论我国人大代表选举委员会民主化和公正化构造

【出处】中国宪政网
【关键词】人大代表选举委员会；民主化；公正化
【写作年份】2011年


【正文】

　　本文所称的选举委员会是指我国县乡两级人大代表直接选举的组织机构，选举委员会制度主要涉及其组成人员的产生和职权等相关内容。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）第7条规定：“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。”“不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导。”“乡、民族乡、镇的选举委员会受不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会的领导。”上述条文确认，直接选举人大代表的组织机构是选举委员会，并规定了它与县级人大常委会之间的领导和被领导关系。但《选举法》没有具体规定县乡两级人大选举组织机构即选举委员会成员如何产生，以及其所享有的具体职权等相关内容。

　　1983年全国人大常委会制定的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》规定了选举委员会的职权，这些内容对于选举委员会的工作起了保障的作用。中共十七大报告强调政治的民主化和制度的公正性，这对于选举委员会制度的完善提出了新的要求。

　　2009年全国人大村常委会两次审议了《选举法》修正案，其中一项重要内容是将城乡人大代表由原来的1/4改为等比例选举。相信这一点很快在修订的《选举法》中得到实现。要使城乡人大代表的等比例选举得以实现，要使中共十七大提出的民主、公正的原则得以落实，需要做很多工作，其中一项比较紧迫的任务是对我国人大代表选举中的选举委员会制度进行改革完善。完善选举委员会制度，提高其民主化和公正性，是坚持和改善党的领导的重要内容，是实现依法、民主和公正执政的重要措施。

　　一、选举委员会组织民主化的构造

　　1.民主化不足

　　选举委员会的组织内容，主要包括选委会组织应当坚持的原则、组成人员的数量、资格，产生的程序等相关内容。目前只有少数地方性法规对此作了简单规定。从立法情况来看，只规定组成人员的数量，未规定组成人员的其他条件。如《陕西省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》第11条规定：“县级选举委员会由九至十五人组成，乡级选举委员会由五至九人组成。选举委员会的组成人员由县级人民代表大会常务委员会任命。”该条比《选举法》第7条增加了组成人员的数量规定。但是，选举委员会组成人员如何协商推选、如何任命，任命时须遵循哪些标准？如果选民或当事人对任命的选举委员会成员不服，如何处理？这些问题均没有明确规定。以下重点分析两方面内容和特点。

　　（１）选委会组成人员的民主性不足

　　从一些地方性法规规定来看，选委会组成人员主要是官员。如《辽宁省县乡两级人民代表大会选举实施细则》第6条规定：“县、区、乡、镇设立选举委员会。选举委员会由本级党委、人民代表大会常务委员会主要负责人，乡、镇人民代表大会主席或者副主席，以及有关部门负责人组成。县、区选举委员会由九至十七人组成，乡、镇选举委员会由七至十三人组成。各设主任一人，副主任若干人。县、区选举委员会组成人员由本级人民代表大会常务委员会任命。乡、镇选举委员会组成人员由它上一级的人民代表大会常务委员会任命。”据此规定，县乡选举委员会的组成人员具有鲜明的官员身份，主要成员包括党委、人大常委会主要负责人、乡镇人大主席或副主席，有关部门负责人。简言之，选举委员会均由官员组成。

　　《上海市区县及乡镇人民代表大会代表直接选举实施细则》第４条规定：“区、县选举委员会由十五人至二十九人组成，由各政党、各人民团体和有关主管部门的负责人参加。区、县选举委员会组成人员，由区、县人民代表大会常务委员会任命。乡、镇设立选举委员会，在区、县人民代表大会常务委员会的领导下，主持本级人民代表大会代表的选举。乡、镇选举委员会由九人至十三人组成，由区、县人民代表大会常务委员会任命。乡、镇选举委员会根据需要可以设立办事机构。”该法规对选举委员会的规定表明，选举委员会由官员组成，排除了普通群众代表参与选举委员会的可能。

