农民平等选举权对提高我国政治文明程度具有重要意义

　　[摘  要] 只有改变为民作主的封建士大夫官本位思维定势，正视农民的民主诉求和民主能力，恢复农民平等选举权这一宪法赋予的权利，在关系全国人民利益，特别是在“农民最有发言权”的事务上，对占中国总人口七成的农民的命运不再“擅作主张”，真正从“为民做主”变成“由民作主”，才能更好地实践“三个代表”，从而提高我国社会主义政治文明程度，全面建设和谐的小康社会。

　　[关键词] 人民代表大会制度，平等选举权，政治文明，为民作主，由民作主

　　选举权是政治权利的重要组成部分，也是实现其他基本权利的重要基础。1953年2月11日，中央人民政府委员会第22次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，规定了城乡人民代表可以代表不同的选民人数。在选举全国人民代表大会代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍，也就是说，农村每一选民的实际选举权是城市每一选民的实际选举权的1/8；在选举省、县人民代表时，农村选民的选举权则分别是城市选民选举权的1/5和1/4.1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第12次会议修改的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第二章“地方各级人民代表大会代表名额”第12条规定“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于镇的每一代表所代表的人口数的原则分配。”第13条，“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。”第14条“省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”第三章“全国人民代表大会代表名额”第16条规定，“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”农村选民的选举权被统一规定为城市选民选举权的 1/4.虽然修改后的选举法比以前相比有了一定的进步，但远没有实现城乡公民选举权的平等。

　　近两三年来，人们逐渐意识到，要使中国经济继续保持高速增长的势头，要增强综合国力，特别是要全面建设和谐的小康社会，就必须逐渐提高农民的生活水平，必须使农民拥有与城里人平等的机会、一样的待遇、一样的地位，可是城里人和乡下人不同的待遇实在太多，应从哪一方面开始才比较可行呢？有的说应给农民工与下岗工人一样的就业机会，[1]有的说应当广泛开展一帮一活动，等等，这些都是很好的想法，但可行性和惠及面是相当有限的。有一句谚语说得很有哲理：“God helps those who help themselves.”就算有上帝救助，也得以自己能自救为前提。农民要想提高自己的生活水平，提高自己的地位，也必须先使自己成为自己命运的主宰。这一点与十六大报告的精神是完全相符的：“发展必须相信和依靠人民，人民是推动历史前进的动力。要集中全国人民的智慧和力量，聚精会神搞建设，一心一意谋发展。”[2] 要解决农民地位问题，也要相信和依靠人民，从我国社会主义民主政治的根本制度这一前提出发，从坚持和完善社会主义民主制度中得到答案。

　　坚持和完善社会主义民主制度就是“保证人民（包括占人口多数的农民）注①依法（首先是依宪法）注①实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”[2]（P32）要具体到农民身上，保证占人口多数的农民真正能够依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，要使农民享有广泛的权利和自由，要尊重和保障作为人权重要组成部分的农民的平等权，那么最根本、最为急迫，同时又最为人们所忽视的，莫过于实现选举权上的平等。

　　城乡居民选举权的不平等，不利于广大农民代表在国家权力机关中有足够的席位，不能充分表达农民的意志，更不利于保障公民的平等权。而且这样的规定不仅与现行宪法的精神大相径庭，而且与我国于1998年签署的《公民权利和政治权利国际公约》所规定的原则明显相悖；农民在选举权上的不利地位是农民长期以来在政治、经济、教育以及资源占有上居弱势地位的根本原因。要实现和谐的全面小康社会，保障农民，特别是流动农民的选举权，进一步提高社会主义政治文明程度，真正将“三个代表”落到实处，难以绕开这一现实问题。

　　一、平等选举权对占人口七成多的农民的意志和利益表达至关重要

　　目前居住在乡村的人口占中国人口的62.34%，国务院发展研究中心副主任陈锡文认为，如果“按户籍计，农业户口的居民占中国全国总人口的73.17%”。[3]

　　人民代表大会制度是中华人民共和国的根本政治制度，是人民（当然包括占人口大多数的农民）当家作主，实现人民民主专政的政权组织形式。与人民代表大会制度密不可分的，是人民代表大会，作为我国的国家权力机关，具有至上性和全权性；其他国家机关由它产生，向它负责，受它监督，都处于从属地位；除重要人事任免权外，它还拥有重大事项的决定权和立法权。某一阶级或阶层在全国和地方各级人民代表大会占有相应比例的席位，对于该阶级或阶层准确反映意志、表达意愿、代表这一阶级或阶层的根本利益具有决定性的意义。《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》为人民当家作主提供了前提和保证。但由于它对城乡代表名额规定不同的分配原则，很大程度上影响了公民平等地实现这种宪法规定的基本权利。

