宪法解释权归属的文本分析

【出处】《华东政法大学学报》2011年第5期
【摘要】宪法解释权只能通过《宪法》授予。全国人大常委会始终是宪法解释权的主导机关。据于现行《宪法》，我国宪法解释权行使方式可分为准立法式与裁决式。全国人大常委会排他性的享有准立法式宪法解释权，全国人大与全国人大常委会共享裁决式宪法解释权。合理推断隐含的裁决式宪法解释权必须以是否拥有监督宪法实施的职权为前提，国务院、中央军委等一定程度上具有适用宪法的资格，但并不享有解释宪法的权力。
【关键词】法解释；宪法解释权；监督宪法实施
【写作年份】2011年


【正文】

　　当前，我国宪法解释权的讨论视角可用“多元”两字来形容。在规范与现实的碰撞与冲突中，一部宪法文本，亦可产生多种解读。有坚定的认为宪法解释权仅属于全国人大常委会；[1]有认为全国人大与全国人大常委会共享宪法解释权；[2]亦有认为除全国人大与全国人大常委会外，其他直接适用宪法的国家机关也享有宪法解释权；[3]还有认为所有行使宪法上规定权力的主体都有宪法解释权；[4]另有详细列举宪法解释权主体的，包括全国人大常委、最高人民法院、国务院、全国人大常委会法制工作委员会，以及其他国家机关（主要是指地方国家权力机关，即省级或较大市级的人大及其常委会、自治地方的自治机关）。[5]在不同的话语脉络下发展出许多相似但又不尽相同的概念，如宪法监督、违宪审查、司法审查、宪法适用、宪法诉讼等等，而宪法解释问题又往往与这些话题的讨论交织在一起。[6]绝大多数论文及教材在涉及我国宪法解释实践时，往往会用虚置或休眠等词语来形容，如认为“全国人大常委会的宪法解释权长期处于虚置状态，这是一个毋庸置疑的事实”。[7]但也有学者认为我国事实上是存在宪法解释实践的。[8]

　　哪些主体享有宪法解释权？有没有宪法解释的实践？对此没有一致的认识。造成这种局面有一个很大原因，就是学者在讨论我国宪法解释制度与实践时，趋向于应然的视角，脱离宪法本身，注重价值的论证，忽视规范事实的存在。因此，若欲正确解读我国的宪法解释权归属，必须让其回归宪法本身，回到宪法规范历史。区分必然与应然，返回规范意义上的中国宪法解释制度。

　　一、全国人大常委会始终是宪法解释的主导机关

　　（一）建国初期

　　1949年，《中央人民政府组织法》与《共同纲领》相继颁布实施。[9]宪法学界一般认为《共同纲领》起着临时宪法的作用，但事实上，只有将这两者合二为一，才真正起着建国初期临时宪法的作用，也构成五四宪法的直接渊源。《共同纲领》是建国大纲，《中央人民政府组织法》是组织政权的法律。[10]从内容上看，《共同纲领》相当于五四宪法的序言和总纲，《中央人民政府组织法））相当于五四宪法的第二章内容。《共同纲领》规定了人民掌握国家政权的机关为各级人民代表大会与人民政府。在全国人民代表大会未产生之前，由中国人民政治协商会议全体会议执行其职权，制定中央人民政府组织法以及选举产生中央人民政府委员会，并赋之行使国家权力的职权。[11]从立法技术角度而言，《共同纲领》仅仅是一份政治性宣言，而不是一部法律，其最重要的目的在于宣告中华人民共和国的成立，因此，对于《共同纲领》的解释问题，自然没有提及。

