论法治基础上的民主

内容提要：我国经济市场化和加入全球化的进程已经到了必须深入进行政治体制改革的关键时刻，否则便无法使经济得到持续的发展，再上一个台阶。政治体制改革的目标是法治基础上的民主，即厉行法治，维护宪法的至上权威，加强违宪审查，建立限权政府，实行广泛的权力制约和自下而上的多渠道监督机制，在此基础上不断地扩大直接民主选举的范围，实行执政党内的民主，克服党政不分和权力过分集中现象，最终实现广泛的人民民主。　　

◎经济改革呼唤政治体制改革

我国的经济体制改革已经持续了２０年，无论在深度和广度上均远远超出了旧计划经济体制的框架，目前已经发展到即将加入世界贸易组织，直接融入经济全球化的进程。无论人们对全球化进程的正负效应的看法如何分歧，中国在事实上已经不可能被排除在此进程之外，回到闭关锁国的过去。
然而，仔细研究中国经济和社会体制的现状，便可发现一些不容忽视的问题和隐患，而从根本上解决这些问题的根本出路不在经济体制本身，而在政治体制的改革。让我们对此略作分析。
第一，目前我国的经济虽然已经相当程度地市场化了，但还远未摆脱大量由政府参与的垄断性或半垄断性的经济活动，这就使得作为社会公共秩序的维护者的政府机构同时也可能成为经济大饼的分割者和利益牵涉者。许多国有大型企业在表面上是独立的经济实体，但由于其管理者仍然属于政府机构，因而仍未摆脱政府垄断性的管理方式。以民用航空为例，尽管各地在近几年里分成了若干个表面上独立的公司进行自由竞争，但在实际上各公司连票价的定价权和开辟线路的权力都没有，仍然由中国民航以高度垄断性的行政行为进行管制。所以才出现严禁机票打折、否则便以停止飞行相处罚等类违背市场规律的垄断性政府行为。在真正市场经济下的民用航空只能由各公司按契约方式加入的航空协会来进行协调，政府管理局主要从事安全方面的检查监督和技术指导或协调，而不是介入各公司，负责细致入微的定价。
还可以举电话、无线电话、邮政、电力等众多以前由政府垄断而今天也试图放开的行业作为例子。其中一部分属于自然垄断，如电力、供水、煤气公司，另一部分属于一两个国有的大股东投资者介入的寡头垄断方式，如无线电话公司，政府本可以采取必要的法律措施将其打碎（如今天美国司法部对软件业巨头微软公司所采取的行动那样），但由于一些政府部门或其代表本身就是大股东，故几乎难以相信有关方面能够采取断然措施制止其寡头垄断方式，我们看到的这些行业的大量高额收费（如手机的双向收费）和超额利润率实际上不利于市场化和良性竞争的形成。
第二，众多准政府机构又是大量资源的消费者，经济学的常识告诉我们，不以竞争而以垄断方式进行的资源配置不可能是高效率的，而只会伴随着资源的巨大浪费。广义的政府机构既是市场规则的制定者、市场秩序的维护者，又是经济活动的投资者和利益收获者，这就很难避免围绕政府机构产生大量的寻租活动，即通过暗中贿赂官员来获取一己之私利，这是滋生腐败的体制根源，也是政府机构精简相当困难的重要原因。而庞大的政府机构人员臃肿与增长相当快的消费方式必然为社会制造巨大的经济负担，造成大量违规收费，民间的负担沉重。这就使得民间投资的游资和动力不足，自然会放缓宏观经济增长的速度。这也使得精简政府机构不只是一般行政改革，而且直接关系到宏观经济发展的动力。
第三，大量经济和金融方面的决策不是靠对市场回报率的理性判断，而是非经济行为。投资决策凭负责首长的“拍脑袋、拍胸脯、拍屁股”进行，心血来潮而不顾客观规律，随意上大项目，盲目建立开发区、建大市场，劳民伤财而收获甚微。各地大量的“首长工程”耗资巨大，但政出多门，缺乏稳定性，加上公共工程的监督不力，腐败现象难禁绝，导致了一批劣质的豆腐渣工程。银行贷款深受政治关系和人际关系的影响，缺乏必要的制约和监督，也产生了一定比例的坏帐。反之，那些没有深层政治关系、但经营管理业绩好的中小企业家贷款无门，难以迅速扩大生产规模。
第四，一些国有和集体企业的生产不景气，表面原因是产品缺乏市场竞争力，因而开工不足，但深层原因则是经营管理不善，领导班子缺乏活力、创造性和朝气。面对大批下岗工人，频繁变换的厂长经理们照样维持高消费，买高级住宅，出入于星级宾馆，过纸醉金迷的日子。一种被泡沫化的所有制在缺乏真正民主监督的条件下表现为这种令人心寒的经济形式，导致国有资产以各种形式的暗中私有化和外流。尽管不是所有的厂长经理都如此，但一定比例问题的存在已经威胁到相当数量的国有资产及其雇员的命运。


