内阁好还是外阁好？

【关键词】内阁；外阁
【写作年份】2011年


【正文】

　　1、内阁制好还是外阁制好？

　　中国历史上多以外阁为中央政府，或者说，历朝历代，大多实行外阁制政体。正式的内阁制是朱元璋为了镇压反革命，防止资本主义复辟，防止赫鲁晓夫式的野心家、阴谋家篡党夺权，保证大明江山亿万年不动摇搞出来的制度。清朝继承了朱元璋发明的内阁制度，将内阁更名为军机处，目的是和朱元一样的。

　　明朝之前也有内阁，只不过不稳定而已。省，无论什么省，其实开始的时候也是内阁，很小的内阁。尚书省，开始不过是为皇帝管理文书的内设机构；门下省，开始不过是管理皇帝穿衣坐轿工作的内设机构。这些省，微不足道的内阁逐步与外阁争权，成了政府机构，后来自己逐步演变成了外阁，唐宋时期的三省六部之类的东东，大体上都是外阁。

　　外阁与内阁的最大区别是，外阁讲程序，讲手续，讲规矩，讲道德，讲大义，讲资历，讲惯例，不太听话；内阁讲效率，讲秘密，讲圆滑，讲厉害，讲手段，讲心计，很听话。所以，朱元璋一看到中书省之类的外阁就生气，就担心，就发毛，终于在新中国建立后的第十三年，开始发动了一次史无前例的无产阶级专政下的继续革命，彻底打倒了以胡惟庸、蓝玉为首的，以外阁为阵地的资产阶级反革命司令部。

　　专制者都喜欢内阁，不喜欢外阁。对于毛泽东来说，政治局是外阁，中央文革是内阁。林彪去世后，政治局也成了毛泽东的内阁。除此之外，毛泽东还有一个以张玉凤为首的小内阁。

　　内阁成员资历浅，听话，聪明伶俐，所以好用。想踢开，想打倒也很容易。毛泽东为了打倒外阁成员彭德怀、刘少奇、林彪，费了好大好大的力气，而打倒内阁成员王力、关锋、戚本禹，大概就讲了一句话，连吹灰之力都没有用上。

　　英国内阁，原本是君主的内阁，光荣革命以后变成了议会的内阁，由议会多数党领袖组阁，听命于议会，议会一不高兴，可以立即倒阁。这样的体制，被政治学家、宪法学家称之为责任内阁制，或者叫议会制。内阁听命于议会，不符合三权分立原理。孟德斯鸠等分权学家说过，如果一个国家的立法权和行政权由一个机构行使，这个国家肯定会搞专制。

　　从各国政治实践看，政党体制发育不良的国家，议会内阁制会出现两种问题。其一，如果议会内部没有一个过半数的多数党，议会与内阁的关系就是以斗争为主的关系，要么议会倒阁，要么内阁倒会。导致频繁选举，选民厌烦，参选率低，政局不稳，诱发军事政变。泰国、巴基斯坦是最好的例子。如果议会有了一个稳定的过半数的多数党，议会领袖与内阁首脑就合二为一，集立法权与行政权于一身，形成个人独裁，新加坡是典型的例子。

　　既然责任内阁制不符合分权原理，为什么英国的责任内阁制没有出现大的纰漏呢？笔者以为，那是因为王室和贵族院制衡了英国议会及其内阁，防止了议会与内阁分权不充分可能出现的问题，防止了议会专制或内阁专制。

　　二战后的日本，也是责任内阁制，搞的也不错，也没有出行议会专制或内阁专制。原因有二，一是议会分两院，相互制约。二是美国人在背后打屁股，日本自民党虽然长期控制国会及其内阁，但始终不敢胡来。

　　根据以上经验教训，《苹果宪草》未采用责任内阁制。总理不由国会产生，议员与阁员互不兼任，国会多数党领袖无权组阁，国务院不在国会之内，而在国会之外。国务院与国会相互制约，但国会不能倒阁，国务院也不能解散国会。这就叫外阁制，宪政框架下的外阁制。