　　《河北省县乡两级人民代表大会选举实施细则》第2条规定：“选举委员会由本级党政机关、团体的负责人和各界、各方面的代表人物组成。”这个规定中的“各方面的代表人物”是否意味着有一般的民众代表参加呢？笔者尚未发现这方面的报道，但据官方的权威调查表明，县选委会的“主任一般由县委书记或副书记或县人大常委会主任担任；副主任一般由县人大常委会、民主党派等负责人担任；委员一般由县人大及纪委、组织、宣传、统战、法院、检察院、财政、公安、司法、民政、工会、共青团、妇联等部门的负责人担任。”乡选委会组成人员组成通常情况是：“由乡党委、人大主席团和政府有关负责人，一级乡党委组织委员、宣传委员和工会、团委、妇联负责人等组成。”[1]

　　（2）选举委员会成员的条件不明确。我国宪法第34条规定，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”　《选举法》也对此作了规定。问题是，这个条件能否作为选举委员会组成人员的条件。笔者认为，选举委员会组成人员的条件应该更严格，特别是考虑到其自身或者其亲属或利害关系人可能成为人大代表的候选人，应当特别规定必须回避的情形。在实践中，一些操作性的做法不具体，难以避免随意性。如某省提出的要求是：“县、乡两级选举委员会的人选，要由县级人大常委会党组报同级党委批准。选举委员会要挑选一批政治素质和业务素质都比较强的干部进入工作机构，并对他们严格培训，使他们成为选举工作的骨干。” [2] “政治素质”和“业务素质”如何衡量，这是需要具体规定的。

　　（3）产生程序简单且透明度较低

　　这是民主性不足的另一表现。地方立法大多没有对选委会组成人员的产生程序作出明确规定，操作透明度不够，群众一般不知其产生情况。如《陕西省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》第11条规定：“选举委员会的组成人员由县级人民代表大会常务委员会任命。”但是，选举委员会组成人员如何任命，任命时须遵循哪些标准？如果选民或当事人对任命的选举委员会成员不服，如何处理？这些问题均没有明确规定。对选举委员会组成人员的条件不作出具体规定，这为随意安排选举委员会的组成人员提供了便利。

　　也有些地方立法做了相应的规定，但总体看还是透明度不够，群众无参与选委会成员产生的权利。如《云南省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》第９条规定，“县乡两级选举委员会的组成人员由县级人大常委会主任会议与有关方面协商提名，县级人大常委会任命。”

　　综上可见，无论我国目前的地方立法还是实践操作，选举委员会组织方面有两个鲜明的特点：第一，民主性不足，其组成人员主要是官员，包括党政和社会团体方面的负责人，一般公民群众没有参加选委会的机会。第二，担任条件不明确，容易陷入随意性。第三，公开性和透明度不足：大多数地方立法对选举委员会的产生很少规定或者规定很简单。选委会成员一般经过协商提名和任命两个过程，一般的公民没有机会参与。对于一般的群众来说，选举委员会基本上是无从知晓其产生过程。

　　上述情况表明，我国县乡两级人大代表选举委员会组织方面的情况离党的十七大的精神有一定的距离。如十七大报告提出：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”据此规定，“人民依法直接行使民主权利”将要作为“发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。“直接行使民主权利”有很多形式，就人大代表的选举来说，选举委员会组成人员的构成情况对于整个选举进程影响非常大。而这样一个极其重要的组织和过程都游离在一般的民众政治生活之外，他们几乎无缘参与其中，既没有机会担任其组成人员，也没有参与其协商提名的机会。这种情况离“直接行使权利”的要求有很大的距离。

　　2.民主化改造措施

　　笔者认为，县乡两级人大代表的选举委员会应当按照党的十七大提出的直接、自我管理和自我监督的要求进行构造。第一，明确规定选举委员会组成人员的条件。除了年龄、国籍和政治权利条件外，要增加规定，凡是其本人有意成为人大代表候选人的不得参与选举委员会组织工作；其近亲属有人被提名为人大代表候选人的；与人大代表候选人有其他密切利害关系的，如商业上的利害关系的。如果已经成为选举委员会成员之后，出现上述情况的，委员会成员应当主动申请退出委员会，或者选民有权申请其退出选举委员会。第二，选举委员会的组成应当注重民主性，应当尽快改变选举委员会单纯或主要由官员组成的民主不足的现象，让一般的公民代表能够成为选举委员会成员的重要组成部分。要规定普通选民进入选举委员会的不得少于三分之一。第三，选举程序的民主化和公开化。让更多的民众参与到选举委员会组成人员产生的程序中来，如可以由选民提名相应的选民代表参与选举委员会的部分辅助工作；尽快将选举委员会的产生过程公开化，让群众参与和监督选举委员会组成人员的产生；尽快将其产生的程序规范化，改变目前随意化的现象。将此项工作作为今后几年一项重要工作，为下一届人大代表换届选举活动产生出符合民主化、公开化和透明化的新的选举委员会组织体制和机制创造条件。

