论大部门体制的基本构成要素

【出处】《中国行政管理》2009年10期
【摘要】大部门体制是大部门体系和机制的有机统一，缺一不可。大部门体系是一种由核心化的行政决策中枢及其办事机构、综合化的政府组成部门、专门化的执行机构三个要素形成的政府组织架构。大部门体系应采取决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。大部门体制的实质是一种政府治理模式。大部门体制改革应该是政府组织架构调整与政府运行机制再造的统一。
【关键词】大部门体制；组织架构；运行机制
【写作年份】2009年


【正文】

　　2003年“非典”前的我国行政管理体制改革，以效率为价值导向，以促进经济建设为目的，以GDP增长为主要目标，以转变政府的经济职能为基本途径。2003年“非典”后的行政管理体制改革，以科学发展观为价值导向，以建设服务型政府为目的，以全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设为目标，以全面履行政府社会经济职能为基本途径。这是我国探索建立大部门体制的基本背景。

　　建设服务型政府是探索建立大部门体制的价值定位。转变政府职能，实现职能的有机统一，是其目的所在。加强与充实政府社会管理与公共服务职能；减少部门职责交叉，加强部门间的协调配合；弱化权责脱节，解决权力过度集中与过度分散并存的问题，是其目标定位。

　　目前，国内多数专家学者认为“大部门体制是指将相近或相同的职能整合到一个部门行使，或者将职能相近、业务相似的部门进行合并”。本文认为，大部门体制是大部门体系和机制的有机统一，缺一不可。大部门体制的实质是一种政府治理模式；大部门体制改革应是政府组织架构调整与政府运行机制再造的统一。

　　一、大部门体制是一种特有的政府组织架构

　　大部门体系是一种由核心化的行政决策中枢及其办事机构、综合化的政府组成部门、专门化的执行机构三个要素形成的政府组织架构。行政决策中枢重在实现对政府战略决策的领导权。较少的政府组成部门覆盖政府基本职能，综合重大行业决策。执行机构专门化设置，提高执行效能。我国中央与地方政府都有探索实行大部门体制的任务。2007年10月，中共十七大报告指出，“加大机构整合力度，探索建立职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”2008年8月，《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》指出，“各地要结合实际，积极探索实行职能有机统一的大部门体制。”

　　(一)核心化的行政决策中枢重在实现对政府战略决策的领导权

　　1.行政决策中枢核心化是行政决策体制的发展趋势

　　动议、审定、决断战略决策，抑制部门利益膨胀，是行政决策中枢的使命。因此，行政决策中枢首先不是选择决策方案，而是选择决策价值；首先不是权衡部门决策，而是把握战略决策领导权。行政决策中枢办事机构主要履行决策咨询与综合协调职能。

　　2.行政首脑的办事机构应成为政府综合协调的中心

　　大部门，需要大协调。覆盖政府基本职能的政府组成部门相对越少，部门职能则相对越宽，部门权力则相对越大，对政府综合协调能力的要求则相对越高。在分层、分类协调的基础上，将行政首脑的办事机构定位为综合协调中心，目前已经成为实行大部门体制的国家之通行做法。当然，许多国家并不是一开始就将行政首脑办事机构作为综合协调中心，而是过度依赖部门间相互协调。英国1916年、美国1937年、日本2001年才下定决心确立了行政首脑办事机构综合协调中心地位。英国1916年建立中央政府办公厅，充实英国中央政府的综合协调职能。美国从1937年1月发表《美国总统行政管理委员会报告》到目前，总统办事机构已经发展到14个，最多时工作人员4700人。日本2001年1月完成了大部门体制改革的同时，建立了三个层次的中央省厅间协调机制：一是在首相直接领导下，由内阁官房主导的最高协调机制；二是由首相在内阁府任命“特命内阁大臣”作为内阁代表对各省厅进行协调；三是省厅部门间的直接协调机制。

　　3.探索大部门体制离不开规范和强有力的协调机制

　　首先，要奠定各级政府行政首脑办事机构的综合协调中心地位。既需要建立分层次、分类型的协调机制，更需要建立综合协调机制。一个政府部门可以牵头负责某一类型的行政协调，而一级政府的综合协调应由一级政府的行政首脑办事机构来承担。

　　其次，综合运用各种协调方式。一是鼓励部门间合法合理的互相协调；二是完善领导直接协调。分管领导可以对分管部门发布命令和指示来直接协调，行政首脑可以对跨分管工作领域的事务进行直接协调；三是更多地运用标准协调。或是通过工作流程标准来协调，或是通过结果标准来协调，或是通过技术标准来协调。[1]

