香港特别行政区，除了不设党委以外，已与内地的省市行政没有区别。进一步看，由于《基本法》中没有规定如内地人大及其常委会对行政首长的法律上的独立制约权（质询权和罢免权），这种“行政主导体制”就有可能变成只受中央控制的行政专制。理由是显而易见的：在法律上，《基本法》第七十三条规定，立法会的制约是只可提出对行政长官的弹劾案而无弹劾权。尽管内地人大及其常委会真正行使这种罢免权也不容易，但有法律上的明文规定，至少可以说有了行使罢免权的依据。而在政治上，由于内地的中央政权尚未民主化，因而也尚未法治化。在这样的政治状态下，说中央能够依法对待香港的行政自治权，无异于说“皇帝的新衣很漂亮”。因此，《基本法》确立的“行政主导体制”在现时的“一国”之中，不可能导致民主与自治。在制度设置上，香港的行政权既不对立法会负责，也不对市民负责，而只对非民主的中央政权负责。此其一。

　　其二，《基本法》实际上将香港政制发展的一切权力均控制在中央手里。如果仅从法律上考察，这种控制又是通过对《基本法》的解释权而加以实施的。虽然《基本法》规定行政长官和立法会的“普选”应根据香港地区的“实际情况”、“循序渐进”、“最终达至”，但香港地区的“实际情况”由谁判断？如何判断？“最终” 又是何时？已经作出的解释是下一届选举不实行“双普选”，但如何能够保证下下届的选举就可以实行“双普选”。在制定《基本法》时，“最终”普选可以是香港回归后的最近一届，也可以是遥遥无期。这种不确定的法律语词是立法技术之一大忌，一旦出现时，不同的政治理念又会有不同、甚至相反的处理方法。

　　众所周知，内地实行的是“社会主义”制度。“社会主义”，应该是以社会为本位的一种“主义”，而社会又是由单个社会成员构成的，因此，“社会主义”应该是以社会成员为本位的一种“主义”。通俗地说，是由社会成员个人拿“主意”。因此，这种“主义”也要求尊重社会成员的自主和自治。如果社会主义现实沿着这个理论方向发展，也可以培育出一套与私有制相近的社会、政治制度。可是，大陆的社会主义，尽管在理论上也标榜“人民当家作主”，但在制度设计上并没有沿着这个方向发展，而是向相反的方向发展，最终形成了一套封闭、僵化的集权专制制度。我们也毋庸讳言，这种制度是拒绝民主的，是追求政治控制的。所以，这种政治理念指导下的政治权力一旦运用，必定有意无意地无视港人的民主要求（即所谓的“实际情况”），为阻碍香港民主政治进程寻找种种无法自圆其说的理由。民主的立法理论认为，对法律文本中出现的模糊语词的解释必须采进步的价值取向，比如“循序渐进”即等于“最终”，“广泛代表性”即等于“普遍选举”；法律解释必须采诉诸尊重民意、扩大人民权利的操作方法。在“一国”之下，中央参与香港政制发展的程度、功能在现有法律中难以找到一条可操作的正当性界线。世人难以想象，像香港这样的社会共同体——这个世界上最发达的地区——在今天乃至今后，还要为争取普选权而不懈努力，令到华人社会贻笑于天下。