　　《中央人民政府组织法》是一部法律，在建国初期起着根本法的作用。建国初期的中央人民政府是一个“大政府”的概念，不同于现行宪法所规定的中央人民政府。[12]由中国人民政治协商会议产生的中央人民政府委员会是中央人民政府的首脑部分，“对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权”。[13]正如董必武在《中央人民政府组织法》审议过程中所做的报告指出的那样，“中央人民政府委员会的职权，各国宪法都规定为国家元首的职权。”[14]由此，建国初期，我国实行的是集体国家元首制度。这部组织法规定了中央人民政府委员会行使的具体职权，其中包括制定并解释国家的法律并监督它们的执行；废除或修改与国家的法律、法令相抵触的决议和命令；筹备并召集全国人民代表大会。中央人民政府委员会的会议，两个月举行一次，由主席负责召集。中央人民政府委员会的会议，须有委员过半数出席始得开会，须有出席委员过半数的同意始得通过决议。本组织法的修改权，属于中国人民政治协商会议的全体会议；在全体会议闭会期间属于中央人民政府委员会。本组织法的解释权，属于中央人民政府委员会。[15]上述三个条文的内容与现行《宪法》中全国人大常委会的规定极为相似。刘少奇在五四宪法草案报告时也曾指出，“我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。”[16]因此，可以推断，新中国成立初期的中央人民政府委员会与全国人大常委会地位相当。进一步而言，当时，涉及国家根本法的解释权明确归属于一个类似全国人大常委会性质与地位的中央人民政府委员会。[17]

　　（二）五四宪法与七五、七八宪法时期

　　五四宪法第27条列举了全国人大的职权，其中明确了监督宪法的实施。第31条则列举了全国人大常委会的职权，其中包含了解释法律、撤销国务院同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令，以及改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。从这两条规范的内容中，我们无法直接判断宪法解释这一职权是否存在以及由谁行使。撇开监督宪法的实施是否隐含宪法解释职权这一问题，第27条除了规定监督宪法的实施这一职权外，并未规定其他可支撑该职权行使的具体权限及方法，因此，笔者更倾向于认为这只是一种口号式的职权宣告。与其说是职权，还不如说是原则，是国家最高权力保留的体现。第31条与第27条相比较，有了较具体的内容。撇开解释法律是否包含解释宪法这一问题，该条的第6项职权为撤销国务院同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令。这样的立法表述是清楚的，也是具体的。当国务院的决议和命令与宪法相抵触时，可由全国人大常委会加以撤销。如何判断与宪法抵触？这势必隐含着对宪法进行解释的必要性与可能性。另外，该条第7项规定可以改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议，这个“不适当”是否包含与宪法相抵触？如果包含，这也必然会引出宪法解释的问题。由此可见，五四宪法虽然没有直接明确宪法解释权的归属主体，但我们至少可以从其第31条第6项合理推断出宪法解释权归属于全国人大常委会的结论。

　　在“阶级斗争年年讲、月月讲、天天讲”这一基本路线指导下制定的七五宪法仅仅30个条文，除了保留五四宪法全国人大常委会解释法律的职权外，无其他有关宪法监督或实施等方面的规定。[18]而且七五宪法也几乎没有真正实施，很快便退出了历史舞台。七八宪法是在没有经过应有法律程序，也没有民主讨论的情形下仓促修改的，无论从内容还是形式上，都只可称为一部恢复性宪法。[19]七八宪法第22条第3项规定全国人大有监督宪法和法律实施的职权，与五四宪法相比多了监督法律的实施，但同样没有规定具体的权限或方法。第25条第3项规定全国人大常委会有解释宪法和法律的职权，这是宪法解释权归属主体在我国宪法规范层面的首次明确。七八宪法没有赋予全国人大常委会监督宪法实施的职权，但该条第3、4项规定全国人大常委会有权监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作，改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。依据这二项职权，可合理推断，如果当国务院、最高人民法院、最高人民检察院与省、自治区、直辖市国家权力机关的工作、决议违反宪法时，全国人大常委会有权通过宪法解释的形式进行监督，以保障宪法的实施。七八宪法通过后，又先后通过两个有关宪法修正的决议，但这两次修正都没有涉及宪法解释的问题。