这里仅举这几个与经济直接有关的问题，尽管其严重性还没有达到如灭顶之灾，但毕竟向我们敲起了警钟。而且在今日之中国，所有这些经济社会问题的解决都不是经济问题，而是政治问题。有人以为可以继续按照既定的方式仅在经济领域内继续变革，也有人把希望寄托于加入世界贸易组织，让更多外国经济力量介入，以扩大中国经济的竞争性，降低垄断程度，促进优胜劣汰。不错，让外国资本进入像无线电话通讯的领域，以打破目前的少数寡头垄断，的确会产生一些效果。但这种冲击毕竟是外在的，如果不进行深层的政治体制改革，切实转变政府职能，精简机构，减轻民间经济负担，使政府真正退出经济利益分摊者的角色，那么，经济的进一步深入发展仍会成为问题。同样，在微观层面，如果国有企业、金融机构缺乏对其管理层严密高效的监督，包括严格的任免、业绩审查和奖惩制度，克服裙带风或任人唯亲，则国有领域的经济效率同样难以出现较大的全面性的突破。而监督政府部门本身，使之真正清廉、高效、公正、透明，使经济决策理性化、科学化、公开化，杜绝徇私舞弊，更成为当务之急。
这里有一个非常值得我们思索的东亚金融危机的反面例子。此次危机中断了经济数十年持续高速发展的进程，让世人重新反思东亚文化与可持续发展的关系问题。危机的外在原因只是表象，其内在根源则在于东亚社会在现代化过程中未进行深层结构的根本改造。东亚文化不是一个简单的模式，而存在着国度和民族的差别，但其共性的因素包括官本位、宗法或等级观念，缺乏普遍权利意识和公正透明的经济秩序。一元化的思维模式与缺乏制约的权力结构相结合，产生了特殊的东亚政治文化，如政府官僚对经济的主观随意干涉，滋长了严重的政治腐败、泡沫经济和金融无序。政治上的准家族统治、虚假民主和官商结合，裙带关系资本主义在金融危机的契机下充分暴露出其对经济进一步发展的阻碍作用。团体导向曾经促进过东亚的现代化，但其负面因素如今也充分显现出来。当然，不能通过一次金融危机而将东亚文化的优点全部抹杀，而且今天受到危机打击的一些国家和地区正在复苏的过程中，但这些都不能证明东亚社会可以不必进一步改造那些不能适应经济持续发展的政治文化因素而继续取得高速的增长。

