我国政策网络兼容性研究

【出处】《学术交流》2012年第2期
【摘要】我国多元化、跨层级、条块式的政策制定和执行模式，难以超越地方政绩和部门利益的科层制窠臼，不兼容的政策目标导致以邻为壑的政策指令和行政规章出炉，背道而驰的政策执行引发区域和部门冲突，损害了社会整体利益。政策网络既关注政策过程，注重政策目标协调、政策执行中的沟通互动和政策效果反馈，对政策过程进行全程控制；又侧重结构边界互动，基于平行关系协调多元政府及社团利益，建构各级政府及社团间的伙伴关系模型，减少政策冲突的可能性。政策网络的兼容特质凸显，从整体性治理视野对多个自主政策子系统整合叠加以消除负效应，在尊重信任、信息共享基础上实现各级政府及社团跨地域、超部门、多层级的无障碍互动，促成国家与社会、地方政府及行政部门之间、利益团体及个人价值的整合融通，形成多元伙伴型共同治理格局。
【关键词】政策网络；政策冲突；整体性网络治理
【写作年份】2012年
【中图分类号】D6
【文献标识码】A
【文献编号】1000-8284(2012)00-0000-05


【正文】

　　我国政策由各级政府、政府部门及相关社团执行，一项政策从制定到执行通常关涉多元行政主体、社团及其人员之间的相互关系，宏观政策及多项政策涉及的组织和人员更是千头万绪。缘于多元行政主体的政策制定目标、利益基点、执行方法不同，行政人员的价值观和利益也不一致，政策叠加后存在彼此冲突、抵消乃至负作用的风险。多层级政府及行政部门之间关系纷繁复杂，与社会利益、法律动态关联，复杂和不兼容的多元政策增加了冲突发生的概率，实际上区域大战、部门利益冲突并不鲜见。政策网络是各级政府、行政部门、相关社团及行政人员之间建立的交流平台，改变单纯上下级的权力支配模式，实现彼此的政策目标和团体利益。政策网络的特质是“动态与稳定、互倚与自主、排它与包容”[1]，以往政策网络研究多关注概念界定及理论范式，少有关注政策网络在政策冲突中的应用，而促成各级政府实现政策兼容尤为必要，否则行政生态环境难以承载剧烈冲突。基于此,建构兼容性政策网络提上日程，旨在追根溯源消弭政策冲突。

　　一、政策冲突的概念、成因及现状

　　我国政策冲突层出不穷，政策过程及效果抵消比比皆是，分析政策冲突的成因并提出排解之道日益迫切。

　　政策冲突是指各级政府及其部门在权限覆盖、重叠、交叉情况下，多元行政主体基于不同目标和团体利益，在政策制定、执行过程中相互抵触、抵消的现象。政策冲突发生在全局性政策、中央部委政策、地方性政策、跨部委跨区域政策之间，表现为纵向的上下级政策冲突、横向的地方政府间及中央部委间政策冲突、斜向的跨区域跨部门多层次政策冲突。我国法律多政治色彩而少规划目标，政策制定方向多元难以兼容。由于法制不健全、政策目标不同、团体利益相异、级别差异、执行时滞等原因，各级政府互惠合作的行政契约和行政协议少见踪影，政策冲突却屡见不鲜，陷入坐等上级解决的困境。由于行政争议排除司法介入和寻找共同上级协商解决，跨省市、跨部门、跨层级的政策冲突解决途径最终都指向最高层面，缺乏宪法层面介入和超层级协调使得问题日益棘手。

　　政府间关系缺乏法律规范，政策冲突无法可依。我国宪法并未对中央与地方政府、地方政府与地方政府间关系作出界定，仅有国务院组织法、地方各级人大和地方人民政府组织法规定了国务院机构、地方政府架构，却对如何协调各级政府间关系未有提及。各级政府有趋利性、团体利益，会将本级政府或本部门政策张力发挥到极致，跨层级冲突不可避免。以土地规划举例，国土部认为土地财政难以为继；地方政府则不愿减少征地收入，矛盾由此产生。从动态法治层面讲，我国宪法仅规定土地产权，却缺乏长远的土地利用和区域开发策略；土地规划法律仅有土地管理法和城市房地产管理法规定条块分割式的级别管理，却缺乏区域规划和产业规划，法律的匮乏导致行政部门难以应对区域发展而引发的部门间纠纷。日本、韩国等国家则在宪法中规定土地开发条款，专门制定国土利用规划法、城市再开发法、国土基本法、产业用地法、都市开发法[2]，明晰地方政府及行政部门在土地开发中的权利义务，凸显了国家层面对土地规划的动态关注，减少了发生争夺土地资源冲突的可能。我国应从宪法法律上对各级政府间关系作出界定，使政府间关系协调有法可依。只有明确多元行政主体地位，才能各司其职、平等对话、减少冲突。