　　作为国家权力机关的人民代表大会，代表着人民的意志和利益，人民代表大会的全体成员整体地代表着人民的意志和利益。“但是每一代表却只是选举产生他的那一部分群众的意志的代表，并接受这部分群众的监督。在采取地域选举的情况下，每一个人民代表基本上是本选区或者本地域的群众意志和利益的代表者。在采取职业选举或按阶层选举的情况下，则每一人民代表是本行业或者本阶层的群众意志和利益的代表者。”[4]

　　从对人民代表行使罢免权的角度看，每个代表联系选民和接受监督往往以本选区为限，外选区是不能对他进行罢免的。而且从人民代表同选民或者选举单位的关系来说，代表不应是全体人民的代表，也不能要求一个代表去联系全体人民。

　　从以上可以看出，人民代表大会中由农民选出的代表席位对于农民的意志和利益的表达至关重要。正是由于选举法从解放初期到现在对城乡都有明显的差别对待（“差别对待”是 “歧视”的同义词），才造成农民今天政治、经济、文化、教育上的弱势地位，成为中国当代“最大的弱势群体”，即最需要帮助的人群。

　　二、广大农民平等的选举权，是宪法赋予的神圣权利；恢复农民的平等选举权，是批准与实施《公民权利和政治权利国际公约》的重要步骤

　　《宪法》第33条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”

　　《宪法》第34条紧接着又规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”

　　这里还涉及到平等权的概念。平等权是指公民平等地享有权利，不受任何差别对待，要求国家同等保护的权利，这是我国宪法规定的基本权利体系的重要组成部分，是权利主体参与社会生活的重要条件。宪法第5条又进一步明确规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这一条实际上确定了平等权适用的广泛的范围，即平等权的价值不允许特权现象的存在，因为特权与平等权是不可能并存的。

　　这样看来，选举权是宪法明文规定的公民重要的基本权利，但农业人口、农民的选举权被《选举法》剥夺了3/4，反过来说，选举法不正当地使市民拥有4倍于农民的选举权。 “一句顶一万句”是荒唐的，但凭什么城里人一句话顶农民四句呢？因此可以认定，现行选举法与宪法的平等原则相左。对于不符合宪法精神的法律，根据《立法法》第78条：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例、规章都不得同宪法相抵触。”应该及时予以修正。

　　实际上，2004年11月9日，已有北京理工大学教授胡星斗以一个普通公民的名义向全国人大常委会提交2500字的建议书，要求对现行户籍制度，以及与户籍制度密切相关的教育、医疗、社保、税费、金融和选举等制度进行违宪审查。[5]

　　《公民权利和政治权利国际公约》对公民的政治权利和人身权利进行了系统而完整的规定。如果说我国成为世界贸易组织的正式成员，标志我国逐渐融入国际经济大家庭的话，那么《公民权利和政治权利国际公约》的加入也必然会对我国的政治生活产生深远的影响。中国政府早在1998年10月5日就签署了该公约，但要批准，特别是实施该公约，则还有很长的路要走。因为国内的一些实践与公约的精神尚有一定的距离，农民选举权就是其中特别突出的一例。

　　《公民权利和政治权利国际公约》第2条“每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切人享有本公约所承认的权利，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国际或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”。第25条，公民“在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普通的和平等的并且以无记名投票的方式进行，以保证选举人的意志的自由表达”，“在一般的平等的条件下，参加本国公务”。可以推断出，在投票时，“一人一票的原则必须得到执行，每个选民的投票必须是等值的。”[6]

　　三、要全面实现和谐的小康社会，保障流动农民的选举权，进一步提高社会主义政治文明程度，真正将“三个代表”落到实处，必须重视农民的平等选举权

　　只有真正的民主，只有人民内部选举权平等的民主，才符合政治文明最起码的要求。而三个代表中有一条“代表中国最广大人民的根本利益”，如果撇开占中国总人口七成多的农业人口的根本利益而谈三个代表，如果不是显得十分空洞，不切实际的话，多多少少也是底气不足；而要真正代表这么多农业人口的利益，是为他们作主，还是让他们为自己作主呢？