　　（三）小结

　　从《中央人民政府组织法》到七八宪法，有关宪法解释权归属主体的设计虽然从来都不是重点，但或隐或显的都被提及。《中央人民政府组织法》时期，由于没有宪法，所以不会有宪法解释问题，但对组织法解释权归属的设计是后期宪法解释权归属的雏形，也为后来宪法解释权归属的设计确立了基本的思路。五四宪法虽未直接规定宪法解释权，但在全国人大常委会有权撤销国务院同宪法相抵触的决议和命令的职权中，隐含了全国人大常委会对宪法进行解释的空间。而七八宪法则首次明确宪法解释的主体是全国人大常委会，这对于未来我国宪法解释的创建及完善具有重要的意义，虽然七八宪法的实施时间相当有限。

　　二、全国人大常委会排他性地享有准立法式宪法解释权

　　（一）解释宪法与监督宪法的实施

　　现行《宪法》第67条第1项赋予全国人大常委会行使解释宪法的职权，同时还赋予一项与全国人大共享的职权，即监督宪法的实施。七八宪法赋予全国人大常委会解释宪法和法律的职权，但没有赋予全国人大常委会监督宪法实施的职权。现行《宪法》制定过程中，围绕着宪法监督与实施问题有着持续而又热烈的讨论。宪法修改委员会秘书处一开始确定的重点题目中就有“如何保障宪法的实施”这一内容。[20]从各方群众来信中，设立一个机构来专司监督宪法实施的建议从未断过，至于何种类型与名称的机构，则各有不同的建议方案。[21]秘书处草拟的《宪法第四次讨论稿》所列出的意见中有关于成立宪法委员会的内容。[22]但是，宪法修改委员会第二次全体会议召开时印发的《中华人民共和国宪法修改草案（讨论稿）》中回避了设立专门机构进行宪法监督的问题，而是着眼于扩大全国人大常委会的职权，由其与全国人大共同行使监督宪法的实施这一职权。宪法修改委员会第三次全体会议召开时，胡乔木就宪法草案修改稿作了说明，在国家机构部分，说明指出全国人大设立专门委员会，但不设太多，今后若有需要，可以增加。[23]这算不算为将来组建宪法委员会留有余地？1982年4月22日，第五届全国人大常委会第二十三次会议上，彭真作了《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》，说明中特意指出，全国人大是一元化的最高国家权力机关，但由于代表人数太多，不便经常工作，所以将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，采取扩大全国人大常委会职权的办法来解决发挥国家最高权力机关的作用。[24]彭真在第五届全国人大第五次会议所作的《关于宪法修改草案的报告》中就国家机构的内容再次重申其在宪法修改草案说明中的观点，即通过扩大全国人大常委职权来加强国家最高权力机关的作用。[25]

　　由此可见，现行《宪法》赋予全国人大常委会监督宪法实施的职权，是为了解决过去全国人大监督宪法实施不够经常化的问题，试图通过扩大全国人大常委会的职权来切实有效地保障宪法的实施。值得注意的是，赋予全国人大常委会监督宪法实施职权的同时，并没有删除解释宪法这一职权，而是对七八宪法中全国人大常委会有解释宪法和法律职权的规定进行技术上的处理。将解释宪法与监督宪法的实施并列并作为全国人大常委会行使职权的首项条款，将解释法律的条款分离，并作为全国人大常委会第四项独立的职权。不难理解，在立宪者原意中，这样的立宪技术处理使解释宪法成为一项独立的职权。如果解释宪法可以合并人监督宪法的实施中，理解为仅仅是监督宪法实施的一种手段，那没有必要将“解释宪法”这种手段加以明示，有违立宪语言力求简洁、清晰的基本要求。

