透明原则在欧盟宪政中的发展和制度解读

【学科分类】中国宪法
【出处】《行政论坛》（哈尔滨）2011年6期第100～106页。
【摘要】透明原则随着信息社会的逐渐发展，越来越成为现代民主社会一个重要的基本特征，在越来越多的国家被确立为宪法性原则。这一原则在具体的制度设计上则体现为政府信息公开制度。欧洲从其20世纪50年代开始的从经济共同体逐步向政治一体化过渡的过程中，也在不断地探索与完善有关共同体或者是欧盟层面的信息公开制度。欧盟通过一系列立法逐渐将政府信息公开制度确立为其宪法性条约中的透明原则以及相关的一系列制度设计。欧盟的信息公开制度对我国刚刚起步的政府信息公开建设具有非常有益的参考和借鉴价值。
【关键词】透明原则；欧洲联盟条约；欧盟宪政；政府；信息公开制度
【写作年份】2011年


【正文】

透明原则随着信息社会的逐渐发展，越来越成为现代民主社会一个重要的基本特征，在越来越多的国家被确立为宪法性原则。这一原则在具体的制度设计上则体现为政府信息公开制度。美国前司法部部长克拉克早在1967年《情报自由法》即将实施时所作的一份声明中就指出：“如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己？在当前的社会中，当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比其他任何时代更为重要”[1]。

相对于中国有关政府信息公开制度的初步发展，欧洲作为近现代民主的发源地，以获取政府信息为基础的信息公开制度早在近250年前已在瑞典诞生。并且，欧洲从其20世纪50年代开始的从经济共同体逐步向政治一体化过渡的过程中，也在不断地探索与完善有关共同体或者是欧盟层面的信息公开制度。欧盟通过一系列立法逐渐将政府信息公开制度确立为其宪法性条约中的透明（transparency）原则以及相关的一系列制度设计。在其官方网站上，欧盟对于“transparency”一词给予的解释是：共同体机构的开放性以及它们的清晰的机能，透明与公民对欧盟文件和信息的更广泛的需求相联系，并与公民更广泛地参与决策的过程相联系，这将培养一种更为紧密的联合的情感。[1] 由此可见，透明原则在欧盟的一体化，尤其在欧盟进一步扩大以及政治一体化的推进过程中是非常重要的促进因素。欧盟不但希望加强欧盟机构的透明度，提高民主指数，增强自身合法性，更希望借此原则吸引更多的欧洲公民参与到欧洲一体化的进程中来，从而推进一体化的进程更加民主，以达到建设“欧洲人的欧洲”这样的目标。

尽管有着深厚的民主基础和文化内涵，透明原则在欧盟的发展过程中也不是生而有之的，它经历了一个漫长的发展、完善的过程。

一、欧盟有关透明原则的发展历程

谈到欧盟的透明原则与制度，《欧洲联盟条约》（该条约于1992年2月7日在马斯特里赫特签署，故又被称为《马斯特里赫特条约》，简称《马约》）的签署应该是其发展历史上的非常重要的界碑。

（一）《欧洲联盟条约》之前：法律空白期

在20世纪50年代，欧共体成立之初，透明原则是否应该成为欧共体法律体系中的一个基本原则这一问题被争论了若干年。如同法治原则一样，在《欧洲联盟条约》之前，欧共体的基本条约中并没有直接地将民主与透明（democracy and transparency）作为一项原则进行规定，甚至没有明确地提及[2]。其主要原因之一就在于，欧洲一体化的进程是一个渐进的过程，“一体化”顾名思义，即分散的各个部分合成一体的过程，也就是统一的过程，全面的“一体化”应该包括政治、经济、军事、社会以及行政机构的“一体化”。这样高度的“一体化”在当时的欧洲是不可能实现的。因此，战后欧洲兴起的“新功能主义”[2]首先将经济领域中的“一体化”作为走向这个长远目标的第一步。正如我们今天看到的，自50年代“煤钢共同体”成立起，经“经济共同体”的建立，甚至一直到1986年在海牙签署《单一欧洲法令》，其间大都是在经济领域实行成员国所一致接受的若干“超国家”体制——如在1957年签订罗马条约以后的共同农业政策和关税政策，然后再扩大到其他领域，如工业政策、区域开发政策、欧洲的货币政策等等。即使是在1983年6月于斯图加特发表的关于欧洲联盟的“庄严声明”和1986年的《单一欧洲法令》中，都重复了下面这段话：“（各国国家元首确信）欧洲观念、在经济一体化和政治合作领域所取得的成就和对新发展的要求，是符合欧洲各民主国家人民的愿望的……”[3]其中非常明确地使用“经济一体化”和“政治合作”两个概念来分别形容这两个不同领域的发展进程。由于更加注重于经济领域的“一体化”，作为基本政治权利的“知情权”等问题还没有提到共同体层面的议事日程上来。在那个时期中，“理事会的会议是秘密进行的，会议纪要不予公开发行，共同体的进程在令人眼花缭乱的委员会的操控下曲折而晦暗”[4]。可以说在那个时期的共同体更多依赖的是“欧洲精英”，而非“欧洲大众”。