◎厉行法治与限权政府

从以上的分析可以看出，政治体制改革已经成为解决中国各类现实问题、特别是经济问题的症结所在，也是当务之急。毋庸讳言，我国经济的市场化和国际化的程度已经相当高，但政治上的民主化程度却与之很不相称。这种不对称现象已经成为我国经济和社会进一步发展的严重障碍。一些人一再持有所谓侥幸观点，认为可以不经过政治体制的进一步变革而可使经济继续保持一、二十年较高增长的势头。另一种观点可以说是自然长成论，即认为只要经济发展了，政治民主化乃至道德水平的提高都是自然而然的事情。此论忽视了政治、法律和文化等因素对于经济的重要的反作用，甚至在某些特殊的历史时期，不经过政治和法律的深刻变革，经济不仅难以发展，甚至还会倒退。
法治基础上的民主应当是我国政治体制改革的根本目标。在当前的条件下，首要的任务是厉行法治，克服长期人治传统形成的以长官主观意志代替法律统治的恶习。各级行政管理人员和负责首长的基本任务是懂得什么是真正的法治。法治即是法律的统治，任何个人和团体都不能将自己的意志凌驾于作为公共理性代表的法律之上。法治国与人治国直接对立。人治是个人、少数人或集团的专横统治，没有规律、稳定性可言，被统治者不能合理地指望自己的行为只要不违反公开发布、人所共知的法律规则，便不会受到统治者主观随意的惩罚。人治国最高统治者的权力是至高无上的，不受挑战、监督和制约。本来，法治与政体的性质并无必然的联系，封建社会也可能实行某种形式的法制，但历史上人治的确与封建传统常常紧密联系在一起。在封建专制国家，皇帝的圣旨便是至高无上的命令，即使朝令夕改，其臣民也得无条件地服从。在专制传统根深蒂固的国家，人治往往不会随着封建帝制的垮台而销声匿迹。


法治与宪政主义关系密切。宪政主义国家的最高裁判依据是宪法，即所有法律之上的根本大法，任何个人、法人、政党和团体都必须在宪法规定的范围内行事。在所有违法的罪行当中，违宪罪是最高的罪行，任何个人都不能不为此受到严惩，因为违宪不仅是对其他公民权利和利益的侵害，而且是对一国人民所同意和遵奉的根本立国和行为原则的侵犯。尤其是那些出任公职的人，由于他们支配公共财富、拥有镇压之权、承担更多的公共责任，其言行一旦违反了宪法，那就不仅要被剥夺公职，而且要受到社会的严厉制裁。为了防止一些人、尤其是担任重要行政职务的人随意违反宪法，一般都需要设计和实施所谓司法审查制度。这种制度在各国的实施形式不同，通常是由最高法院或宪法委员会等独立的机构来对本国从国家元首到普通公民的行为进行合宪性审查。尤其是对政府公务员、官员和最高行政首长，只要有人或机构提出正当的请求，就应对其行为的合宪性进行独立的司法审查。司法审查机构有权撤销任何一级行政部门发出的命令和决定，撤销各级法院作出的错误判决，在某些国家，甚至可以通过司法解释宣布通过的某项立法为违宪。这样做也是为了从制度上保障法治国纠正违反宪法的立法、行政法规和政府行为，以确保宪法的最高权威。