　　其三，非民主政体中的政治权力，无论从法律上还是从理论上，抑或在现实中，都被证明是一种不受制约的权力，它不可避免地影响到具体的事务之中。拥有政治权力的官员如果不干预香港的事务是个人的政治良知使然，而不是因为制度约束。今日更为复杂的现象是，这种影响不仅表现为整体，也表现为个人；不仅表现在法律上，也表现在政治上。或者更确切地说，看似表现为整体，实际则表现为个人；看似表现在法律上，实际则表现在政治操作上。因为《基本法》给当权者个人干预香港的具体事务留下了余地：中央拥有香港主要行政官员任用的决定权，通过控制主要行政官员，实际上控制了香港的主要行政事务，从而使“高度自治”成为空话，进而也破坏了香港“基本不变”的法治。（需要说明的是，今日的复杂性表现还有，维护香港的法治，是维护原有“基本不变”而形成的法治，还是包括《基本法》在内的“法制”。如果是后者，那么可以说，《基本法》本身与原有“基本不变”的香港法治存有根本冲突之处。换言之，通过《基本法》难以维护原有“基本不变”的法治。所以，维护香港的法治，包括维护原有“基本不变”的法治，以及修正《基本法》，使之能够符合原有的法治。）而对香港的自由和法治具有致命杀伤力的政治现象是，香港的政治当权者与中央的政治当权者相互配合，相互勾结，挑起纷争，公然违法。所谓“补选特首任期上的二年——五年”之争问题，“提请释法的权力”之争问题，这些本来就不是问题，却成了争论不休的问题。内地一些知名人士在同一问题上先后表达了两种截然相反的观点，并提出毫不相干的问题，即主张法律文本中的模糊规定（中央对香港政制发展的主导权）替代法律文本中已有的明确规定（应由终审法院提请中央释法的权力），为香港行政机构提请释法辩护，显然不是因为他们缺乏法律知识，相反凸显出系争问题背后的政治复杂性。我们有不证自明的理由认为，只要现行的“两制”不变，诸如此类的问题还会不断发生；而在内地目前的体制下，纵使实行了“双普选”（因为仍是行政主导制，且无横向制约机制），也难以保证香港在纵使有持续“稳定”的同时也持续地繁荣。从现时观察，“两制”——香港的资本主义制度和内地的社会主义制度——首先是香港的“政制”和内地的“政制”，在集权、滥权、人治等参数上，正在恶性循环着；继而，这种政治上的操作手段会习惯性地运用到社会经济领域，从而直接影响到市民的日常生活方式。我们可以想见，在不久的将来，香港的有识之士在为争取普选权、实现民主政治而不懈奋斗的过程中，会感到前任特首对香港自由和法治的有力维护的可贵和可敬，会感到在这种体制下能使香港经济复苏是多么不易。故此，在目前的体制（内地的政治体制和香港的行政主导体制）不得改变的状况下，如果有德高望重的商界领袖愿意出来“无为”而治，可能是香港人民的最大福气！这样的领袖能够抵御政治权力的诱惑，能够习惯性地按经济规律和规则办事，能够通过运用良知政治，智慧地抵御外界对香港法治和自治的干扰和破坏，保护全体港人的福祉。而在现行体制下，香港政治领导人的政治价值就在于此。

　　三、“一国”如何“两制”

　　尽管《基本法》确立的“一国两制”存在着难以解决的民主、自治问题，“一国两制”仍然是不失为具有重大历史意义的伟大构想。这个重大意义就在于它成功地收回了香港的主权。但是，一代人有一代人的责任，一代人也有一代人的时代局限性。我们不能要求邓小平在十年“文革”刚刚结束之后、百废待兴的历史条件下，提出更为进步的伟大构想，一劳永逸地既保证主权顺利回归，又保证回归后的香港持续地繁荣和稳定。经过数年的实践，我们无法回避的问题是，为什么在原有的制度确实保持“基本不变”的情况下，香港仍不能获得令市民满意的稳定和繁荣。如前所述，政治制度乃是一个社会共同体的核心制度。如果政治制度不适合这个共同体，那么它不仅会引起政治上的不稳定，而且还会影响到原有的良好制度，使共同体的整体运行出现故障。因此，解决一个共同体的生存问题，首先是解决处于核心部位的政治制度问题。

　　在“一国两制”伟大构想提出之后、香港回归前后的二十多年里，如果内地的政体伴随着香港回归的进程民主化而建立起民主的政治体制，那么今天的香港政治可能又是另一番景象；换言之，如果“文革”结束后，中国内地即启动民主政治进程，那么也不会出现如今天这样的《基本法》，以及今天这样的香港政制。面对过去，着手现实，本文试图建构的“一国两制”当然不同于《基本法》中的“一国两制”。

　　对于香港，概括地说，“议会内阁制”最适合于“一国”之下的香港社会。在保持区议会全部直选制不变的情况下，由选民直选产生具有独立立法权的香港议会（立法机构）；由议会中的多数党领袖出任阁首（行政首长）并组阁（行政机构）；在多党制的前提下，得采取联合组阁的方式；议会和内阁均与国家元首建立纯粹的法律关系；由于国家元首与香港政府虽在“一国”之下却属于两个不同的法律体系，这种纯粹的法律关系应比采议会内阁制的国家更为简单。议会与内阁须拥有刚性的制约权力。建立这样的政制既符合香港社会原有的“基本不变”的制度，又利于建立与原有“基本不变”的制度相适应的制度（这样的体制容易产生柔性“宪法”规则）。它的意义是：