　　一般农民无论是从法律规定还是事实上都没有与非农业人口平等的选举权，而流动农民则是事实上没有办法行使选举权的人。农村改革以来，随着城市化进程的不断加快和城乡贫富差距的不断扩大，出现了农村人口大量流动的现象，根据农业部调查结果注②显示，2002年农村劳动力外出就业超过9400万人。[7]这些流动人口大多属于“离土不离乡，但没有脱籍”的农民，他们长年的居住地和工作地已不在原籍，而户籍仍在原地，（9400万外出打工人员在外就业的时间平均高达8.9个月[7]），如果按照户籍标准，他们只能在户籍地参加选举。这就给这部分人参加选举带来了很大的困难。虽然我们在媒体上偶尔看到外出村民包车甚至包机回村参加选举的新鲜事，但是更多外出人口由于与原户籍所在地缺乏紧密的利益关联或者选举成本太高，没有或没能参加选举。因此，绝大多数农村流动人口事实上是游离于选举之外的。[8]对于与他们关系相当密切的实际居住地和工作地来说，由于他们的职业，由于他们的家庭出身，甚至由于他们的教育程度，农民工的政治权利反而是长期被人遗忘的。他们同样是共和国公民，只因为他们是所谓的“暂住人口”，（有的已“暂住”了十几二十年，但还是“暂住”！），他们的选举权和被选举权长期没有引起重视。当然这里可能有一个实际的困难：如果严格按照《选举法》，城市选举组织者真要给农民工发选票，只能给他发四分之一张，或者四个人合用一张。不过，现实当中人们往往采用更简单的方法，即登记时不将他们计入城镇选民人数！好在已有了零的突破：2001年12月12日，7名来自不同省份的务工人员被选为浙江义乌市大陈镇的人大代表，他们成为浙江省乃至全国首批从暂住人口中直接选举产生的人大代表。但也仅仅是零的突破，三年又过去了，流动人口的选举权仍然没有改观的任何迹象。

　　四、要实现农民平等选举权，必须冲破一切妨碍发展的思想观念

　　目前对农民平等选举权问题，有人认为农民素质太低，又穷，认为他们不懂什么选举不选举的，再说他们热情也不高，给不给他们享有与非农业人口一样的选举权都无关紧要。

　　一般说来，素质指的主要是文化素质和政治素质。先说文化素质。暂且不提宪法第34条关于公民不分教育程度，都有选举权和被选举权的规定，我们只需用基本的逻辑推理，就很容易明辨这一问题上的是非：如果是由于城市人口文化素质高，所以城乡居民的选举权有差别的话，那么1995年之所以修改选举法，规定全国人民代表大会及各级人民代表大会的代表名额，均按照农村每一代表所代表人口数的4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配，是不是因为农民的素质明显提高的缘故，或者说，从1995年起，农民的文化素质已经提高到了市民的1/4？这样又得出一个疑问：现在的大学生、硕士研究生、博士研究生、博士研究生导师、两院院士的文化素质比一般的城市居民更高，是不是可以分别给他们2倍、4倍、8倍、16倍和32倍于城市人口的选举权呢？

　　再说政治素质，根据北京大学“人民代表大会与议会研究中心”两年多在全国近20个点（包括经济发达、中等发达、欠发达等多个代表地区）进行的调查，“惊奇地发现，几乎所有调查数据都显示，农民对选举的积极性、认真态度和对选举改革的信心都排在前面，有时还是最积极的一类。农村比城市的选举积极性要高（农村居民愿意参加选举的比例为81.6%，而城市居民为72.8%）。在十几种职业人员选举态度的比较中，农民常常排在第四五位，选举积极性明显地高于学生和其他知识分子。可见，以‘政治素质’论定选民的政治参与态度是没有根据的。农民们有很强的民主诉求和民主能力，对选举相当积极，而且能搞得很好。”[9]