在我国现阶段，在更大规模的民主化实现之前，有必要先厉行法治和宪政主义。仅就宪法而言，这里需要强调两点。第一点是，我国现行宪法对于公民权利和义务的规定尽管还不够完善，但已经比较明确，与当代国际上通行的表述接近，只是在全社会的实施过程中存在相当的差距，即宪法明文规定的公民权利得不到保障。例如宪法第二章明确规定：“第三十五条：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。第三十六条：中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”其他还有公民不受专横逮捕，禁止非法拘禁，公民人格尊严不受侵犯等重要条款的规定。[1]又如1993年通过的宪法修正案第九条规定：“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”[2]这些符合现代普遍公民权利规定的条款在实际执行中已经有了很大的进步，但由于长期人治传统和旧文化的影响，还没有得到普遍的遵守，甚至还出现国家机关工作人员公然违反这些基本公民权利的现象。不仅在基本公民权，而且在涉及我国现阶段众多就业人员的集体经济组织中普遍存在民主管理程度低，有的只是由少数人说了算的严重违宪现象，这已经成了相当一些集体经济面临困境的主要原因。尤其是我们暂时还没有司法和诉讼机构专门受理对违反宪法行为的指控，因此，在违宪审查和纠错机制上还存在严重的缺陷，这也是实际违宪行为难以禁止的制度原因。同时还需要进行维护宪法权威的全民教育，以形成共识。
关于现行宪法要指出的第二点是，宪法本身还不够完善，还存在一些表述不清或自相矛盾的表述，特别是在其序言部分，以及关于所有制形式的表述方面。在我国的市场经济十分发达，私营经济成分已占近半壁江山的今天，宪法在明确规定公共财产神圣不可侵犯的同时，没有给私有财产以同等的规定（尽管已经有所突破），这仍然有待改进。此外，有关公民言论和思想信仰自由权的规定与其他条文也存在不一致的地方，这种不一致显然容易为一些人随意干涉公民权利提供依据。现实中的广大居民已经实际上可以在各地流动，自谋生路，不再局限居住于一地，户籍制度也在重要的改革过程中。但现行宪法对于公民的迁居自由权却并无明文规定，这是从1954年宪法中作明确规定的该项公民权的倒退，完全有必要在现阶段重新补上这一公民基本权利。现行宪法对于公民民主权利的规定是模糊的，完全有必要为了适应新的形势而增加条款。当然，修宪是个复杂的过程，不应当轻率地增减条款，以个人的意志为转移，而应当在广泛讨论的基础上实行最具代表性的民主抉择。修宪的基本原则应当是简明、自洽、具有前瞻性、可操作性、可检验性，从而保持其相对稳定性。一些不必要的表述尽管删除，以朗朗上口的语言使广大民众对关键的条文都能熟记甚至背诵，对于违宪现象也可及时地予以核查制止。