尽管在事实上诸如欧共体委员会的公开性在某些方面比成员国政府的公开性还要大些，但这种制度完全没有法律基础的支持。无论那些对共同体法的不透明和复杂性的批评是否成立，这种法律基础的缺乏成了对共同体建设民主赤字的特征之一，在辩论和批准《欧洲联盟条约》的过程中，尤其是发生在法国和丹麦的公决[3]给欧洲精英敲响了警钟，使政治家们认识到成员国的许多民众对欧盟的政治架构尤其是主要机构（欧洲议会、部长理事会、欧盟委员会）非常陌生甚至怀疑，这种态度显然会严重地制约欧洲一体化的进程。荷兰政府在其向欧洲法院提起的荷兰诉理事会一案中就表示：立法程序的公开性原则是民主的基本要求之一，获取信息权是被举世公认的基本人权之一。[4]在1992年10月于伯明翰召开的欧盟峰会上，荷兰发表了伯明翰宣言。该宣言非常明确地提出要“使共同体更加开放，以保证对其活动的更有效的公众参与”[5]。

（二）《欧洲联盟条约》：历史分水岭

《欧洲联盟条约》在欧盟的透明原则的发展过程中具有非常重要的历史意义。它是欧洲联盟诞生的标志，也是欧洲向政治一体化迈进的非常重要的一步。因此，作为公民的基本权利的知情权、信息获取权等问题被明确地提到了重要的位置。

首先，它在其序言中明确地宣称民主与自由、尊重人权与基本自由和法治等一并被缔约国首脑们确认为受约束的原则。

其次，序言在表示决心继续欧洲人民间更紧密联盟的创建进程时，特别强调其间的“各种决定根据从属性原则尽可能地贴近公民”。虽然从属性原则是欧盟行使其非专属职能的一项基本原则，但这一原则所包括的“尽可能贴近公民”的主旨无疑具有增强民主与透明度的重要作用。[5]

最后，《欧洲联盟条约》在第一篇“共同条款”第一条（原第A条）中明确地提出各种决定不但要“尽可能贴近公民（as closely as possible to the citizen）”，还进一步确立了“尽可能对公民公开（as openly as possible to the citizen）”的要件。

作为《欧洲联盟条约》附件的第17号声明进一步将获取信息获取权具体化，它宣称“会议认识到决策过程的透明度会加强欧盟机构的民主性质和公众对行政管理的信心。会议因此责成欧盟委员会不迟于1993年向部长理事会提交改善公众获得欧盟机构信息的措施的报告”。这一声明在其后的具体实施中体现为：

1.由欧洲议会、部长理事会和委员会作出的《关于民主、透明和辅助性原则的机构间声明》（1993年10月25日）；[6]

2.由部长理事会和委员会共同制定的《关于公众获得欧共体委员会与部长理事会文件的行为准则》（1993年），欧洲议会于1997年也采用了相应的准则；

3.1993年12月20日关于公众取得理事会文件的理事会93/731/EC决定[7]和1994年2月8日关于公众取得委员会文件的委员会94/90/ECSC, EC, Euratom决定；[8]

4.其他共同体机构和机关通过的一些加强透明度的规定。[9]

（三）《阿姆斯特丹条约》：真正“宪法化”

由《马约》引发的这场“透明运动”在《阿姆斯特丹条约》（1997年10月2日在荷兰阿姆斯特丹正式签署）后真正得以“宪法化”[6]。经《阿姆斯特丹条约》修订后的《欧洲共同体条约》[10]第255条（原第191A条）第一款规定：