　　（二）解释宪法的职权行使方式具有准立法式

　　我国《立法法》将解释法律行为定位于准立法式的行为，属于抽象层面的解释，具有普遍性的法律效力。解释宪法与解释法律两大职权的区别只在于所解释的对象不同，除非立宪者有特殊的说明，从立宪逻辑而言，两者行使的方式应趋于一致性。宪法学界也大多从准立法意义上描述全国人大常委会的宪法解释权。如已有课题组在着手《宪法解释程序法》（专家建议稿）的研究，并就我国《宪法解释程序法》的框架进行大致的架构，包括宪法解释案的起草、提起、审议、通过及公布等。[26]从宪法解释程序法的角度来推进我国宪法解释制度，其侧重的就是准立法意义上的宪法解释权。

　　有一种观点认为，我国宪政实践中，解释宪法的表现形式有三种类型：一是全国人大及其常委会通过立法来阐述宪法的基本精神和各项规定，并认为这是我国宪法解释的最主要方式；二是全国人大常委会通过决议、决定的形式解释宪法；三是宪法惯例也是宪法解释。[27]第一种类型实质上就是立法行为。立法行为是适用宪法、落实宪法条款、保证宪法实施的最重要方式，但若将其理解为宪法解释的一种，未免过于宽泛，抹杀了两者之间应有的区别。若以立法形式来阐述宪法解释职权，只能更加让宪法解释职权流于形式而不是充分发挥其应有的独特功能。至于宪法惯例，虽然宪法惯例的内容可能无形中起到了解释宪法的作用，但其依然是惯例而不是解释，两者是并列而不是包含关系。由此，作为一项独立职权而存在的宪法解释行使方式具有准立法性。宪法解释机构根据宪法精神，通过类似立法的程序，对宪法规范的内容与界限进行解释与说明，并通过决议、决定等形式来公布。

　　（三）全国人大常委会的准立法式宪法解释职权具有排他性

　　全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会由全国人大产生并从属于全国人大，因此，从学理上言，全国人大的职权具有最高性与全权性。何况现行《宪法》第62条最后一项还规定了兜底式权力条款。有学者也正是以全国人大的全权性及兜底式权力条款来论证全国人大也拥有准立法式宪法解释权。[28]这样的论证视角忽视了两个最基本的宪法理念。一是人民授权理念。国家一切权力源于人民，而人民通过宪法的方式将权力授予国家机关，由国家机关代表人民行使权力。二是分权理念。《宪法》本身就是一部配置国家权力的法律，一旦经《宪法》授权，意味着权力的分工。根据兜底权力条款能演绎的只能是《宪法》未明确列举的职权。解释宪法权作为一项独立职权与监督宪法实施权并存时，《宪法》仅仅将其授予了全国人大常委会，明确列举的权力不能容纳于兜底式条款。除非经人民授权，全国人大通过修改宪法的方式，将解释宪法的权力进行再次授权。因此，现行《宪法》所设定的全国人大常委会的准立法式宪法解释权具有排他性，并不是一个可以共享的权力。

　　三、全国人大及其常委会共享裁决式的宪法解释权

　　（一）监督宪法实施的核心权力是审查与裁决权

　　所谓监督宪法的实施，“就是由最有权威的国家机关，对国家的根本性活动进行是否符合宪法的审查判断，并对违宪行为给予纠正和必要的制裁。”[29]现行《宪法》规定，监督宪法的实施是全国人大及其常委会共享的职权，除全国人大及其常委会外，其他任何主体都不享有监督宪法实施的职权。监督宪法实施的职权内容具体可包括：（1）以备案审查的方式对法律、行政法规等规范性文件是否违反宪法作出裁决；（2）以听取和审议的方式对国家机关的工作是否违宪进行监督；（3）以执法检查的方式对法律、法规实施情况进行监督。上述监督内容实施过程中，可采取询问和质询的方式听取意见，若遇到重大事实不清楚时，还可以启动特定问题调查机制。[30]由此可见，监督宪法实施职权的最核心权力在于拥有是否合乎宪法的审查与裁决权，特别是裁决权。