　　2、拿什么制约国会？

　　答：虽然不能解散国会，但是，国务院仍有可靠的办法制约国会。这就是否决权和宪法诉讼。

　　3、拿什么制约国会议员？

　　答：国会议员如果闹场，将会被判刑。国会议员如果不出席会议，将会被“以辞职论处”。国会议员如果委托候补议员开会，他要支付费用。这些都是制约。

　　国会议员会不会天天混日子，老是举举手、拍拍手、握握手，不参与讨论、辩论，从来不投弃权票、反对票呢？笔者以为，这种情况，是议员在自身地位、权利、自由没有保障的情况下，采取的自保措施，不是议员的天性使然。在《苹果宪草》框架下，议员有高工资，人身自由有保障，地位有保障，即使坐牢工资待遇不减，他就没有顾虑，没有后顾之忧，他为什么还要学倪萍女士呢？

　　除了议员的天性可以防止议员混日子，舆论也可以防止议员混日子。在现行体制下，舆论尚且敢对混日子的倪萍委员进行监督，在《苹果宪草》的框架下，舆论就更能够有效监督倪萍之流的议员了。

　　此外，改选也会对议员，尤其是年轻议员产生制约作用，使他们不敢懈怠。否则，落选了，再就业，也是一个麻烦的问题。如果是因为混日子而落选，再就业肯定比其他人困难。

　　总之，《苹果宪草》对议员的制约已经足够了，不需要再用解散议会的办法来制约他们。

　　4、拿什么制约外阁（国务院）？

　　国会不拨款，国务院没钱花，这是最好的制约。外阁阁员，由总理提名，由国会批准，这也是制约。

　　5、总理混日子怎么办？

　　总理偶尔懈怠一下，恐难避免。但是，一个人好不容易经过多次竞选当上总理，不干事业只混日子，这种可能性几乎等于零。所以，总理偶尔懈怠一下是可能的，长期懈怠混日子是不可能的。万一长期混日子，那就是故意不作为了。故意不作为有可能面临破坏程序罪的指控而被弹劾。所以，除非是傻子，谁当总理也不会混日子。

　　6、有民主外阁制的先例吗？

　　答：不知道有没有。但是，美国联邦政府对于总统来说是内阁，对于国会来说也可以叫外阁。美国政府不解散议会，美国议会不倒阁，并没有出现两者之间不能相互制约的问题，更没有出现议员或阁员只混日子不干事情的问题。这虽然不能作为外阁制的例证，但可以作为阁会完全分立又不互倒的成功例证。

　　7、为什么不采用总统制或者半总统制？

　　1912年的《中华民国临时约法》，1946年的《中华民国宪法》，1982年的《中华人民国和国宪法》都没有采用总统制。

　　在总统制政体下，只有总统没有总理，总统责任太大，权力也太大，工作太忙，一般人难以胜任。所以，中国人大多不喜欢总统制。

　　不仅如此，世界上其他国家实行典型的总统制（美国式总统制）的也不多。有些国家喜欢搞所谓的半总统制，例如法国。半总统制的毛病是：总统权力大、责任小，总理权力小、责任大；不公平。搞不好，也容易走上歧途，法国总统戴高乐、俄罗斯总统叶尔钦、哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫，恐怕是例证，埃及总统穆巴拉克更是典型的例子。

　　1912年的《中华民国临时约法》搞了个半总统制、半内阁制，导致黎元洪和段祺瑞之间发生了所谓的府院之争，给年幼的共和国带来了极大的危害。没有府院之争，就没有张勋复辟，没有张勋复辟，就没有北伐战争，，，恐怕也不需刘大生起草《苹果宪草》了。

　　根据以上经验教训，《苹果宪草》没有选择总统制或者半总统制。

　　8、为什么少了许多委员会？

　　答：委员会的实质是一人一票，少数服从多数。在现行宪法中，许多实行首长负责制的机构被称作委员会，如选举委员会，军事委员会，经济贸易委员会，发展改革委员会，等等，这在逻辑上是讲不通的。《苹果宪草》只保留了国会内部设立的各种委员会，将其他委员会全部更名，属于国务院组成部分的委员会一律改称部，将国务委员改称不管部长，将中央军事委员会改称中央军事司令部，将选举委员会改称选举理事会，等等。

　　刘大生 2011年11月5日星期六于南京求稗书斋

　　注：读者如欲批判《苹果宪草》，请以《党主立宪法律博客》上的版本为准。




【作者简介】
刘大生，单位为中共江苏省委党校。