　　部分政策缺乏连续性、稳定性、灵活性，政策冲突层出不穷。各级政府间政策冲突导致政府间关系出现隔阂，政府与社会关系出现裂痕，多元利益相关群体权益受损。在部委政令和地方政令冲突时，由于缺乏透明沟通协调机制，只能不断激化或搁置，不可避免地造成国家整体资源损失，具体体现在计划生育、医疗、住房、教育、社保等方面。看病贵的症结之一是药价贵，由于相关部委及地方政府对药价的指导政策并不连贯，虽然偶有推动药品出厂价制度化的政令出台，却难以形成一以贯之的监管办法而得以奏效。前期房地产政策亦如此，自住房改革以来有多个部委屡次联合发布政令，却难以刹住房价的节节高进，这是政策缺乏稳定性和有效性的结果。再如全国社保体系尚未联网，信息不对称、不兼容的情况造成参保者的损失，不利于国家资源整合。美国地方政府“依据各部门提供的服务内容分成若干部门小组，理解历史、研究现状、确定战略、协调行动、取得成效”[3]，我国各级政府在战略整合、目标设定等方面可以借鉴，增强政策的可持续性和减少政策冲突的可能性。

　　部分政策缺乏前瞻性、可行性，对其他政府制定的政策缺乏包容性。譬如2010年商务部致函海关总署，认为iPad手机入境应遵守WTO协定而非部门文件；明显海关总署并未依照行政法默认之国际通行规则制定政策。湖南计生委主任李万郴分析了当前社会管理政策与计划生育冲突的现状[4]，文中观点与笔者意见相左，但对政策兼容的认识是一致的，出路在于调整计生政策以适应社会发展。教育产业化并未结合教育公平，经济利益为先的后果广为诟病。铁道部高铁大跃进，材料技术、基础设施、信息沟通等方面并未配套到位，置反对声音于不顾，符合垃圾桶模型之“过分乐观、忽略与决定不一致的信息、未能考虑风险”[5]，结果事故频发。风能发电作为再生能源利用方式，清洁环保、规模第一，却面临难以纳入国家电网的困境,是政策间缺乏沟通和包容性的体现。缺乏远见和包容性的政策导致的结果显而易见，容易陷入重复建设和做无用功的窘境。

　　政策重叠区定位不清，政策多头执行过犹不及。政策冲突的结构因素是“等级不同、组织间隔绝、利益不同”[6]，各级政府不是绝缘体，必须信息沟通、彼此配合、多元协作，现状令人堪忧。在当前条块分割管理体制下，存在很多政策交叉区域，政策冲突更多体现在流域治理、环境保护方面。譬如太湖流域涉及多个省市、多个部委，在涉及资源分配利用时一拥而上，在环境保护上却互相推诿，造成环境治理的近乎无解。窘境同样存在于其他江河湖海区域，广为人知的有渤海“九龙治水”式的多头管理，问题经常一拖再拖或不了了之。宏观调控时的政策“叠加”效应，每个部委和省级政府都基于自身利益出台贯彻落实意见，执行到基层则会“千条线一根针”，往往出现多头政策彼此冲突的境况，导致基层政府及工作人员无所适从。譬如“七八顶大盖帽管不了一顶草帽”的现象，多个部委和地方政府出台一系列措施维护城市环境，落实到基层却难以执行。从整体性治理视野分析，看似是政策网络协调的问题，实则是行政部门与社会中弱势群体矛盾，更应树立前瞻性服务意识，主动协调部门利益，为民众及公共利益考虑。

　　二、政策网络的模型建构

　　政策网络通过促成多元主体对话协商建立跨地域、跨部门、多层级的信任互动机制，从源头上预防政策冲突的发生。

　　社会学上最初运用网络分析方法，由德国社会学家齐美尔最早应用于分析社会群体与社会结构；后来政策研究学者将组织间网络理论和政策子系统理论相结合，发展成关注团体合作、利益协调、良性互动的政策网络理论。边森认为“政策网络是组织缘于资源依赖的关系而结合成组织集群，是对某个政策问题或项目的互倚行动者的稳定社会关系模式”。政策网络理论衍生出议题网络、亚政府、铁三角、政策共同体等术语，它关注“政策过程中的民主参与”[7]，在结构体系层面解释公私部门利益协作。政策网络理论在欧美发展侧重点各不相同，德国关注国家治理，分析社会利益团体与政府间的彼此互动；英国注重地方政府及行政部门间关系，解析法治环境中的多元行政主体间关系协调处理；美国研究政策执行和行政人员价值观，剖析行政人员价值取向等对政策执行的影响。政策网络用网络模式建构政策制定、执行过程模型，重视各级政府与社会团体的对话交流，形成及时有效的政策反馈及修正机制，对可能产生的议题做出及时应对，提升解决复杂问题的能力，形成多元治理的良性机制。

