加强型双向群构：欧盟《里斯本条约》对机构分权均衡论的最新发展

【关键词】里斯本条约；Institutional Balance；三权分立；双向群构
【写作年份】2012年


【正文】

加强型双向群构：欧盟《里斯本条约》对机构分权均衡论的最新发展

New Development of Institutional Balance in Treaty of Lisbon: Towards Good Functioning Based On Enhanced Twofold Triangles

机构分权均衡(Institutional Balance)是由欧盟法院（European Court of Justice, 现在称作Court of Justice of European Union）在实践中首先提出并加以运用的。在1970年之前，欧盟法院最先使用的措辞为权力分立（Separation of Powers）,之后逐渐开始采用机构分权均衡（Institutional Balance）.因此，我们可以发现机构分权均衡(Institutional Balance)与权力分配（Separation of Powers）之间微妙的关系。权力分立（Separation of Powers）在各个国家（Nation State）中所广泛运用，以达到良好的治理（Good Governance），基于民主原则保护人民的基本权利。那么，在欧盟这一个超国家实体中，机构分权均衡Institutional Balance)应该有怎样的运作机理呢？回看权力分立在一个国家中的功能，其实就是依据这个国家的宪法来保护宪法中所保护的基本内容，如保护人民的基本权利。由此，机构分权均衡也应该是依据这个超国家实体的“宪法”，来保护超国家实体“宪法”所保护的基本内容。此处便引出另一个问题，欧盟这个超国家实体的“宪法”所保护的基本内容是什么呢？基本内容有两方面，一方面是欧盟市民（European Citizens）的基本权利(Fundamental Rights), 另一方面是成员国（Member States）的既得权力（Prerogatives）。 这两种基本权利的保障制度没有完善的话，欧盟的“宪法”就是不合格的，就是不被接受的。2004年《欧盟宪法》没有被通过就证明了这一点。

针对保障欧盟市民的基本权利，欧盟已经通过60多年的演变，形成了一个三角群构（Triangle）,也被称为是古典群构（Classical Triangle）.在本文中，笔者称之为横向群构（Horizontal Triangle）.横向群构（Horizontal Triangle）包括欧盟委员会（Commission）,欧盟部长会议（ Council of Ministers）及欧盟议会（ Parliament）. 欧盟委员会（Commission）垄断了提出（Initiating Power）立法议案的权力，并有一定的确保条约（Treaties）及措施(Measures)得到实行的权力，欧盟部长会议（ Council of Ministers）与欧盟议会（ Parliament）分享立法权（Legislative Power）。

针对保障欧盟成员国的既得权力，欧盟已经通过40多年的演变，形成了一个逐渐成熟的纵向群构（Vertical Triangle）以有效保障成员国的即得权利（Prerogatives）.横向群构（Horizontal Triangle）的形成比较快，在1979年欧盟议会（Parliament）直接选举（Universal Suffrage）后横向群构（Horizontal Triangle）就基本形格局。但是纵向群构（Vertical Triangle）的发展比较曲折。纵向群构（Vertical Triangle）发展的直接原因就是成员国（尤其是法国）对欧盟超国家实体的担忧, 并达成了卢森堡共识（Luxemburg Promise）以维持成员国在部长会议（Council of Ministers）中的否决权。而欧盟部长会议（Council of Ministers）实行多数投票（Majority Voting）后, 卢森堡共识（Luxemburg Promise）就死去了，但它的幽灵还在，精神还在。卢森堡共识（Luxemburg Promise）的幽灵与精神直接促成了新机构的建立，以形成纵向群构（Vertical Triangle）。1986年欧盟理事会（European Council）被吸纳成为欧盟的一个正式机构。1994年欧盟地方委员会（Committee of the Regions）成立。1997年成员的各个议会也应邀请参与欧盟的日常运用之中。此时，也许我们会觉得欧盟的机构非常多，非常拥挤（Crowded）， 而这种拥挤也使用各个机构处于分权制衡的复杂结构中，无法滥用权力。 2007年的《里斯本条约》可以给们理解欧盟复杂机构的线索。《里斯本条约》中赋予了欧盟理事会（European Council）通过达成一致（Unanimity）以确定欧盟发展方向（Direction）及优先性(Priorities)的排列。同时赋予了各成员国议会（National Parliaments）及欧盟地方委员会(Committee of the Regions) 维护欧盟辅助性原则（Subsidiarity）及均衡性原则(Proportionality)，并可以基于这两个原则（Subsidiarity/Proportionality）在欧盟法院提起诉讼,大大加强了各国议会（National Parliaments）及欧盟地方委员会(Committee of the Regions)在维护欧盟欧盟辅助性原则（Subsidiarity）及均衡性原则(Proportionality)方面的作用。因此，从纵向来看欧盟理事会（确定方向的机构）确定欧盟发展方向及优先性, 基本机构（欧盟委员会，欧盟部长会议，欧盟议会）进行立法及做出决定，而欧盟地方委员会及各成员国议会（建议机构）则维护议会及欧盟地方委员会维护欧盟辅助性原则（Subsidiarity）及均衡性原则(Proportionality)，从而有效保护欧盟成员国的既得权利。这便是存在于欧盟中的纵向群构（Vertical Triangle）.同时，另外一种保护成员国权力的途径是退出欧盟，但其并非一个可以经常使用的机制。

纵上所述，机构分权均衡(Institutional Balance)包含双向群构（Twofold Triangles），一方面是横向群构（Horizontal Triangle），另一方面是纵向群构（Vertical Triangle）. 横向群构（Horizontal Triangle），包括欧盟委员会（Commission）,欧盟部长会议（ Council of Ministers）及欧盟议会（ Parliament）, 以保障欧盟市民（European Citizens）的基本权利. 纵向群构（Vertical Triangle）包括确定方向的机构（欧盟理事会），基本机构（横向群构的三大机构）以及建议性机构（欧盟地方委员会及各成员国议会），以保障成员国（ Member States）的即得权力（Prerogative）。此双向群构可以为新型的区域性超国家实体所采用，如非洲联盟，拉丁美洲联盟等。




【作者简介】
赵志兵，单位为澳门大学。