　　还有一种观点，认为目前农民最需要的是经济上的实惠，而不是很“虚”的选举权。这种观点不理解人民代表大会在国家事务中的地位，也不了解人大所制定的法律还有一个分配利益的功能。[10]假若农民选出的代表在全国人民代表大会中有足够的席位，那么，他们可能会在特定的历史条件下，允许国家在发展城市和进行工业建设的过程中，从农民那里提取了高达3万亿的资本积累，[11]但是到了今天，他们不应该也不可能在有农民穷得大半个村子去卖血去贩毒（可听说河南有“卖血村” 和云南有“贩毒村”！）的情况下允许每年3000亿元的公车消费。[12]也会仔细研究农民的负担为什么老是减不下来，而不会让“负担像个跷跷板，这头低了那头又上去了”，[13]对地方来说，如果农民（特别是农民工）在地方人民代表大会中有足够的席位，绝对不会出现“难办的暂住证，高昂的借读费，难圆的养老梦”，因为让别个阶层、别种身份的人来替自己作主，总不免“隔靴搔痒”，说不到自己的心坎上。《中国经济时报》2003年4月2日头版显眼位置，有 “民工市民两阶层，人口结构大倒挂”字样；头条新闻报导的是拥有140万本地人和600多万外来工的深圳，是怎样由14位深圳籍省人大代表提出的一项修改《广东省社会养老保险条例》议案，要求抬高给外来工上养老保险的门槛，而危及外来工利益的《谁把外来工推向深圳的边缘》。假设外来工（其中大部分是农民工 [14]）有与“当地人”平等的选举权，那么他们选出的人大代表就能占有足够的席位，结果绝对不会出现深圳市“总共有19位在深圳的省人大代表中就有14 位参与了这一议案的签署，这无疑加重了这份议案的分量”这一情况的发生。

　　因此，选举权绝对不是虚的东西！为了改变根据“读书人出的馊主意”随便摆弄农民的封建士大夫官本位式的思维定势，在关系全国人民利益，特别是在“农民最有发言权”的事务上，对农民的命运不再“擅作主张”，真正从“为民做主”变成“由民作主”；[15]为了使中国不再是世界上城乡居民收入差距和公共服务水平差距最大的国家之一，从而达到“消除两极分化，最终达到共同富裕”[16]，只有足额恢复宪法赋予农民的选举权，才能建立九亿多农业人口影响国家决策和利益表达的政治民主参与机制，也才能在制度上使农民充分享有国家宪法明文规定的社会保障和基本公共服务的公民权，才可能出现类似“明文规定各级人大农业与农民委员会代表或委员不少于2/3，同时规定相应的权利和预算投票权” [17]的局面，从民主决策机制与决定政府财政支出程序上根本改变长期以来城市统治农村，政府歧视农业，市民歧视农民的不平等、不公平的格局；也才有可能逐渐提高我国的政治文明程度，实现和谐的小康社会。

　　[参考文献]

　　[1]黎霆，全国政协委员王少阶、蔡玲联合发言建议 给农民工和下岗工人同等就业机会[J]，中国经济时报，2003-03-11.

　　[2]江泽民，全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[A]；十六大报告辅导读本[C]，北京：人民出版社，2002.13.

　　[3]王立彬、张毅，城乡差距表明中国经济存在巨大增长空间[N]，桂林日报，2003-04-09.

　　[4]许崇德，宪法[M]，北京：中国人民大学出版社，2002.111.

　　[5]李慎波，大学教授上书全国人大 递交违宪审查建议 直言现行户籍制度有悖宪法[N]，法制早报，2004-11-24.

　　[6]陈光中，《公民权利和政治权利国际公约》批准与实施问题研究[C]，北京：中国法制出版社，2002.459.

　　[7]去年农村劳动力外出就业超过9400万人[N]，人民日报，2003-01-16.

　　[8]徐增阳，谁来保障亿万流动农民的选举权[J]，中国国情国力，2001（1）。

　　[9]蔡定剑，选举在中国[J]，南风窗，2002（3下）。

　　[10]孙国华、朱景文，法理学[M]，北京：中国人民大学出版社，1999.59.

　　[11]张国云，最低生活保障：给农民编织安全网[J]，改革与理论，2002（1）。

　　[12]闵丽男，350万辆公务车耗费3000亿 公车何日能“下岗”[N]，中国税务报，2003-03-31.

　　[13]葛如江、汤涧，为什么刚减下的“包袱”又重了——苏皖税费改革后农民负担反弹现象透视[N]，经济日报，2003-02-13.

　　[14]韩俊、白云婷，我国流动人口逾1.2亿[N]，中国人口报，2002-10-09.

　　[15]张英红，从“为民做主”变成“由民作主”——中国城市化的路径思考[J]，南风窗2002（5下）。

　　[16]邓小平文选，第3卷[C]，北京：人民出版社，1993.373.

　　[17]胡鞍钢，加入WTO后应使农民收益最大化，风险最小化[N]；中国经济时报，2002-01-05.

　　中国人民大学法学院·覃福晓