　　政策网络的法治属性,规范各级政府及政府部门的行政行为。政府部门容易遵循上级政令而忽视法治，此乃大忌。行政主体皆可按照自身意志行使公权力，为避免公权力误用而损害民众利益，必须恪守法治准则和道德规律。“各个法律秩序和这些法律秩序所构成的整个群体具有的样式具有决定作用”。[8]政策体系亦然,掌握整体特征又尊重多元行政主体的独立性,将多元行政主体分门别类、统筹引导，形成宏观政策网络、中观政策网络、微观政策网络的有序运行。实际上，美国、英国、德国等分别侧重利益主体、部门协调、国家与市民社会关系方面研究政策网络。研究方法上有所不同，但恪守的准则必然是在法治框架下，否则政策网络无从谈起。譬如公安部关于醉驾处理方式，必然受到最高人民法院司法解释的影响。政策执行过程中要注意社会舆论的导向，形成政策网络与外部系统的兼容信任。政策网络并非仅受行政系统影响，还受到法律、社会的监督，在不断试错、彼此协商中实现政策水平的提升。

　　政策网络分析国家与社会关系，从危机管理视野提前化解矛盾。政策网络建构国家与社会行动者、各级政府及行政部门、政策利益相关者之间的关系模型。以政策制定和执行为例，看似行政问题，但若执行不当则可能引发社会危机，当前备受关注的食品安全、环境污染、房屋拆迁等，都是牵一发而动全身的问题，必须以审慎严谨的态度从公共利益角度制定和执行政策，促进执行部门和监管机制联动整合。中国行政部门专业设置过细，民众往往无法知晓某个政府部门职责，造成信息沟通不畅、政府部门间协调缺位、监督举报机制形同虚设，看似监管主体众多，实则互相推诿、效率低下。譬如铁路部门对环保部的通牒置之不理，胶济铁路在居民反对声中继续运行。历史原因造成大量归侨的社会保障体系不到位、福利难惠及、生活无着落，影响着国家与社会关系，可将全国归侨重新归类，通过纳入社保体系、进行再就业培训等方式使之融入社会。土地征用拆迁过程中造成大量失地农民，若补偿不合理、培训不到位、彼此诚信机制缺失，则会引发一系列的社会问题，故应在制定政策前就应在政策网络体系下考虑社会效应,在尊重公共利益和个人权益基础上征求民意，提前制定应对难题的系统策略。

　　政策网络分析各级政府及行政部门间的关系，建构平等对话的多元治理模型。政策网络强调自治性和利益团体，注重模型建构和结果产出，复杂性难以一言概之。政策制定部门间往往各自为政、闭门造车，却未有效勘查周边环境，缺乏有效的沟通渠道。多项政策相遇时必然存在政策孰高孰低的问题，多元行政主体协调是基于行政伦理，还是某一层次的公共利益，都需要深入探究。“网络结构体现的既不是完全官僚制的命令服从关系,也不是完全市场化的无中心关系。”[9]美国研究政策网络从政策子系统入手，分析次级政府在政策过程中的作用，英国侧重从政府部门间关系协调分析。我国台湾地区政策网络建构则是鼓励地方自治团体合作，形成伙伴关系，其《地方制度法》第24条“报请上级协调或依司法程序处理”；第21条“地方自治事项涉及跨直辖市、县（市）、乡（镇、市）区域时，由各地方自治团体协商办理，必要时，由共同上级业务主管机关协调各相关地方自治团体共同办理或指定其中一地方自治团体限期办理。”对日期的限定使得冲突在行政程序上及时协调成为可能，具体操作程序有待深入研究。我国海峡两岸历史文化同根同源,台湾地区政策网络从威权体制过渡到相对民主，大陆政策网络正从初创、理顺阶段走向平等协商和伙伴对话，将来两岸间亦应寻求法律和政策的兼容协调，这需要宪政法治的保驾护航。在扞卫职责与部门利益的矛盾中，深圳海洋局与龙岗农林渔业局在“海上皇宫”拆迁中博弈，两者截然相反的政策指令，涉及公权力守护和部门利益释放，故需恪守法律刚性区域，在政策网络中寻求对话协调，在系统中实现多元治理和均衡发展。