任何联盟公民和任何在一成员国内有居所或注册机构的自然人或法人，均有权在不违反依照第2款和第3款所规定的原则和条件的情况下获得欧洲议会、理事会和委员会的资料。

第207条（原第151条）规定：

为了实施第255条第3款的规定，理事会应在其议事规则中确定关于公众获取理事会资料的条件要求。为实现本款之目的，理事会应在保证其决策程序效力的同时，明确界定那些能够体现其立法职能的行动以便使更多的公众获取有关上述行动的资料。在任何情况下，当理事会运用其立法权采取行动时，有关表决结果和对表决的解释以及会议记录中的谈话内容均应向公众开放。

以上的条款不但将公民的资料获取权明确为公民的一项基本权利写入到欧盟的基本条约中，而且在部长理事会扮演立法者角色的时候，对其提出了更为明确和具体的要求。

（四）《1049/2001号规则》：宪法原则具体化

《阿姆斯特丹条约》的以上规定在2001年以一个规则的形式被具体得以执行。欧洲议会和部长理事会制定了《2001年5月30日欧洲议会与理事会第1049/2001号关于公众获取欧洲议会、理事会和委员会文件的规则》[11]（以下简称《1049/2001号规则》），该规则自2001年12月3日开始生效。依据该规则的规定，《1049/2001号规则》生效以后，欧盟各机构以前制定的有关公众取得各机构文件的规定应当废止或者修订，而随后由欧洲议会、理事会和委员会作的联合声明[12]中，三个机构表示应尽快对其有关公众获取文件权的内部规则进行修订，并敦促未被该规则涵盖的共同体其他机构充分考虑该规则的有关规定来制定其内部规则。由此可见，《1049/2001号规则》实施以后，欧盟机构适用同样的实体规则，但程序规则仍由各机构自己确定。

该规则由前言以及正文组成。

前言中叙述了制定这一规则的背景以及一些基本原则，规定公民可获取的文件包括立法职能范围的文件、共同外交和安全政策以及刑事问题上警事和司法合作有关的文件等，联盟的所有活动以及各机构的所有机关都应当适用该规则所确立的原则。前言中在肯定“各机构的所有文件对于公众而言都应当是可得的”的同时，也明确地提出了一些例外的情况，如特定的公共与私人利益等。前言中还特别提及“每个机构都应当采取必要措施，向公众通知新的生效规定，并培训其人员以协助公民行驶他们在本规则之下的权利”等内容。

《1049/2001号规则》的正文由19条构成，包括宗旨、受益人和范围、定义、例外条件、各成员国内的文件、申请、最初申请的处理、确认申请的处理、敏感文件的待遇、申请之后的取得、登记、以电子形式或者通过登记的直接取得、在官方公报上的公布、通告、各机构的行政管理实践、文件的复制、报告、适用措施以及生效。

尽管对于该规则的修订工作已经启动，但《1049/2001号规则》目前仍然是在该领域具有法律效力的实体规则。

二、欧盟透明原则及政府信息公开制度评析

欧盟的信息公开制度经过五十多年不断地发展、修订与完善，逐渐成为一个全方位立体化的法律制度，其主要特点表现为：

（一）在法律渊源方面表现出的全方位性

欧盟法是欧盟历史发展沉积凝结的产物，是一种新的法律秩序。我们既不能简单地将欧盟法归类于某个既存的传统法律类别，也不能单纯地把欧盟法归类于某个既存的传统法律部门，欧盟法也不同于某个先前的法律体系。欧盟法是以《欧共体条约》和《欧洲联盟条约》等基本法律文件为基础和核心建立起来的，包括与修改、补充、实施《欧共体条约》和《欧洲联盟条约》有关的其他条约，欧盟机构的立法，欧共体所承认的一般法律原则和欧盟法院的司法立法，旨在调整欧盟一定的内部与外部社会关系，既是其成员国国内法的组成部分，又构成自己独立的、新的法律制度和法律规范的总称[7]。欧盟法的渊源表现为成员国之间订立的条约、欧共体与其他国家或国际组织间的条约、规则、指令、决定、建议和意见以及其他成文法渊源（如决议、决议案、宣言、公告和方案等），甚至包括不成文法（如一般法律原则和司法立法等）。