　　（二）裁决式宪法解释权附随于监督宪法实施的职权

　　裁决式宪法解释，即通过宪法解释以来确定规范性文件或行为是否与宪法相抵触，如果抵触，可以通过改变、撤销等方式来裁决规范性文件或行为的全部无效或部分无效。裁决式宪法解释侧重的是裁决而不是宪法解释本身，宪法解释是附随于裁决过程的一种手段，宪法解释权由宪法监督权派生。某种意义上，也正是有如此层面上的宪法解释活动，才造成我国宪法学界总是重复、交叉着使用宪法解释、宪法监督、违宪审查等概念。附随于裁决过程中的宪法解释属于隐含的宪法解释权。若欲合理推断国家机关是否享有隐含的宪法解释权，必须以该机关是否享有监督宪法实施的职权为前提。遵守宪法、适用宪法都可能涉及对宪法的理解，但理解不能等同于解释，宪法解释权的魅力恰恰在于解释中隐含的裁决权。

　　（三）全国人大及其常委会共享裁决式的宪法解释权

　　现行《宪法》第62条第3项所规定的监督宪法实施的职权与五四宪法的规定一致，但在该条的第11项内容中规定可以改变或撤销全国人大常委会不适当的决定。这是在五四宪法基础上的一次超越，使监督宪法实施的职权具有操作的可能性，而不仅仅是一种职权的宣告。现行《宪法》第67条第I项规定全国人大常委会有权解释宪法、监督宪法的实施，并辅之于第7、8项职权的具体化。撤销国务院同宪法相抵触的行政法规、决定和命令，这基本上恢复了五四宪法的内容。撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法相抵触的地方性法规和决议，这是对五四宪法与七八宪法的又一次超越。不再使用“不适当”之类不确定的概念。现行《宪法》第62条所列举的全国人大十五项职权中，没有独立的宪法解释权，但由第2项监督宪法的实施、第11项改变或撤销全国人大常委会不适当的决议，再根据第15项应当由最高国家权力机关行使的其他职权这样的兜底条款，合理推断出全国人大具有隐含的宪法解释权应该不是难事。拥有监督宪法实施的职权却不拥有宪法解释的职权，这是很难想象的。

　　至于全国人大常委会，其在撤销国务院同宪法相抵触的行政法规、决定和命令时，以及撤销省、自治区、直辖市国家权力机关同宪法相抵触的地方性法规和决议时，也必然隐含有裁决式宪法解释权。这里再一次强调，全国人大及其常委会在监督法律、行政法规、地方性法规等过程中合理推断出隐含的宪法解释权必须是以两者本身拥有监督宪法实施的职权为前提的。国务院、中央军委等一定程度上有适用宪法的资格，但没有宪法解释的权力。

　　四、余论

　　可以设计形形色色的具体宪法解释方法与程序，但宪法解释权仅归属于全国人大及其常委会这一点不可动摇，这是我国宪法解释制度的基本框架。老一辈革命家、宪法学家张友渔曾指出：“违了宪，谁来管，拿全国来说，当然是全国人大和全国人大常委会管……地方性的，由地方人大常委会来管。当然，是不是违宪，最后决定权属于全国人大常委会。”[31]宪法学家肖蔚云也持有相同的观点，他指出：“从全国人大监督宪法的实施和地方人大保证宪法的遵守执行不同职责来看，其中一个很重要的区别，是前者包括对违宪审查和纠正，后者不享有这种职权。”[32] 1993年修改宪法时，中共中央提出关于修宪建议与补充建议时，还提交了一个《关于修改宪法部分内容的建议的说明》作为建议的附件。该附件中对于成立宪法监督委员会的建议未予采纳的原因作了说明：“根据宪法第七十条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不再做规定。”[33]由此可见，在现行宪法解释框架下，未来设立专门性质的宪法监督委员会不是没有可能。