　　再次，鼓励有条件的地方党委政府探索新的领导体制。领导体制决定协调方式，完善领导体制实际上就是完善协调方式。坚持党的领导是行政工作的根本原则和政治方向，可是过去的地方行政管理体制始终没有理顺党政关系，党政两套班子实施行政管理，党委和政府的领导成员都对口分工各种行政事务。这种分工管理的交叉，往往造成领导成员之间的矛盾，影响党内团结，削弱了党的统一领导，降低了行政效率。为解决这些矛盾，顺德1993年开始探索“一个决策中心、四位一体”的领导体制：“一个决策中心”指的是市委常委会；“四位一体”，指市委、市人大、市政府、市政协四大班子的主要领导均为市委常委，实行交叉任职，或者市几大班子的主要领导职务都由市委常委兼任。为解决党政领导分工的重复交叉，在市委常委会内对全市各项工作统一分工，做到每一项工作只由一名常委或(副)市长主管。领导可交叉任职，不允许交叉分工；一个领导可以分管几件事情，一件事情不能由几个领导来分管。最后，应建立行政协调规则。关键是明确协调的类型、层级、程序、时限以及仲裁主体。不能使一些有损政府公信力、有损行政效能的扯皮久拖不决。

　　(二)综合化的政府组成部门应覆盖政府基本职能

　　1.重在统一重大行业的标准制定、规划制定、政策制定

　　既要覆盖政府基本职能，又要保证重大行业决策政令统一，必然要求政府组成部门综合化设置。由此，政府组成部门职能相对比较宽，数量相对比较少。政府组成部门主要从事抽象行政行为，重在统一重大行业的标准制定、规划制定、政策制定。发达国家内阁部相对较少，如，OECD国家中央(联邦)政府平均设置18个内阁部。国务院政府组成部门一直处于减少的态势。1981年国务院设置政府组成部门52个，2008年国务院设置组成部门27个。

　　2.市场经济发育越成熟，大部门体制的根基越牢靠

　　计划经济支撑不起大部门体制。只要政府在资源配置中发挥主导性作用，部门必须“按行业、依产品种类”设置，这是计划经济条件下设置机构的必然规律。目前俄罗斯设置17个内阁部，可是前苏联部委设置由1924年的10个增加到1981年的64个；且主管经济的占绝对大的比例。政府越是履行公共管理职能，越是超越于微观经济活动，较少的政府组成部门就越容易覆盖政府基本职能。这是市场经济发育程度比较高的国家普遍采用大部门体制的经济根源。随着中国市场经济体制不断完善，中国将会日趋具备实行大部门体制的经济基础。

　　3.将职能相似、业务相近的部门综合设置，是探索建立大部门体制的必由之路

　　凡是具备以下条件的，应该考虑按照精简统一效能原则整合职能相近的部门：一是部门职责交叉有目共睹；二是部门职责交叉带来的问题已获共识；三是所涉及的管理与服务对象特别广泛；四是通过现行协调机制解决不了既定问题。

　　中国的大部门体制改革不可能“毕其功于一役”，下一步的大部门体制改革应注意以下三点：首先，承担相近政务管理职能的党政部门应尽量综合设置。政府职能可以划分为政务管理、经济调节、市场监管、社会管理、公共服务五大类型。政府的政务管理部门很容易与党委的相关部门职责交叉，如文体广电新闻出版、版权管理与意识形态管理、外事、侨务、民族宗教管理与统战工作、司法行政与政法工作、监察工作与纪检工作。这样一些党政政务管理部门宜综合设置，从而更好地加强党的领导，提高政务管理效能。党的十七大报告提出的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的改革任务还有待于落到实处，应该鼓励有条件的地方先行探索。如广东在2008年就明确提出，“在统筹考虑党政群机构职能的基础上，将相同及相近的职能整合归入一个部门负责，或把职能相同或相近的机构合并成一个较大的部门。”其次，应重点整合政府的社会管理与公共服务部门。加强与充实政府的社会管理与公共服务职能，是建设服务型政府的必然要求，是保障和改善民生的内在需要。卫生与计划生育部门、教育与科技部门、社会保障与民政部门等都有整合的空间。

　　再次，与地方政府相比，中央政府应实现更大力度的部门整合。建设服务型政府是中央与地方政府探索建立大部门体制共同的价值定位。但对中央政府而言，实现对战略决策的统一领导是中央政府的优先考虑，而提升执行力则是地方政府探索建立大部门体制的首要选择。地方政府是党和国家大政方针的贯彻执行者，是本地区经济社会发展和社会稳定的组织领导者，是本地区公共产品、公共服务的组织者。相对中央政府，地方政府面对的各种矛盾更加直接，与基层民众的联系更加直接，探索实行大部门体制的需求更加迫切。有的地方早在1992年就开始了系统探索建立大部门体制的历程。因此，应鼓励地方政府部门整合的力度更大一些。