欧盟在信息公开方面的立法几乎涵盖了以上各种渊源。条约方面有经《阿姆斯特丹条约》修订后的《欧共体条约》和《欧洲联盟条约》，这些宪法性条约是欧盟赖以产生、存在和发展的法律基础，是欧盟法的核心，有关公民信息获取权在这些条约中的明确规定就保证了公民这一权利具有非常高的法律地位，是公民的基本权利。欧共体与其他国家或国际组织间的条约，有欧盟委员会代表欧盟参加并签署的联合国欧洲经济委员会于1998年6月25日在丹麦奥胡斯缔结的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》，该公约于2001年10月30日生效，对欧盟具有约束力。该公约将环境问题与政府信息公开、政府责任、公众参与联系到一起，根据联合国秘书长安南的说法，该公约是对里约宣言的最有力的实施，突出强调了在环境问题上的公众参与与信息公开，是联合国在“环境民主”方面的最成功尝试[8]。在规则方面有《1049/2001号规则》。它普遍适用于欧盟，并具有全面的拘束力，在一切成员国内直接适用，本质上具有立法属性。目前，《1049/2001号规则》是欧盟有关信息公开制度的最重要的法律文件。在决定方面，有欧洲议会、理事会和委员会以及其他机构为了贯彻执行《1049/2001号规则》而制定的那些有关的内部规则。对于司法立法，虽然欧洲法院和欧洲初审法院并没有创制有关信息公开的一般原则，但是，大量的司法判例不断对成文法的规定作出更深入、更全面的阐释和解读，给欧盟各机构以及公民提供了非常有益的法律指引，起到了非常重要的作用。由此可见，欧盟的信息公开制度在欧盟法的各种法律渊源中均有非常明确具体的表现，既有宪法性的原则规定，又有具体的实施规则，更有司法的有力支撑，这种全方位的立法体系，使得透明原则的贯彻和实施能够得到有力的保障，使这样一个比较抽象的法律原则不至于流于空谈。

（二）在信息公开的内容上表现为立体性

正如欧盟对于“transparency”一词的解读一样，欧盟对于信息公开并不仅仅局限于已经生成的、产生法律效力的欧盟信息或文件，而是更为重视立法阶段公众的参与，以及欧洲法院、初审法院和审计院在发生司法案例时对各种规则条款的解读和阐释。

首先，这一立体性体现在《欧共体条约》第五条的第二款中，该款规定“在其（共同体）非专属权能领域内，本共同体应根据辅助性原则，只有当成员国没有充分能力完成拟议中的行动目标，而出于拟议中的行动的规模和效果的原因，本共同体能更好地完成时，才由本共同体采取行动”。这就是欧盟的基本原则之一——辅助性原则[13]，其具体含义则是指欧盟在分享或并存权能领域中，只能在证明成员国不能有效实现特定目标，且共同体能证明自己可以更好地实现此等目标的情况下才能采取行动，即在共享权能领域，欧盟权能相对于成员国而言是一种“后备”、“帮助”和“支援”。也就是林肯曾经说的“一个政府的合法根据在于，它能为人的共同体做那些他们需要做但凭自身的力量根本做不到或者做不好的事，凡是人民能自己为自己做好的事，政府不应干预”。英国在做欧盟理事会轮值主席的时候，就将这一原则直接称为“最低程度干涉原则”。尽管这一原则还有待进一步予以明确，但是它大大增加了欧盟的民主指数，确保每一部法律文件都是与之最有相关性的公民的意思表示。欧盟目前已经依据《里斯本条约》启动了“欧洲公民动议权”（the citizen,s initiative）的立法工作，即如“欧洲公民认为实施两部条约需要一项联盟立法，则来自相当数量成员国的总数不少于100万的公民可提出动议，提请欧盟委员会在其权利范围内就此事项提交适当提议”。[14]除了对公民的重视，《里斯本条约》也更加强调辅助性原则，成员国的议会对欧盟立法拥有更多的知情权及基于辅助性原则的异议权，这也将促进欧盟决策的透明化[9]。欧盟对于立法过程以及欧盟机构的决策过程的透明化的关注是与欧盟致力于政治一体化的目标紧密相连的，欧盟希望通过加强自身透明度的建设，从而改善“精英政治”的形象，提高欧洲民众对于欧盟决策的“合法性”认可，进一步为欧洲政治一体化开路。