今天，中国社会的制度改造已十分必要，其主要任务是创造公正透明的社会环境，发展市民社会。其目标是限制和规范政府行为，使之主要充当社会经济活动的“守夜人”即秩序维护者，而不是主观随意的干预者和掠夺者。这就要求我们继续深入进行政治民主化和法治现代化的改革，克服各种人治和非理性主观随意统治的旧习，包括真正实行政治权力的牵制平衡，确立廉明清正的政府形象。政府官员必须杜绝对民间经济金融活动的随意干涉，对继续违反这一规定的官员的监督应当自下而上，并且诉诸公正独立的法律裁判。
建立限权政府决不是可有可无的原则，而直接涉及到政府在公众中的清廉形象以克服公信危机，涉及到政府机构能否充当真正公正的秩序维护者，涉及到相当一些民怨的最终根源。任何一种不受制约的权力机构都无法克服腐败，为此，加强监督已成全民共识。试想，一个人或少数人既是行使创制、复决、质询和罢免权的立法机关的负责人，又是拥有维护社会安定之权和庞大的行政机关的负责人，还可以通过自己的直接影响力干预司法，那将从何实行权力监督呢？为了防止行政权的无限扩大和无所不在，根本的一点是从制度上加以保证。我国现行宪法已经注意到了立法机构与行政、审判、检察机关人员不得互相兼任的问题，第六十五条规定“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”[3]对地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员也有类似的规定。其本意是体现立法机关高级组成人员在政治职能上的专职性，以加强其监督职能，这当中正体现了权力制约的思想。我国法律也规定了人民代表在代表大会期间的言论免责权，为的是免除其批评的后顾之忧。
但在具体规定方面，在维护社会监督和真正的权力制约方面，还需要做大量的制度建设工作。我们至今还没有完整的严格的新闻法或新闻监督法，媒体在揭露行政官员腐败和玩忽职守方面还有颇多顾虑，动辄被诽谤案所困扰，而且一些司法机关由于与行政部门的密切关系而不能公正维护舆论监督权。有些案件本不属于诽谤，而只是对公众人物必要的舆论监督。没有法律的保障，自下而上的舆论和政治监督便基本不可能。有法不依、执法不严，是东方社会的又一个通病，人们太多地依赖于人情事故，轻视普遍化的规则和冠冕堂皇的条文。因此，厉行法治便需要法律文化层面的根本改造。实现真正法治的基础是契约文化，即人们普遍遵守在社会交往中所订立的契约，信守诺言，讲究信用。法律便是一种具有广泛性的社会契约，必须得到人们的共同遵守，才具有权威，否则只能是一纸空文。
限制政府权力是一个痛苦的过程，需要确立并持久地维护行之有效的制度措施。行政部门权力受到限制以后的另一项艰难任务是确立市民社会的权威。回顾近现代中国，社会每当出现政府权力遭削弱时，总会伴随着社会的整体失范、权威失落和无序状态，人们无所顾忌地乱来。由于民间的自治能力没有培养起来，从而为政府权力的进一步膨胀制造了藉口。如此恶性循环，政府便一直不愿意放弃对民间事务特别是经济活动的过多粗暴干涉。克服这种现象的有效途径是在削弱政府权力、建立小政府的同时，培养和扩大社会自治能力，使得民间的各种社团包括联合会、同业公会、基金会、利益团体、宗教团体真正能够公正、理性、透明地自主运作，以代替过去由政府强制控制的那些权力。
这里之所以在“民主目标”前加上“法治基础上的”这一限定语，是因为纵观当今世界民主化各国和地区的正反两面经验，简单的大规模民主化往往导致社会较长时期的混乱无序，政府腐败反而加重，民众不堪其苦。而民主化进程比较平衡有序，未造成经济大破坏的地方一条重要的经验是法治基础较好。关于民主化，民粹主义者或“即时民主”的鼓吹者认为，既然人民及其合法选出的代表是最高立法者，只要按照这样的立法者的意志行事便是民主和法治，用不到一些职业的法官和司法权威机构来从中作梗，这是一种理论的误区。其实，司法独立和法治恰恰是要克服即时民主的某些致命的弱点。因为大众及其直接代表有时候也会出现集体非理性的时刻，几乎每个民族都曾犯过此类错误。为了保障保证宪法和法律实施的稳定性，保障人民的根本利益，法治秩序至关重要。由于法官在此的角色是消极防御而非代替立法或行政，即代表公共理性来作判断，法官本身如果明显越权或偏私不公，一般会受到其他权力机关和民众舆论的制止。因此，立法民主与司法独立包括司法审查制度是法治主义所不可缺少的两大方面。只有在法治基础上的民主才是真正有生命力、长期稳定性和权威的民主。