　　(三)专门化的执行机构重在提高执行效能

　　1.重在提高执行效能

　　提高执行效能是执行机构的使命所在，因此，执行机构设置专门化是大多数国家与地区的通行做法。执行机构主要从事具体行政行为。执行机构设置一般有两种形式。一是独立于内阁部门的执行机构，如美国15个内阁部之外，设立了61个独立机构。新加坡在14个内阁部之外，还有57个法定机构。德国在13个内阁部之外，还有36个执行机构。法国在15个内阁部之外，还有数目繁多的执行机构。二是内阁部门归口管理的执行机构，如瑞典设立了109个部门管理但相对独立的执行机构。

　　从事社会性管制的执行机构，多数由内阁部门归口管理，如美国联邦食品药品局(FDA)，由卫生部管理。从事经济性管制的执行机构，多数独立于内阁部设置，往往具有准立法权和准司法权，如美国联邦通信委员会(FCC)。

　　2.理顺政府组成部门与四类机构的关系，是探索建立大部门体制的重要组成部分

　　由于各国政治历史文化的差异，目前我国并没有“执行机构”这样一种法律明确的机构类型。但我国存在与政府组成部门存在密切关系的四类机构：一是直属机构，二是组成部门所管理的国家行政机构，三是政府与部门直属事业单位，四是自行设置机构。政府组成部门改革代替不了这四类机构的改革。因此，探索建立大部门体改革的过程中应注意处理以下四种关系。首先，“循名责实”，理顺组成部门与直属机构的关系。根据1982年《国务院组织法》，国务院组成部门履行国家基本行政职能；直属机构主管国务院某项专门业务，具有独立的行政管理职能。如果两种类型的机构在实际中没有本质区别，而是一种此减彼增的关系，那么，组成部门的增减就失去了意义。

　　其次，理顺组成部门与所管理国家行政机构之间的关系。组成部门管理的国家行政机构是1993年才出现的一种机构类型，一定程度上适应了执行专业化的需要。根据1997年《国务院行政机构设置与编制管理条例》，组成部门管理的国家行政机构主管特定业务，行使行政管理职能。目前，当务之急是按决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，理顺工业和信息化部与国防科技工业局、人力资源和社会保障部与国家公务员局、交通运输部与中国民用航空局、卫生部与国家食品药品监督管理局之间的关系。如果“换汤不换药”，则有悖于2008年大部门体制改革的初衷。

　　再次，按照政事分开、事企分开的原则，理顺组成部门与下属事业单位之间的关系。对具有经营性质的事业单位，则坚决予以企业化转制，实现彻底脱钩。对具有公益性质的事业单位，则尽量以合同授权、委托关系代替行政隶属关系。对具有行政职能的事业单位，则尽量归还行政职能于机关。

　　最后，清理整顿改革组成部门自行设置的下属机构。根据审计署公布的调查数据，截止2005年底，31个中央部门拥有下属机构(不含经国务院批准的职能司局等内设机构和派出、分支机构)共5074个，人员164.12万人，也就是说平均每个部委拥有自行设置的单位163个，每个单位325人。长期不清理政府组成部门的下属机构，容易吞噬行政体制改革前期成果。

　　二、大部门体系应采取决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制

　　十七大报告指出，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制。”2008年3月《国务院机构改革方案说明》指出，“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，着力优化组织机构，规范运行机制，为全面建设小康社会提供组织保障。”2008年3月11日，中央编制部门进一步明确，“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，指的是政府内部的职权配置形式和相互关系。”按照本文前述，决策权、执行权、监督权指的是行政决策中枢及其办事机构、组成部门、执行机构之间的职权配置与相互关系。可见，此处的权力三分绝不是国家权力结构的“三分”，只是指行政权“三分”。

　　决策重在科学民主，执行重在效率，监督重在有效，因此大部门体系中的决策权、执行权、监督权各有自己的价值侧重。在一定意义上，利益的划分取决于决策，利益的实现取决于执行，利益的矫正取决于监督。利益划分重在公平正义，利益的实现重在效率效能，利益的矫正重在有力有效。决策权、执行权、监督权高度合一，容易形成部门利益(特殊群体利益)实现的“一条龙”，容易导致公共决策(公共管理)偏离公共利益。因此，推动决策集中化、执行专门化、监督独立化，探索建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。关键是，在大部门体系中如何实现决策权、执行权、监督权的既相互制约又相互协调？

　　(一)首先将决策权与执行权相对分离

　　1.将相似或相同事情的决策权交给一个部门

　　决策权统一，是规则统一的充分条件，是决策科学的必要条件，是避免政出多门的前提条件。人们通常将精简统一效能的原则理解为，“将相似或相同的事情交给一个部门来管理”，但把一件事情的所有管理职责都统一交给一个部门，有时是不可行的，可行的只是将相似或相同事情的决策权交给一个部门。这种决策权体现在规则制定权、规划制定权、标准制定权、政策制定权等方面。