　　多元政策如蝴蝶效应，彼此影响并波及社会。多元地方政府、行政部门等级不对称、信息不均衡、目标不一致，政策冲突经常存在。我国多元政策存在诸多不够兼容的情况，在计划生育、库区移民、征地拆迁等方面尤为明显。有上下级关系或业务重叠关系的各级政府，能直接影响对方政策，中央部委职能覆盖全国，和省级政府存在职能交叉，尤其是涉及资源分配、人事监管的中央部委，对省级政府政策影响较大；中央部委业务指导省级厅局，能影响其政策。虽无直接隶属关系的部分政府及行政部门，亦能通过多种途径彼此影响。计划生育兼容性的行政发文较多，折射出计生政策执行中的窘境，具体不再赘述；库区移民返贫现象层出不穷，陕西与河南关于三门峡水库的存废之争延续了半个世纪，甚至陕西人大代表提案反映问题；陕西省制定行政规章和发文解决水库移民遗留问题，但单方面政策的成效并不显着。多元行政主体在制定政策过程中，并未充分考虑与其他各级政府的政策兼容，也未有效分析政策过程可行性，这缘于：法制不健全、看重自身利益、忽略平等对话的主体间性。政策网络需要进行管理，通过选择适当的控制参数和尊重行政主体的自适应能力，使复杂系统模型分析处于可控范围内[10]，政策网络的兼容意义凸显，可从整体性治理层面剖析问题、降解争议。

　　三、政策网络兼容性的解析应用

　　兼容性是政策网络的重要特质，基于整体性治理视野，在法治框架下通过事前沟通、及时修正等方式降低政策冲突的风险，减少政策不兼容带来的损失。

　　兼容性政策网络在法治环境下，动态关注行政目标整合与行政过程兼容。 “成千上万的美国政府相互交往的基本游戏规则是由宪法和法院的决定确定的。”[11]美国政府间行政经历了不断演变，联邦、州、地方之间实现了法治框架下的动态平衡。兼容性政策网络加强对政策过程及利益相关者的关注，减少政策制定目标到执行过程的曲解；在决策主体多元化、决策过程社会化中实现行为协调，分析利益相关群体的价值取向和目标行动，减少政策制定、信息传输、政策执行过程中的信息失真，降低政策执行不力和政策冲突的风险。美国地方政府是多中心秩序下的自治体，并无行政级别之分，却实现了和睦相处，这需要法律保障和地方政府信任合作。美国法律并非自然兼容，依靠宪法和联邦法院协调，需要整合法律信息维护公平正义，成立于1923年的美国法律研究院，致力于“提倡法律的简明化及其对社会需求的更好适应”[ 12]，协助法律的系统发展和追求各州之间法律学说的统一。兼容性政策网络事前减少政策冲突的几率，分析法治环境、政策环境、其他政策情况，让政令更加顺畅执行、多元行政主体精诚合作。

　　兼容性政策网络超越条块模式，促成各级政府及行政部门相互配合、有序工作。兼容性政策网络注重多元行政主体参与决策的内在机理，分析行政人员的价值取向、行为动因、利益驱动，旨在建构组织、社团、人员之间的对话平台，避免多向行为甚至激烈冲突导致的框架破裂。纵向兼容检验上下级政令畅通情况，上级政府、地方政府及下辖政府部门之间，中央部委及其直属机构、有指导关系的地方部门间的兼容状况；横向兼容核查平级地方政府、政府部门间的兼容；斜向兼容检查无隶属关系的地方政府、地方部门、中央部委、中央部委直属机构、相关利益团体间的兼容ngfugngonggo。台湾地区力图打破政策话语霸权，建构地方政府间伙伴关系，有学者倡导“凡下级地方自治团体能办理的事务，上级政府不宜干预”[13]。台湾地区的五都选举涉及县市合并、高层与基层的协调、民意与议会的票决等综合因素，最终通过立法、征求民意和地方博弈等措施后实现合并，高雄县与高雄市、台中县与台中市、台南县与台南市合并，原乡村地区可享受城市基础设施服务，城市化比率大大提高，五都地域约占台湾面积26.89%，人口占约60%,资源更加集中、经济总量更高，更促进了多层级行政主体整体协调发展。此种方式较大陆行政区域仅凭行政命令建制或撤销，更加尊重民意和地方意志，顺应了经济发展的需求，降低了冲突发生的可能性。

