法律监督是宪法赋予检察机关的神圣职责

【出处】《检察日报》2011年11月7日第一版
【关键词】法律监督；宪法
【写作年份】2011年


【正文】

　　今年是我国人民检察制度创立80周年。80年来，在社会变迁中，人民检察制度不断发展，其间也经历过一些曲折。1978年宪法恢复设立检察机关，1982年宪法明确了检察机关作为国家法律监督机关的性质和地位，人民检察机关的宪法地位得到巩固和发展。

　　宪法是检察机关行使职权的权力来源和基本出发点。法律监督是宪法赋予检察机关的神圣使命，也是我国检察制度区别于西方国家检察制度的重要特点。始终坚持检察机关的宪法定位是完善具有中国特色社会主义检察制度的法律基础和政治基础，也是建设社会主义法治国家的客观要求。

　　检察机关的宪法定位

　　宪法第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”作为国家的法律监督机关，检察机关在性质上区别于权力机关、行政机关、审判机关和军事机关。正确理解“国家的法律监督机关”这一宪法定位，有助于我们准确认识检察机关的性质，发挥其功能。

　　检察机关是我国“一府两院”宪政体制下的一个独立分支。在人民代表大会制度之下，立法权、行政权、审判权、检察权、军事权共同构成国家权力体系，其中检察权有其独特内涵。作为宪法规定的“国家的法律监督机关”，检察机关是与行政机关、审判机关、军事机关并列的、独立的国家机关，不能简单地将检察机关定位于公诉机关，也不能理解为单纯的司法监督机关。法律监督是统一的整体，需要从宏观上准确把握法律监督运行的规律与特色，严格区分宪法定位与具体行使监督职权的界限，坚持法律监督的统一性，完善具体监督制度，不能割裂法律监督内涵的完整性。

　　基于宪法定位，检察机关代表国家行使法律监督的权力，具有鲜明的国家性。在我国，检察权是国家权力统一体系中不可缺少的组成部分，并不具有地方性权力的属性。检察机关行使权力代表了国家的意志，而非任何地方、团体或个人的意志。检察机关作为“国家的法律监督机关”，行使职权时应当忠实于宪法和法律，排除行政权的干预和影响、避免地方化倾向。宪法中规定地方各级人民检察院检察长由地方各级人大选举产生，地方各级人民检察院对产生它的权力机关负责，并不意味着地方各级检察机关具有地方性，它是通过宪法授权而形成的。检察权的国家性决定了检察机关行使职权应以宪法规定的法律监督为界限，不能超越宪法规定的界限与范围。

　　法律监督机关这一性质决定了检察机关专司法律监督职能。这一判断有两个基本前提：其一，检察机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关和军事机关并列的法律监督机关；其二，检察机关不是全面监督法律实施的机关，也没有去“统揽法律监督权”——只有人民代表大会拥有这一权力——检察机关所拥有的法律监督的权力，是由权力机关授予并受权力机关监督的。在此前提下，宪法将法律监督的权力明确授予检察机关“专门”行使：一方面，监督主体只能是检察机关，具有专门性；另一方面，检察机关根据人民检察院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法等法律的规定，具有专门的监督手段。

　　依照宪法履行法律监督机关的职责

　　宪法规定，检察机关是“法律”的监督机关，其目的是监督法律实施，维护国家法制的统一。国家法制统一包括宪法权威的维护和法律实施的监督，虽然检察机关不是专门的宪法监督机关，但在维护宪法权威、纠正违反宪法的行为方面担负着重要使命。只有宪法得到实施的时候，法律才能在全国得到一体的遵守和实施，宪法和法律才会有权威，才可以实现国家法制的统一，检察机关的监督主要是在这一意义上的监督。

　　为了履行法律监督的职能，应保证检察机关依照法律独立行使检察权。宪法第一百三十一条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一规定体现了检察权行使的专属性和独立性。检察机关应当避免受到各种对独立办案的干预。在人民代表大会制度之下，各级人民检察院对各级人大及其常委会负责。人大及其常委会有权监督检察机关，但监督的范围和方式应当符合宪法和法律的规定，监督权本身也要遵循法定界限，不能违反“依照法律规定独立行使检察权”的原则与界限。

　　检察机关的法律监督行为应符合宪法原则。宪法第一百三十五条确立了人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件要“分工负责，互相配合，互相制约”的原则。该条规定的核心意义在于通过建立公权力之间相互制约的机制，保护公民的基本权利。对此，要以宪法关于公权力制约的精神为基础，构建以“制约”为核心的权力关系，以“分工负责”为前提，以“互相配合”为基础，以“相互制约”为核心。在价值理念上，效率服从于公平、配合服从于制约；在工作程序上，侦查服从于起诉、起诉服从于审判。需注意的是，这一原则并非只适用于刑事案件之中，应当作更广泛意义上的理解，拓展其适用领域。

　　社会主义法律体系形成后检察机关应加强法律监督

　　中国特色社会主义法律体系形成之后，社会主义法治国家建设面临新的挑战。形成法律体系只是基本解决了有法可依问题，有法必依、执法必严、违法必究的问题显得尤为重要，切实做到严格执法成为我国法治建设的一项更加重要的任务。人民群众对于法治理想的期待更多体现在法律的有效实施及其社会效果上。作为专门的法律监督机关，检察机关更有责任强化法律实施方面的监督，保障法律实施的统一性和严肃性，发挥其促进有法必依、执法必严、违法必究方面不可替代的重要作用。

　　法律体系形成后，未来的重要任务是不断完善和发展这一法律体系。在宪法框架下，检察机关发挥其法律监督功能，有助于法律体系内部的统一。国家法制的统一最根本的是要统一于宪法，在宪法之下法律要统一，在法律之下行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及政府和部门的规章也要统一。任何违反宪法和法律的规范性文件是无效的。检察机关通过法律执行情况的监督，能够发现进而消除法律体系内部的矛盾和冲突，促进法律体系内部的不断健全和完善。

　　宪法是法律体系的核心。完善和发展法律体系，既要发挥宪法的统帅作用，又要切实树立和维护宪法的权威，促进宪法的实施。我国宪法规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。检察机关有义务维护宪法尊严，通过法律监督的方式推进宪法实施，与各种违反宪法的行为进行斗争。以宪法为根据和指引，检察机关要严格依法办事，切实履行好自身职责，坚持社会主义法治基本原则，积极推进社会主义法治国家建设。




【作者简介】
韩大元，中国人民大学法学院副院长，教授，博士生导师。