　　以道路交通管理为例，将执行层次的所有相关职责(规划、设计、建设、路政、运政、车辆、驾驶员、交通安全与路面秩序维护等各项管理职责)都交给一个部门，当前在世界上没有一个国家能做得到。而现实中可行的是，将涵盖道路交通管理全部要素的道路交通规则制定权交给一个主体来负责。执行权则根据不同部门的相对管理优势科学配置。这就是发达国家参与道路交通管理的部门虽是多家，却没有出现部门扯皮的根本原因。

　　2.执行权与决策权的相对分离是可以实现的

　　首先，具体行政行为的实施者可以与抽象行政行为的制定者区分开来。如，当前地方政府探索的行政综合执法，就是把行政决策、行政规划等宏观的行政管理内容与微观具体的行政执法内容分开，再将相近的可合并的执法内容综合在一个机构里，形成综合执法体系。其次，地方政府各部门行政审批集中在政务中心办理，也是执行权与决策权相对分离的明证。

　　3.“下级”的决策在“上级”看来就是执行

　　事物相比较而存在，相互动而发展。上级确定目标，下级实现目标。下级旨在执行上级目标的决策，在上级看来就是执行。[2]上级的决策是一组具有长远影响的决定，是向着同一个目标迈进的一系列决定，属于“一揽子”式资源分配。相对而言，下级的决策是为了实现上级目标的具体决定，属于“项目式”资源分配。

　　就行政决策中枢与政府各种类型的部门来说，行政决策中枢拥有重大战略决策的动议、审定、决断权，各种类型的部门仅有重大战略决策的执行权，否则就容易出现“强部门、弱政府”的局面。就政府组成部门与所管理的国家行政机构来说，政府组成部门决断重大行业的标准制定、规划制定、政策制定，国家行政机构则是从事专门化的执行。否则，就是“大部委里套着小部委的“双簧”把戏。就政府与接受公共服务外包的所有组织来说，政府部门就公共服务的数量、质量拥有决断权、财政控制权、监督检查权，接受公共服务外包的组织则有履行合同的执行权。否则，政府则放弃了公共服务供给责任。

　　(二)针对重要行政资源探索“三分”机制

　　目前，许多地方政府实现了集中审批和集中执法，为建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制打下了基础。但是，审批不是政府的重要决策，执法不是政府的重要执行，这两者主要是按法律法规和有关规定办事。除审批权与执法权外，部门的行政资源还包括项目与财政分配资源、规则制定资源、人力资源等。如，交通部门的审批、执法不是重要的决策、执行，重要的是建设项目的决策、执行和监督。自己分配资金、自己建设、自己监理、自己经营，这样一种“四位一体”建设经营模式带来的问题已经有目共睹。所以，要特别在项目与财政等行政资源分配领域实现决策权、执行权、监督权的相互制约与相互协调。这方面，2008年财政部与国家税务总局的“三定规定”在健全税政管理决策、执行、监督既相互制约又相互协调的运行机制方面迈出了重要步伐。

　　(三)与政府工作流程优化相结合

　　政府职能通过政府工作流程来具体实现。因此，机构调整是政府职能转变的最直接路径，而工作流程优化是最可持续的转变政府职能路径，大部门制探索应与政府流程优化结合。工作流程的核心是确定行动方案；行动方案的核心是关键任务、先后顺序；关键任务的执行情况要跟进、跟踪；发现问题要及时修正。

　　优化政府工作流程应坚持的三原则是：以客户为中心，不是以职能部门为中心；组织结构扁平化；掌控工作执行情况的手段自动化。实践中可采取两种方式持续优化政府流程：一种是水平优化。将分散在不同部门的相关工作，通过整合或压缩，形成一个完整工作；或将分散的资源相对集中，由一个组织负责运作，从而可以为服务对象提供一个单一接触点。如一些地方政府将串联审批改造为并联审批，大大提高了工作效能。另一种是垂直优化。按决策与执行相对分离、管理与执法相分离的要求，相对区分决策层与执行层，以达到决策者监督执行者的目的。如可参照卫生部与国家食品药品监督管理局之间的职责配置与工作流程。有条件的地方政府，可以在适当设立专门从事行政执行的法定机构，这些法定机构可以由政府直接领导，也可以由工作部门归口领导。

　　总之，20世纪90年代以来，已经实行大部门体制的国家采取了一个共同的做法：即通过政府流程水平再造，建立协同政府，争取以最低的成本为公民提供最好的公共服务。这既是改进政府自身管理的需要，又是借鉴企业“供应链”成功管理经验的结果。




【作者简介】
宋世明，国家行政学院公共管理教研部教授，博士，美国Syracuse University访问学者。