　　第一，有利于香港的自治。自治能否成功取决于分权。众所周知，香港是实行普通法系的地区，这种法系要求与之对应的政制是充分分权的体制。或者更准确地说，普通法系与分权的政体互为条件。在普通法系中，行政权不可以是最高权力，更不能以行政权为主导而不受横向制约。它要求代议机构拥有最高权力，司法机构拥有最后权力，始能体现分权。没有分权的政体，就没有普通法法治。香港人对自治的要求只是希望能在法治的范围内自由地规范自己的生活，通过一人一票的简单选举选出代议机构。以此为基础，代议机构的自治权也得以实现，因为特区政治机构对上有了与国家元首纯粹的法律关系（体现“一国”），而对下又要受选民定期的选择，共同体居民的自治始成为可能。

　　第二，有利于民主政治的良性发展。我们知道，民主政体的建立可以在较短的时间里完成，而民主政治的发展却是一个持久的过程；民主政体的建立是民主政治发展的前提，而民主政治发展又是对民主政体的巩固。近现代的民主政治又是通过政党政治体现出来的。香港虽已成立了数个政党，但政党政治在香港尚未起步。在议会内阁制中，普选产生的议会最有利于香港政党政治的发展。政党政治看似吵吵闹闹，实际上是简单的民主政治；而议会内阁制又是简单民主制度中最简单的一种。这正符合香港人的特点，香港的绝大多数市民对政治并无兴趣，尤其厌恶勾心斗角的无聊政治，即使是走上街头进行政治游行，也是为了捍卫自己已有的自由和权利；希望通过民意的一次表达，经由普选的政府，即可参与决定共同体内的重大和较大的政治事务。以普选为基础的议会内阁制可以使香港的政治简单化，从而使香港人有更多的精力从事经营活动，以保持香港作为国际大都市的地位经久不衰。但在现行体制下，我要说的是，对政治原本无兴趣的市民在今后也可能被迫去多关心政治，去为争取普选权而努力，否则，这种与内地结合的复杂政治很快就会侵蚀到个人的私有财产权，以及建立在私有财产权之上的自由权。

　　第三，有利于提高政府效率。简单民主造就简单政治（普通法下的法治政治），法治下的简单政治产生政府效率。政府效率与强势政府无必然关系，而“弱政府，强社会”模式最利于香港这样的社会共同体。与民主、自治的要求和普通法系的制度要求相适应，香港不需要建立强势政府，也难以建立强势政府，更不能建立强势政府。强势政府在香港缺乏社会基础。在现行体制下，即在既无选民制约又无横向制衡的“行政主导体制”下，任何建立强势政府的作法只会集权于行政部门，而在特首非直选的体制下，所谓强势政府无非是产生易受中央控制的“强势”特首。而“强势”特首的“强势”并非对于中央，而是对于香港社会。这将引起更为可怕的政治结果：本来，专制政治还在遥远的地方，现在将要来到自己的身边。在无普选制的情况下，强势政府在香港社会起纷争时，只会诉诸中央，而不会诉诸市民和社会各界，这样会令市民及社会各界连正当的意见都不敢表达，最终使政府，更准确地说，是特首个人孤立于香港社会，尽管这样的特首会受到中央高官的青睐。

　　第四，有利于香港的稳定和繁荣。稳定与繁荣是容易引起思辨的范畴。我们经常听到，中央与香港各方都希望香港社会稳定，但关键的问题是，各方对稳定的定义不同。专制政治理念下的“稳定”是：不要你支持，只要你沉默；需要你支持时请支持，需要你反对时请反对；有利于当权者地位稳固的请支持，不利的请反对。而民主理念下的稳定是建立在民意获得制度性表达的基础上所形成的共识。这样的稳定既可带来共同体社会的稳定，也可以带来共同体政治权力和政治统治者个人地位的稳定。专制理念下的稳定产生虚假繁荣，却引起实质衰败。当一个中产阶级成员并未走上街头为争取普选权而摇旗呐喊，却默默地将自己的资产移至境外，并获得了他国的永久居留权。这种现象是稳定还是不稳定。无民意表达渠道的稳定是不真实的，无民意表达机制的稳定也不可能带来繁荣。一个共同体的稳定当然有诸多因素，但如果核心的政治制度不公正，就不可能稳定。稳定，只有建立在制度性政治共识的基础上，才可能是持续的稳定，才可以带来持续的繁荣，因为定期的普选整合了社会不同意见。普选产生共识，普选本身就是共识。