其次，如上所述，欧盟在各种法律渊源中明确规定和具体保障了公民相关权利，使已经生成的、发生法律效力的文件可以随时在不违反法律规定的情况下供公民查询、获取和利用。对于个人，欧盟官方杂志每年公布立法计划，并告知公众可以对立法提出评论的时限；同时出版了《公民获取欧盟委员会文件指南》[15]，采用FAQs的方式将公民如何获取欧盟公布的信息和未公布的信息的方法、程序组织起来，包括21个问题，有针对性和实用性；并且定期出版反映官方计划的各种绿皮书，供公众讨论。对于不同成员国，欧盟以所有官方语言公布最终文件，包括各种绿皮书和白皮书。

最后，欧盟还有一个非常具有特色的制度就是“欧洲调查官”（European Ombudsman），又称“欧洲弊政调查官”制度。欧洲弊政调查官是欧盟官方机构与公民之间的一个中介机构，被授权受理和调查欧盟公民、企业和组织以及在欧盟任何成员国居住或拥有注册办事处的任何人提出的投诉，其主要作用就是帮助欧盟各机构修复其“不当行政”或“弊政”（maladministration），改善行政管理。欧洲调查官由欧洲议会选举产生，任期5年，每年要向欧洲议会提交工作报告。依据这一制度，如果公民认为欧盟机构拒绝自己的获取相关文件的请求是无理的，可先向该机构指出其不当行政，如果不奏效，则可在获知不当行政之日起两年内向欧洲调查官提出指控。欧洲调查官进行独立、公正调查，其间既不请求也不接受任何政府或组织的指示。如果对于不当行政的指控确认属实，而有关欧盟机构对于调查官的调查或者意见置之不理，调查官可以向欧洲议会提交特别报告，由后者采取必要的政治行动，以保护有关申请人的权利实现。

由此可见，信息公开在内容上立体性不但表现为在立法阶段公民、国家议会等的积极有效地参与，也表现在欧洲调查官的强有力的行政监督，以及对于如何获取政府信息的各种指引，使得透明原则贯穿于决策程序、行政程序以及司法程序，而不仅仅局限于政府文件的公开这样一个平面的、呆板的内容。

（三）对于信息公开制度的实施结果给予高度的关注和重视

任何法律都需要有效的执行来保证它的生命力，如果对法律的结果采取放任的态度，那么即使一部制定得非常完善、内容非常丰富的良法也最终会成为一纸空文。《1049/2001号规则》的第17条设立的“报告”制度实际就是对于该规则在实际的执行过程中的效果预置的一种检验方法。它的第一款规定：“每个机构都应当每年对前一年的公众信息获取情况发布一份报告，其中包括该机构拒绝文件获取权的案件数量、该请求被拒绝的原因以及未在登记中记录的敏感文件的数量。”其第二款规定：“最迟至2004年1月31日，委员会应当发布一份关于本条原则执行的报告，并且应当提出建议，包括适当情况下本条例修订以及各机构将采取措施的行动计划等方面的提议。”由此可见，在制定这份规则的同时，立法者是站在一种发展的角度来看的，已经充分考虑到需要的是有关法律、政策制定和执行的一套完整的参考意见，其中包括检验法律、政策是否能够实现预期目标及其实现程度如何的监督和评估机制。假使某些措施方案无法实现预期目标，决策者仍需了解，是政策、法规本身在设计上存在瑕疵还是在执行上出现了问题。而事实上，欧洲议会在审议这样的报告时，最为关注的内容就是对于拒绝公开的信息欧盟各机构所提出的理由，这样欧盟各机构就必须要承担拒绝公开信息的举证责任，而在举证不能成立的情况下，就要承担相应的法律后果（如被强制公开等）。规则预设了这样的一种评估和调整机制，为解决上述问题提供了很多有价值的信息，同时还有助于说明如何完善相关政策选择。