◎民主制度建设构想

在法治的基础上坚定不移地发展我国的民主制度，推进民主化进程，应当是我国政治体制改革明确的奋斗目标。今天，谁都不会、也不敢公开反对在中国发展民主制度，五四运动的这一理论上的伟大成果甚至使最顽固的保守派都无法公开鼓吹专制。问题只在于：发展什么样的民主？具体目标是什么？
民主不是抽象的、空洞的口号，而是一套基本的原则和制度，也是一种生活方式。民主政治的基本原则是：统治者的合法性建立在被统治者自觉表达的同意的基础之上。统治者如不能定期地从民众当中获得对其合法性的赞同，便不能说是合格的民主制度，而且，这种同意必须是自由表达的，即建立在批评自由基础上的同意，而不只是简单的沉默者的投票。因此，宪法规定的公民言论自由权利与真正民主制度密切相关，公民既可以对自己的议会代表和所选举的行政负责人说“是”，也可以公开地、无顾虑地说“不”，一切取决于其自身的理性选择和判断。
有鉴于此，我国社会主义民主制度的最终目标是范围广泛的直接选举制度，即所有各级公共行政部门的首席负责首长的直接民选。目前还仅仅是广大农村村级干部的直接民众投票选举，但从理论上说，村委会是基层民众自治机构，而不是一级政权组织。只有当各级政权组织的首席负责人均实行了直接民主选举，我们的社会主义民主政治可衡量的目标之一才算实现了。值得欣喜的是，我国党政领导人从来就没有说我们拒绝这最终的目标，朱钅容基总理在2000年3月全国人大会议结束时回答丹麦记者有关我国直接民主制发展的提问时回答得很干脆：“感谢你对于我们基层直接选举的好的评价。至于直接选举向上能扩大到哪一级、多么快，我当然希望越快越好，但那要取决于经济、文化、社会发展的条件。”[4]他是把直接民主制的扩大当作我国民主化的基本目标来看待的，尽管目前的社会条件还有限，但从主观愿望上说，发展得越快越好。
尽管条件有限，我们的政治体制改革也不能没有大致的时间表，无限期地维持现行选举的方式，同样是不能令人满意的。值得欣慰的是，一些地方已经开始了直接选举乡镇长的试点。如河南省新蔡县通过群众推荐票和人大代表选举票相结合产生了乡、镇长，其具体做法是，先由县委制订乡、镇长任职资格条件，并将两个乡镇党政机关、乡镇所属事业单位分别划分为若干个推选区域，由各区域内的成年公民分别推荐，并经县委审定后，确定数人为乡、镇长初步预备人选，然后再由各推荐地区以无记名投票方式对初步预备人选进行民主推荐，得票前三名为乡镇长初步人选，然后再进行民意测验，最终由人大代表在人代会上正式投票选出乡镇长。首轮选出的一名乡长和一名镇长分别取得50.2%和57.1%的群众推荐票和均为100%的人大代表选举票。[5]此举在我国尚属首创，而且还不是严格意义上的直接选举乡镇长，也没有充分的竞选，但毕竟向群众直接选举迈开了重要的一步。在此种制度中，得不到过半数群众推荐票便成不了人代会上的正式候选人，也算是一种群众否决方式。当然，此例中人大代表100%赞成票的情况说明人大代表本身的自由选择度并不够大，至少存在一定的顾虑。但其进步意义值得肯定，人们要问，经济文化条件属落后地区的河南省能够迈出此尝试性步伐，那么广大同样经济水平的地区乃至经济和文化更为发达的沿海省市又何尝不能跨出更大的一步呢？
发展直接民选制度，最终由10亿中国成年公民通过直接投票决定其各级人民代表，各级首席行政首长，各级首席检察官等公共职务的承担者，那将是怎样的一种震天撼地的壮举！对于今天的世界文明也将是巨大的历史性的贡献。当然，民主化的进程是艰难的，需要一步步的制度设计和试验。但允许不断地试错，即尝试性提出方案，进行实验，消除错误，继续前进，应当是既定的目标。而目前我国在这方面几乎缺乏丰富的经验积累，诸如在候选人的提名、资格认定、财产公布、施政演说、相互辩论，竞选经费的筹措和使用方式，防止少数富裕大户控制竞选过程，制止贿选，选票合法性的认定，选举结果出现争议时由中立的司法机构进行仲裁等等方面，还要进行艰难的学习与经验积累。然而，既然我们选定了社会主义民主制的最终目标，便没有必要畏首畏尾，而应大胆地实验，披荆斩棘，开拓前进。