【作者简介】
姚岳绒，华东政法大学讲师，法学博士，研究方向：宪法与行政法学。


【注释】
[1]蔡定剑、刘星红：《论立法解释》，载《中国法学》1993年第6期。
[2]胡锦光、王丛虎：《论我国宪法解释的实践》，载《法商研究》2000年第2期。
[3]朱新力：《论宪法解释》，载韩大元主编：《现代宪法解释基本理论》，中国民主法制出版社2006年版。
[4]屠振宇：《论我国宪法解释的主体》，载韩大元主编：《现代宪法解释基本理论》，中国民主法制出版社2006年版。
[5]张千帆：《宪法学》，法律出版社2004年版，第112-121页。
[6]检索中国期刊全文数据库，论文条目最多的是司法审查，达821篇。另外，违宪审查281篇、宪法监督151篇、宪法解释141篇。其余的依次为宪法诉讼、宪法保障、宪法实施、宪法司法与宪法适用，宪法审查为最少，仅15篇。上述检索具体参数如下：检索项为关键词，检索时间从1994年至2010年，范围为核心期刊，匹配项为精确。
[7]韩大元：《宪法学》，高等教育出版社2006年版，第108页。
[8]加周伟.《宪件解要案例实证问题研究》载《中国件受》2002年第2期，胡锦光，王从虎．《论我国宪法解释的实践》，载《法商研究》2002年第2期。
[9]分别由中国人民政治协商会议于1949年9月27日与29日通过。
[10]参见全国人大常委会办公厅研究室政治组编：《中国宪法精释》，中国民主法制出版社1996年版，第2页。
[11]《共同纲领》第12条与第13条。
[12]现行《宪法》第85条规定的中央人民政府指是的国务院，这是“小政府”的概念。
[13]《中央人民政府组织法》第4条。
[14]许崇德：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第64页。
[15]《中央人民政府组织法》第7、10、31条。
[16]刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，载王培英主编：《中国宪法文献通编》，中国民主法制出版社2004年版。
[17]这里仅仅是指性质与地位类似，从实质上看，当时的中央人民政府委员会是最高国家权力机关，毛泽东时任委员会主席。
[18]在张春桥于第四届全国人民代表大会第一次会议上所作关于修改宪法的报告中，“阶级斗争年年讲、月月讲、天天讲”这一基本路线有直接的体现。参见王培英主编：《中国宪法文献通编》，中国民主法制出版社2004年版，第198页。
[19]全国人大常委会办公厅研究室政治组编：《中国宪法精释》，中国民主法制出版社1996年版，第37、38页。
[20]许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第359页。
[21]参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第361-377页。
[22]许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第384页。
[23]许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第419页。
[24]许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第437页。
[25]彭真：《关于修改宪法草案的报告》，载王培英主编：《中国宪法文献通编》，中国民主法制出版社2004年版。
[26] 2007年中国人民大学宪政与行政法治研究中心承担了司法部《宪法解释程序研究》课题，《宪法解释程序法》（专家建议稿）是课题研究的内容之一。参见韩大元：《＜宪法解释程序法＞的意义、思路与框架》，载《浙江社会科学》2009年第9期。
[27]张庆福：《宪法学基本理论》（上），社会科学文献出版社1999年版，第224、225页。
[28]胡锦光、王丛虎：《论我国宪法解释的实践》，载《法商研究》2000年第2期。
[29]全国人大常委会办公厅研究室政治组编：《中国宪法精释》，中国民主法制出版社1996年版，第196页。
[30]监督宪法实施职权的具体内容与方式是借鉴《监督法》文本进行归纳的。《监督法》没有就宪法监督的问题进行专章的规定，是该法的一大遗憾，但《监督法》的规定为解决未来宪法监督职权的规范问题提供了一种积极意义上的思路。
[31]张友渔：《张友渔文选》（下卷），法律出版社1997年版，第276页。
[32]肖蔚云：《论宪法》，北京大学出版社2004年版，第782页。
[33]许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第535页。