依据第17条报告制度进行的年度报告[16]主要包括透明化政策、在线欧盟文件的获取情况、与其他机构和成员国的合作、欧盟文件获取申请的分析、获取权限之外文件的申请情况、欧洲调查官接受到的申诉情况、初审法院（Court of First Instance）的行动以及相关统计数据等内容。其中，统计数据包括文件登记的类型（COM类、C类、OJ类、PV类、SEC类[17]和数量、最初请求及其答复、拒绝的数量和比例、确认请求（与最初请求相对应）及其答复的数量、例外文件拒绝情况的细目、各个请求的社会和职业属性统计细目（包括学术团体成员、公民社会组织成员、没有提供身份的公众、欧盟机构之外的公共权力机关、律师、其他欧盟机构、记者等）、各个请求的国别统计细目、各个请求的主题领域（包括农业、地区政策、税收等29个领域）统计等。欧盟机构每年基本上都能严格按照《1049/2001号规则》出版这些报告，统计数据详尽，并能够非常方便地获取，也让公众切实体会到欧盟政府运行的透明度。

（四）不断完善一般信息获取权与特殊信息获取权，以及公众的信息获取权与数据保护的区分和协调

欧盟一直非常注意在信息公开的同时保护诸如个人隐私、国家安全等有关信息。这一问题实际上也是欧盟在制定该规则的过程中引起比较大的争议的内容，欧洲议会希望不断扩大可公开的文件的范围，限制例外信息的范围，而欧盟委员会则对于“例外情况”采取比较保守的态度，两个机构在该问题上的认识上至今还有一定的差距。欧盟在《1049/2001号规则》第4条明确提出了信息公开的“例外情况”，且在该条例生效之前的2000年12月18日通过了《45/2001号规则》，即《关于欧洲机构在处理个人信息的过程中以及这些数据自由流动中对个人的保护规则》[18]中设立了欧洲数据保护督导官（European Data Protection Supervistor），其职责就是保证所有欧盟机关和机构在编制或处理个人数据时保护公民的隐私权。这里所指的“编制”或“处理”包括收集信息、记录和储存信息、收回供协商的信息、向他人发送或提供信息等活动，也包括封锁、清除或销毁数据等活动。根据这一规则，欧盟机构在编制个人数据时不得暴露个人种族或族群起源、政治观点、宗教或哲学信仰或工会会员等内容。欧盟机构也不得就个人的健康或性生活编制数据，除非有关数据为医疗目的所必需等。在每一个欧盟机构或机关都设有数据保护官员岗位，以保证数据隐私规则的适用，欧洲数据保护督导官与这些数据保护官员一起工作。如果某人认为自己的隐私权被某一欧盟机构侵害都可向欧洲数据督导官提出指控，督导官将就此展开独立调查，如果指控人对督导官的处理不满，还可将该事项提交欧洲法院。信息公开制度不可避免地要面对如何平衡公开信息和例外信息之间的关系，如果单纯强调信息公开，很可能对公民的隐私权，乃至欧盟层面的安全问题带来隐患，而如果过分强调例外情况，则为信息不公开、行政不透明提供了可乘之机，而最终可能使透明原则成为空话。欧盟议会和欧盟委员会两个机构在这个问题上不断地磨合与协调，而欧洲理事会则成为一个协调机构，在这个问题上发挥了重要的平衡作用，三个机构的不同角色在该规则的审议通过过程中充分地展示了出来。[19]

（五）欧盟将法律的清晰性视为公民信息获取权的重要组成部分，因此非常致力于法律文书质量的改善

欧洲从20世纪50年代的煤钢共同体发展至今，本身其实就是由大量的法律文件建立起来的，随着政治一体化的逐步深入，以及欧盟希望公众能够更多地参与，因此，法律文本的清晰性问题也日渐重要。公众获取信息的最终目的是了解这些信息，掌握这些信息，利用这些信息，清晰的法律条文才能使普通的公众更易理解，也更有兴趣去了解，正如伯明翰宣言中所表述的那样，欧盟要向其“公民证明共同体马斯特里赫特条约的好处”，而要全体或者是大多数的公众了解欧盟这些条约，如果条约本身的表述晦涩难懂，甚至连那些政治家都无从理解，那普通的民众又哪能在欧盟的这种一体化进程中有积极的兴趣参加呢？基于此，在为准备《阿姆斯特丹条约》的政府间会议讨论时，实施了一次条约简化，《阿姆斯特丹条约》对过时的规定加以废除并将以前的协约规定纳入恒定法，并且将《欧共体条约》和《欧洲联盟条约》进行了重新标号。欧盟的这种条约简化运动是非常具有其自身的政治特色的，但对公民了解、掌握和利用政府信息都提供了非常好的启示。欧盟法的庞杂晦涩，虽然经几次修订有了很大的改观，但仍然是其自身一个非常严重的问题，如果这一问题不能得以很好地解决，透明原则的实际效果就会被大打折扣，也给一些欧洲怀疑论者以非常有力的反对口实。欧盟现在已经非常注意这个问题的改善，但是由于各方利益的协调并非易事，所以《欧洲宪法条约》未能顺利通过，而《里斯本条约》重新又回到对原有基础条约进行修订的传统方式上来，要彻底解决这个问题还要一个很长的过程。