　　对于国家，改革香港现行的政制，也有重大意义。第一，可以体现新一代领导人实事求是的治国精神。“一国两制”虽是邓小平创造的伟大构想，但邓小平也说过， “如果不对就可能变。”变革政制，使之更符合香港社会，既是香港人的努力方向，也应是持民主化取向的内地各界人士的努力方向。第二，有利于规范内地政治权力的运行。在议会内阁制下，香港政府与国家元首建立了纯粹的法律关系，因而获得了真正的自治，内地的政治权力要想通过议会干预香港事务相对于行政主导的政制而言要难得多，因为议会采委员会制，普选产生的议会中的政党实际上也有互相制约的民主作用。

　　当然，变革政制始终是理论上的一个敏感课题，因为建立议会内阁制必须要实行普选，赋予市民普选权。放弃普选的任何政制改革都不可能给香港带来稳定与繁荣。尽管中央立法机关已有否决下届香港政府实行普选的法律解释，但这样的否决即使在现行的法律框架里也是错误的：《基本法》附件一中“如需”修改的特首选举办法，当然地包括2007年7月1日出任的特首的产生办法；至于如何理解是否需要修改的问题，如前所述，立法解释权的运用必须以扩大市民权利为旨归，必须尊重实际的民意表达，而不是自上而下地“征询”意见。一个同样敏感的问题是，香港社会对法治的要求，是以原来“基本不变”的法治为基础的。中央立法机关有权释法是法制，它不等于就能维护香港的法治。这是争论各方，当然也包括有权的国家立法机关应该注意的。因此，2007年的新一届政府，不管能否改制，都可以实行普选。那种认为赋予香港市民普选权会引起香港脱离国家的见解是十分荒唐的。普选是香港市民在“一国”之内行使政治权利以达到真正稳定的自治。与其长期争论下去，不如立即换一种思维方式和行动方式，宁可特首“署理”两年，也要变革下届政府体制。对于香港人民，特别是800人的选委会来说，这是具有重大现实意义和深远历史意义的努力！

　　当然，变革政制也是行动上的困难问题，因为这是在中国这样一个国度里进行。最好的现象是内地和香港同时启动民主政治建设的进程。但即使内地拒绝民主政治，港人也不能等闲视之，须为香港的整体进步和持续繁荣负起责任，而无论前进的道路上的阻力有多大。我们不能忘记的事实是，大陆改革开放以后，香港的经济较上世纪六、七十年代相比，获得了长足的发展，这说明大陆经济体制的变革对于香港的积极意义；国家好，香港好；而进入九十年代（回归前的几年里），部分中产阶级纷纷将个人资产移至境外，并申请加入外国国籍，这说明内地非民主的政治体制（此时内地的经济改革当然仍在进行）对香港的消极意义；惹不起，躲得起。香港的发展始终与内地的变革密不可分。

　　因此，“一国”要想在两个社会共同体内建立“两制”，此“两制”必须都是民主制度，各以民主政治为基础，不同的社会共同体可以根据各自的传统，采用不同的具体政制（比如香港采用议会内阁制，内地可采用其他民主制）。此可称为新“一国两制”。不管当权者愿不愿意在理论上接受它，在现实中采用它，新“一国两制”必定是未来香港和内地政制改革和政治发展的方向。舍此，其他任何改革都不会达到预期效果。不管在推行以民主政治建设为基础的新“一国两制”的过程中有多大的阻力，一切具有远见卓识的仁人志士都必须唤醒民众，为之奋斗。不管新“一国两制”会遭遇到多少有组织的或主动或被迫参与的批判，不才仍坚信，无产者在新“一国两制”的表达中失去的只是锁链，得到的将是香港人民和大陆人民的政治解放！

　　戚渊