除了直接民选制以外，党政分开也是我国现有特定条件下民主制度建设的一个重要议题。作为一个革命党，中国共产党在革命战争时期地下斗争和根据地的特殊条件下采取了主要由党组织进行集中迅速的决策和领导方式，这也许是迫不得已。正如此前的孙中山先生领导的早期反封建革命政党也采取类似的领导和决策方式一样。但即使是在此特殊条件下，中国共产党的领导人毛泽东、邓小平也认真地批评了当时作为执政党的国民党以党治国的做法，指出中共不能学这一套。中国共产党成为执政党以后，虽然注意避免重蹈国民党的覆辙，但由于没有圆满解决从革命党到民主执政党的根本性转变，加上长期极左的以阶级斗争为纲的错误路线，致使党的权力过分集中，人民权力受的局限性较大，民间社会无法发展，因而自治程度低，代民作主的事时有发生。即使是在知识分子较集中的单位、文化知识程度较高的大城市也继续沿用了战争时期的决策和领导方式，因而使得党政分开的问题迟迟未能得到完满的解决。
关于政府权力过分集中和党政分开的问题，邓小平在1980年的那篇著名的《党和国家领导制度的改革》的讲话，已经作过精辟的分析。经过历次政治运动和长期极左政策，特别是文化大革命的经验教训，邓小平深切地感到党和国家领导制度上的众多弊端，他敏锐地看到所存在的问题，这里仅引用其中的三点：“一是权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。二是兼职、副职不宜过多。一个人的知识、经验、精力有限，左右上下兼职过多，工作难以深入，特别是妨碍选拔更多更适当的同志来担任领导工作。副职过多，效率难以提高，容易助长官僚主义和形式主义。三是着手解决党政不分、以党代政的问题。中央一部分主要领导同样不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”[6]
邓小平的这些论述在今天看来不仅没有过时，而且还是我们政治体制改革必须遵循的纲领。可以说，他所批评的这些积弊并未消除，有的地方还有所恶化，如权力过分集中，兼职、副职过多，以党代政。本来，执政党的主要任务是管路线和方向，而不是事无巨细均由自己管起来、大包大揽。结果是少数人忙而无当，多数人一旁观望，缺乏积极性和创造性。邓小平对此深恶痛绝：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”[7]这也是滋生腐败的一个重要原因，当所有问题的决定权均集中在少数人手里，又不存在实际的制约监督批评机制，那么这少数人随意介入经济领域，为他人谋点私利，然后自己再从中获得各种回报，便成为不可避免的。
可见，全民民主的前提是党内民主，首先在党内改变一人说了算、听不得批评意见的封建家长制，彻底废除领导职务终身制和个人指定继任者的制度，实行干部工作易地轮换制，在轮换之前必须进行严格的政绩和廉政审查，不合格者不得继续轮换任职。党内的委员会和党员代表大会真正行使其一人一票的民主权利，党的领导干部也实行类似公民选举一样的党内民主竞选，这样才能使党本身保持活力、朝气和自我更新的机制。


民主也是一种生活方式，需要全社会进行政治文化的改造和培育。教育首当其冲，在教师就每个问题上都提供唯一的标准答案，课堂上死气沉沉、一言堂，不能容忍不同意见的教育制度下，不可能产生具有自觉民主意识的现代公民。全社会对于不同思想信仰、生活方式的宽容，在各类问题上允许公开的自由辩论，对拥有权力的人们的各种公开理性的批评，与此密切相关的被批评者的大度，以及在家庭和社会关系上的平等与宽容，都是这种民主生活方式不可缺少的东西。
总之，只有通过上下两个方向及同级权力机构之间的多向制约监督，改变权力过分集中不受制约的状况，先实行党内直接选举和竞选，最终实现各级公共职位首席负责人的直接民选，才能保证由领导和管理才能突出、作风正派、廉洁奉公的人来掌握各级政权的决策权，他们在担任各级领导职位的同时，才不致于因为无人监督而迅速堕落。在这样的民主改革基础上，才能继续推进经济领域的真正非政治化的自主经营，才能保障广大国有和集体单位职工的权益，使其生产和销售走上高效快速的轨道，我国宏观经济和社会发展才能有一个良性循环的政治大环境。

注释:
[1][2][3]《中华人民共和国宪法》，人民出版社1993年第3版，第20-21,54,29页。
[4]《朱镕基总理答中外记者问》，见《人民日报》2000年3月16日。
[5]《首批“民选乡官”在河南产生》，见《新华日报》2000年4月2日C4版。
[6][7]邓小平《党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选》第２卷,人民出版社1993年版，第321,329页。

作者：顾肃