三、《里斯本条约》后的最新发展

《1049/2001号规则》生效以来，使得公民获取文件权得到了切实保障，这从欧洲议会、理事会和委员会每年发布的报告中均有显示。按照《1049/2001号规则》第17条有关报告制度的要求，2004年1月委员会出版了一份有关该规则的执行情况的报告[20]，对欧盟层面的公众获取文件权在实践中情况进行了第一次非常全面的综述。这份实施情况的报告从联盟文件获取的法律体系和框架、文件获取权利的范围、文件获取权利的限制、文件获取权利的实施情况、公开与活跃信息、回顾与展望等方面进行了论述。这不仅反映了欧盟政府信息公开主管部门执行制度的决心和能力，也反映了欧盟对公民负责任的态度和行为。在该报告中，委员会认为该规则得到了相当好（remarkably well）的执行，因此不需要修订。

2005年，委员会决定发起“欧洲透明动议”（European Transparency Initiative），以启动一项包括对该规则进行综合审查使共同体的运行更加透明的运动。有鉴于此，欧洲议会于2006年4月4日提请委员会对该规则进行修订。2007年4月18日，委员会发表了绿皮书[21]，全面回顾了该规则在实际执行中的得与失，提出应该对其进行修订，并明确提出了修订的时间表。绿皮书不但总结了各机构执行该规则的若干年的时间里的一些数据，而且在后半部分还以调查表的方式请公民积极参与调查问卷、回答相关问题，以准确了解民意。[22]

根据绿皮书的时间进度表和最终收集的反馈信息，委员会于2008年4月30日发布了《欧洲议会与理事会关于公众知悉欧洲议会、理事会和委员会文件的规则的提案》[23]，该提案对于议会的提议、公众的反馈和欧洲初审法院以及欧洲法院的相关判决进行了说明，并对委员会认为可以据以修订规则的提议和拒绝据以修订规则的提议一一作出了相关解释和说明。在提案的最后详细地将新旧规则的条款进行了对比，非常明确和清晰，其本身就可成为有关立法问题信息公开的典范。依据欧盟有关决策的一般程序，欧盟部长理事会将委员会的提议发送欧洲议会等咨询机构，这些咨询机构在听取委员会就其提议的说明后，形成一份报告，并将其提交部长理事会，而最终的决定权在部长理事会。如果理事会通过了该规则，则会在官方公报上予以公布，在公告20日之后正式生效。欧洲议会司法内务委员会委员Michael Cashman作为报告人对此提案进行了评议和报告，由于欧洲议会的选举和等待《里斯本条约》的签字生效，该提案目前尚未被最终审议通过。[24]

综上可见，欧盟的信息公开制度对我国刚刚起步的政府信息公开建设具有非常有益的参考和借鉴价值，其“全方位、立体化”的制度设计，尤其是其有关欧洲调查官与欧洲数据保护督导官制度更是为我们提供了在如何执行以及如何保障有关制度执行的问题上的有益经验。我们非常期待有关新规则能够尽快通过审议，通过对新规则进行相关修订内容的对比研究，就会更能看出欧盟在这方面的进一步考量和改善。