　　二、选举委员会权能公正性的构造

　　１。现行立法规定的选举委员会的职责

　　《选举法》没有规定选举委员会的职责。1983年全国人大常委会制定的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第2条规定了选举委员会的职权有六项：（一）主持本级人民代表大会代表的选举；（二）进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单；受理对于选民名单不同意见的申诉，并做出决定；（三）划分选举本级人民代表大会代表的选区，分配各选区应选代表的名额；（四）根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人的名单；（五）规定选举日期；（六）确定选举结果是否有效，公布当选代表名单。

　　一些地方性法规对此作了细化，如《河北省县乡两级人民代表大会选举实施细则》第4条规定，县、乡两级选举委员会的职权：（一）主持本级人民代表大会代表的选举，组织选民学习、贯彻执行宪法、选举法、地方组织法和本细则；（二）制定选举工作计划，训练选举工作人员；（三）组织选举宣传活动，进行社会主义民主与法制教育；（四）划分选区，分配代表名额，规定选举日；（五）组织选民登记，审查选民资格，受理选民对选民资格问题的申诉，分发选民证；（六）按照选举法和本细则的规定，组织选民提名推荐、协商或经预选，依法确定并公布代表候选人名单；（七）制定选举实施办法，派出人员主持投票站和选举大会的选举；（八）汇总选举情况，确定选举结果是否有效，公布选举结果，发给代表当选证书；（九）受理对选举中违法行为的检举和控告；（十）承办选举工作的其它事项。《云南省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》第10条规定也作了类似的规定，确立选举委员会有十一项职权。

　　从上述规定内容比较可以看出，虽然各地规定的选举委员会的职责在具体数量上有所不同，但其基本内容与全国人大常委会颁布的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》的内容差别不大。上述内容中，有的涉及到实体性权力，直接影响选举本身的公正与否，分析如下。

　　（１）仔细考查选举委员会的上述职权发现，在选举组织问题上，选举委员会有权处理一切选举事务，几乎不受任何权力的监督制约。由于选举委员会权力较大，一旦违法行使职权，监督和纠正比较困难。

　　（２）选举委员会的职权配置有违“不得做自己法官”的自然正义原则。比如，选举委员会有“确定选举结果是否有效，公布当选代表名单”的权力，也有权“受理对选举中违法行为的检举和控告”。据此规定，如果选民对选举过程中的相关事务如选举委员会组成、选区划分、选民登记等发生争议，对有关选举问题检举控告等，都要提交选举委员会来处理，选举是否合法有效也由选举委员会来确认。这样就出现了一个有意思的现象：一方面，选举委员会是选举的组织者和指挥者，也许选举中的违法行为就是由其实施的；但另一方面，有关选举中的违法行为又要交给它来处理。由此可见，选举委员会一方面是所有选举事务的决定者，另一方面又是选举纠纷的裁决者。选举委员会既是运动员又是裁判。这说明，上述立法对选举委员会职权的配备不符合“自然正义”的原则，不符合党的十七大的“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务”的精神要求。这里所言的“公平正义”涉及方方面面，选举委员会职权配置直接关系选举结果公正与否，理应具有公平正义性，否则它就不可能保障公民有效地行使选举权和被选举权。

　　２。构造公正化的选举委员会的措施

　　党的十七大报告特别在多处强调了公平正义的重要性，如指出：“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务。”要做到人大代表选举制度的公平正义，就应当首先保证选举委员会职权的配置符合公平正义精神。

　　笔者认为，国家应当尽快按照公平正义精神对选举委员会的职权进行分解，增加权力制衡机制。具体说，全国人大常委会应当尽快对1983年《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第2条关于选举委员会的六项职权进行分解，其中主要对那些影响公正的实体性职权进行修改。

　　（１）将该条第二项的“进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单”等，交由行政机关承担。

　　由行政机关承担此项工作，与日常行政管理保持一致，既节约成本，又能比较准确地把握实际情况。该项的后一句即“受理对于选民名单不同意见的申诉，并做出决定”仍然由选举委员会来承担，这样安排能够体现出选举委员会对承担“进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单”等职权的行政机关实施监督控制。不过，选举委员会的此项职权仍然受制于法院的审查。