　　兼容性政策网络协调我国政府间关系，破除政策制定碎片化并促进协调交流。我国政策制定碎片化、不连续的情况早就存在，譬如连云港某渔村无公共服务、麻风村孩子受教育问题，一系列“被遗忘”都是政策网络连续性不够、兼容性不强的后果，行政主体缺乏独立性地位和责任感，导致政策制定零碎和难以兼容。以地方政府间关系之县市关系为例，跨省县市关系影响省级政府和中央部委关系，良好的多元治理体系可推动区域整体提升。县市关系始于民初，通过宪法及《省政府组织法》、《特别市组织法》、《市组织法》等界定协调关系。“近代中国地方自治实践始于清末立宪改革,迄于1949年”[14]，地方自治在大陆随着国民政府迁台而废止。我国台湾地区自1999年施行地方制度法，立法限定地方政府权责，顺应法治环境及公民诉求，精简省级政府以增加管理幅度，减少行政层级和权限重合，“台湾地区施行地方治理，则直辖市与县（市）是主要推动与执行者。”[15]兼容性政策网络打破网络封闭性，统筹上下级、平级和跨部门跨地域多层级行政主体利益，融合贯通和吸纳异议，制定政策时邀请法学家、社会学家、行政学家等评审，建立多元参与、平等对话、整体治理的兼容性模型。如文化改革，涉及文化部、广电总局、新闻出版总署等，还涉及政府与政党、政府与社会关系等，必须寻找彼此都能理解接纳的路径，达到多元治理的兼容并蓄。

　　兼容性政策网络侧重分工整合和区域协调。我国政策分工体系并不完善，政府部门设置不尽合理，配套政策体系需要完善。从部门分工来说，政策网络兼容可从行业规划、监督监管、环境治理、文化创意、能源交通、社会保障等专业群方向解读，若整合不力则容易引发社会矛盾。以城市化过程为例，并非简单将农业户口转为城镇户口，而涉及农地分配、入市流转、工作培训、社会保障等系列政策。参照邻国经历，日本发展时面临区域整合、土地利用、政策兼容问题，通过法律上增强地方话语权的体制保障，授予地方对国家干预质疑审查的权利，“中央和地方无论谁认为对方不合法，甚至于地方拒绝执行命令时，都可以诉诸于法律调停解决”[16]，让地方在政策制定中有发言权；宏观层面制定专门地域开发法、新产业都市建设促进法等配套法律规范土地利用体系，在尊重地方意志的前提下市町村合并，推行道州制改革均衡综合区域发展。日本中央政府与县是对等的合作伙伴，地方政府则相互补充协作；广域的都道府县宏观沟通协调，市町村则酌情因地制宜，彼此配合、信息共享、地域协调；日本政令指定市、核心市、特例市等的自治权一波三折，最终获得较大自治权并辐射周边，“在既存的大都市地区之外形成工业开发据点，实现经济平衡稳定的增长”[17]，整合资源并促进了日本区域经济发展。我国亦应超越行政层级,“政府间关系协调建立信任合作机制，实现跨区域跨层级依赖和多元治理格局”，[18]建构兼容、对话、和解的多元政策网络，提升对公民、社团等对兼容性政策网络的回应，整合区域经济乃至跨国区域资源并促进发展。

　　行政改革是系统工程而非单一行动，不能中央改革而地方不变，反之亦然。兼容性政策网络促成上下级之间、平等行政主体间、跨地域跨部门跨层级行政主体乃至多元社会团体之间在多个政策执行过程中，能共享交流彼此信息，政策目标、执行过程、博弈互动、资源转换无明显冲突，实现多元伙伴型治理。法学可资借鉴的路径在于，“通过综合法学引领世界共同体法律的发展，尊重政治意志、道德秩序和历史经验，协调国家、国际组织、企业和个人的关系”[19]。从广东深圳、中山等大部门制来看，其整合资源、服务民众的做法会影响更高层次乃至整体。从政策网络的效用看，可建构超部委、跨部门、跨区域、多层次对话平台以应对江河污染困境；县市合并整合（两江新区、滨海新区等）、地域分拆（安徽巢湖）区域，可建构多元行政主体间关系明确、定位清晰、动态稳定的政策网络。从公共利益的实现而言，兼容性政策网络正日益受到重视，长三角区域的各级政府在多项社保签订协议是有益尝试，将在国家与社会关系、政府间关系协调、政府与社团及个人的关系建构上有了用武之地。




【作者简介】
蔡英辉，单位为东吴大学。蔡焘，单位为东吴大学。


【注释】
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