【作者简介】
回颖（1972—），女，天津人，北京大学法学院博士研究生，从事欧盟法研究。


【注释】
[1] //europa.eu/scadplus/glossary/transparency_en.htm. 最后访问时间为20l0年6月16日。
[2]新功能主义作为20世纪50至60年代发展起来的国际关系理论，是从功能主义理论中派生出来的，它介于联邦主义和功能主义之间的一种“折中”理论，在很大程度上是对联邦主义和传统功能主义的融合。它对当今一体化特别是欧洲一体化的进展发生了重大的影响。其主要代表人物有：美国布鲁金斯学会会长厄恩斯特•哈斯（Ernest Haas）、菲利普•施密特（Philippe Schmitter）、利昂•林德伯格（Leon Lindberg）和哈佛大学政治学院院长约瑟夫•奈（Joseph Nye）等。
[3] 1992年丹麦在全民公决中否决了《马斯特里赫特条约》，法国也仅以微弱的优势通过，这样的公决结果令欧洲震惊，是欧洲一体化进程中的一次非常严重的政治危机。
[4] Case C-58/94, Kingdom of the Netherlands v. Council of the European Union(1996) ECRI-2169。
[5]曾令良在《欧洲联盟法总论——以〈欧洲宪法条约〉为新视角》一书中（第41页），将辅助性原则（the principle of subsidiarity）译为“从属性原则”，但笔者认为辅助性原则更为准确，此处为引用原文。
[6] In Bulletin of the European Communities10/93, P118-120。
[7] Official Journal of European Union, L340, 31. 12. 1993, P43。该决定由2000/527/EC（Official Journal of European Union, L212, 23. 8. 2000, P9）决定修订。
[8] Official Journal of European Union, L46, 18. 2. 1994, P58。该决定由96/567/EC, ECSC, Euratom（Official Journal of European Union, L247, 28. 9. 1996, P45）决定修订。
[9]如欧洲议会、经济与社会委员会、地区委员会、欧洲投资银行以及欧洲审计院等。
[10]由于《欧洲宪法条约》最终未能获得通过，因此《里斯本条约》重新又回到对原有条约进行修订的传统方式上来，《里斯本条约》修订了《欧洲联盟条约》和《欧洲共同体条约》，并将后者重新命名为《欧洲联盟运行条约》（the Treaty on the Functioning of the European Union）。
[11] Official Journal of European Union, 2001L145/43, //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:145:0043:0048:EN:PDF，最后访问时间为2010年6月16日。
[12] Offcial Journal of European Uniou, 2001L173/5。
[13]辅助性原则起源于天主教的社会哲学，并被认为是现代联邦制国家依法治国的一项基本法律原则。
[14]经《里斯本条约》修订后的《欧洲联盟条约》第11条第4款。
[15] //ec.europa.eu/transparency/access_doduments/docs/guide_citoyen/en.pdf，最后访问时间为2010年6月10日。
[16]这些报告可在官方网站上获取。欧洲议会：//www.eurparl.europa.eu/register/pdf/FINAL_605496_1_EN.pdf；部长理事会：//www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=305&lang=EN&mode=g；欧盟委员会：//ec.europa.eu/transparency/access_documents/index_.en.htm。最后访问时间为2010年6月20日。
[17] COM类文件代表委员会向欧洲理事会和议会提出的提案和通信；C类文件代表委员会及授权机构的法律文件；OJ类代表欧盟官方杂志；SEC类代表委员会各部门内部的决策过程。
[18] Ficial Journal of European Communities, L1/8(2001-1-12), //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:2001:008:0001:0022:EN:PDF[EB/OL],最后访问时间为2010年6月20日。
[19]该问题可参考欧洲议会对于该规则的背景介绍：www.europarl.europa.eu/oeil/OpenDetailFiche.do?ficheId=488&language=en，最后访问时间为2010年6月lO日。
[20] COM(2000)45: Report from the Commission on the implementation of the principles in Regulation(EC)No1009/2001 regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents. //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2004:0005:FIN:EN:PDF，最后访问时间为2010年6月10日。
[21] //ec.europa.eu/transparency/revision/docs/gp_en.pdf，最后访问时间为2010年6月10日。
[22]有关的结果在2008年1月在一份委员会工作人员的工作文件中有全面地报告——SEC（2008）0029；而有关公众的投稿全部在专用的网站上公开，该网站为：//ec.europa.eu/transparency/revision/index_en.htm，最后访问时期为2010年6月20日。
[23] //ec.europa.eu/transparency/access_doduments/docs/229_en.pdf，最后访问日期为2010年6月20日。
[24]对于该提案目前的状态，可通过欧洲议会的决策程序当前状态信息进行查询：www.europal.eu/oeil/FindByProcnum.do?lang=2&procnum=COD/2008/0090，最后访问时间为2010年6月20日。