　　根据我国《民事诉讼法》第164条规定：“公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定，可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉。”据此，公民对选举委员会确定的关于其是否具有选民资格不服，向选举委员会提出申诉，选民对选举委员会针对申诉所作的处理决定还不服的，才可以向选区所在的基层人民法院提起诉讼，法院对这类国家权力机关代表选举中产生的纠纷案件的审理适用特别程序进行审理。经过对上述职权的调整修改，增加了两项制衡和监督措施，有利于保障选举的公正性。

　　（２）对该条第三项规定“划分选举本级人民代表大会代表的选区，分配各选区应选代表的名额”进行修改完善。

　　笔者认为，由选举委员会承担此项职权似乎不当。这是因为，如前所述，我国现行选区划分机构即选举委员会是由县级人大常委会任命，而选举委员会的组成人员又是由本级政党领导人、人大领导和政府等部门的领导人担任。基于公正性考虑，选区划分的权力应当从现在的选举委员会中分立出来，应当逐步走向中立化和民主化。

　　关于设立中立性的选区划分机构，国外有些经验值得借鉴。如德国《联邦（选举）法》第3条规定，联邦设置常设性选区划分委员会，由联邦总统任命委员，选区划分委员会不受联邦内政部与联邦议会干预，主动依人口变动进行其应有的工作，地位超然，立场也应保持中立。日本《公职选举法》与《众议院议员选举区划定审议会设置法》规定，总理府设置“众议院议员选举区划定审议会”，审议委员七人，任期五年，国会议员不得加入。审议会委员由总理大臣提名，经由国会通过后任命。审议会委员的条件是：具有广博的见识，可以对众议员选举区划定等事务作出“公正的判断”。再如，英国透过“选区规划委员会”提出选区重划的建议案，内政部在收到报告案后应尽速以草案方式送交国会，经由国会通过以及英国国王签字后，重划之选区使得生效。[3] 这里提到的三个国家的选区划分机构，虽然只是中央的而不是地方的选区划分机构，但对于我国县级两级选举委员会设置可资借鉴的一点是：它们设立的选区划分组织机构比较强调中立性、独立性和公正性。

　　我国是中国共产党领导下的人民政权，选举工作必须坚持中国共产党的领导。但是坚持中国共产党各级组织对选举工作的领导，并不意味着必然要求其选区只能由选举委员会划分。为了更体现出选举委员会这个组织机构的公正性，将来可以设立独立的选区划分机构，至少要增加一般社会公众代表参加选区划分工作，这样更能弥补其中立性不足的问题。

　　（3）修改完善该条第六项“确定选举结果是否有效，公布当选代表名单”内容。

　　笔者认为，此项规定职权保留给选举委员会是可行的，但要增加制约措施：如果当事人对选举委员会的处理不服，应当由另外一个机构对此进行审查。至于这个裁决机构由谁来承担，从体现公正来说，由法院对选举委员会的决定进行审查比较妥当。但考虑到在我国现行体制下，处于弱势地位的法院难以解决此类争议，因此这可以作为未来发展的方向。在目前情况下，建议规定，对于选举委员会确认选举有效决定不服的，由上一级人大常委会审查处理。

　　（4）增加选举委员会相关职权职责。

　　笔者认为，我国未来的选举委员会应该是一个常设性的机构，应当加强对选举民主性、公正性和科学性的研究工作。这样才能促进我国人大选举工作的科学发展。因此建议增加下列相关职权职责，如关于选举、罢免事务的倡导策划、办理与协调事项；关于选举、罢免事务的研究发展及选举数据搜集、运用事项。




【作者简介】
朱应平，华东政法大学教授。


【注释】
[1]陈斯喜、李伯钧主编：《县乡人大代表选举流程》，中国民主法制出版社2003年版，第2-3页。
[2]张家坤：《除工作需要各级人大代表之间一般不交叉》，. //npc.people.com.cn/GB/15017/4957069.html. 2008年５月６日访问。
[3]黄国钟：《拼图游戏与选区划分》，载《国策研究报告：科经（研）094-024号》2005年9月25日），载//old.npf.org.tw/PUBLICATION/TE/094/TE-R-094-024.htm. 2008年5月7日访问。