关于提高代表议案立案命中率的研究
[论文关键词]人大；议案；公共政策
[论文摘要]人大及其常委会对代表提出的议案是否立案，实际上是一个议程设定的决策过程。在议案被立案过程中，包含了人大代表、人大及其常委会、政府三种参与者，也包含了议案涉及的问题、政策建议和政治事件这三种对决策起明显作用的重要因素。当三种参与者形成良性互动、三种因素有效结合，并当政策的机会之窗开启时，代表议案进入决策议程的可能性就会明显增强。
人大及其常委会对代表提出的议案是否立案，实际上是一个议程设定的决策过程。议程设定是公共政策过程中的重要一环。在特定时期，为什么有些问题能够进入议程而有些问题无法进入议程呢?通过对理论及某市相关案例的研究，笔者认为，在议案被立案过程中，包含了人大代表、人大及其常委会、政府三种参与者，也包含了议案涉及的问题、政策建议和政治事件这三种对决策起明显作用的重要因素。当三种参与者形成良性互动、三种因素有效结合，并当政策的机会之窗开启时，代表议案进入决策议程的可能性就会明显增强。
一、对立案过程产生影响作用的参与者
1．人大代表。代表主要是提出议案，却不能决定自己的议案能否被立案。代表在议案中提出的政策建议，也可能和议案办理部门最终的解决方案不完全一致。
2．人大及其常委会。通常说来，人大常委会主任对于立案的全过程有着极大的权威和最终的决定权。一般情况下，人大常委会主任能够单独建立议程：他可以决定是否立案，可以决定立哪一个议案，可以决定立几个议案。如某市以往的习惯性做法是尽量少立案，人大常委会主任重新选举产生后，主要领导对立案工作的指导思想有所改变，之后立案数量明显增多。此外，大会期间的议案组收集和整理议案，把住了议案进入议程的第一关口，大会秘书处具体负责起草议案处理报告。这些都对把某一议案提到议程上的更高位置、得到更为积极的考虑，起到了重要的作用。
3政府。市政府办公厅有关领导是议案组组成人员之一。议案组收集代表议案后，议案组或大会秘书处将和市政府办公厅事先沟通：如果这个议案的内容和市政府的近期重点工作相吻合，又确实能够完成，那么就极有希望被立案。此外，大部分议案需要由市政府有关部门办理或配合办理，政府是关键的政策制定和实施者。
二、决策过程中的三条溪流
(一)问题的识别。有的时候，代表关注的问题正好也是人大及其常委会关注的问题。被立案的议案中，有近一半的议案因为吻合了市人大常委会的年度重点工作、省或市人大常委会的立法规划和计划、或者市政府的年度重点工作，因此能够顺利地被立案。有的时候，代表关注的问题中一些具有影响力的指标，或者是像危机等惹人注目的焦点事件，引起了人大及其常委会的注意。
1．指标。基本上所有的建议或议案领衔人都会在议案中用大量的数据和指标，表明议案涉及的问题不仅存在着并且很严重。“问题引起政府决策者关注的原因常常在于某些指标完全表明那儿本来就有一个问题存在。政治领域有很多这样的指标。”[1]
2．焦点事件。一些焦点事件也凸显了问题的严重性并引起了决策者的关注。“问题通常并不是因这些指标而自明的，它们需要一些推动力来引起政府内部及其周围人们的关注。这一些推动力有时是由像开始引起人们关注这个问题的一次危机、一种变得流行的符号或政策制定者的个人经历这样的一个焦点事件所提供的。”[2]如某位市代表多年来反复提出预防爱滋病的议案，在这一过程中发生了一次危机事件，即2001年国务院新闻办正式公开河南省上蔡县文楼村的爱滋病疫情，之后各地政府和卫生部门预防和控制爱滋病的重视程度大幅提升，这给议案能够被立案提供了有利的推动力。有时候，焦点事件并不是那么直接，有的代表反复提出议案，是因为议案领衔人具有一些和这些主题相关的个人经验。
3．给问题贴上标签——对指标和焦点事件的解释。问题不只是状况或外部事件本身，也存在着一种解释性的知觉因素。由于一个问题被归于一种类型而不是另外一种类型，市代表使得立案的决策者对问题产生了不同的看法：他们使决策者看到一些新的问题，或者是以一种方式而不是另一种方式看见老的问题。如在多份有关爱滋病预防和控制的议案中，代表在不同年份的选取了不同的切入点，从不同方面对问题进行了关注和阐述。议案所指向的问题的性质发生了质的变化：爱滋病从卫生部门应该关注的问题，波及到全社会各部门应共同关注、合力解决的问题。相应地，在这个变化过程中，代表提出了不同的政策建议。另一份《优先发展城市公共交通》的议案，也可以看到问题在不同年份被贴上不同标签：从缓解交通紧张、到环境保护、到提供财政资金，一直到构建和谐社会，代表对这一问题的重要性进行了不同阐述，无庸置疑，“和谐社会”是当年最热门的词汇概念。
(二)政策建议的产生。受到重视并且被立案的议案，要符合若干标准，内容的专业性、技术的可行性等等都是一些成文的或不成文的标准。而议案领衔人就负责将问题与方案、政治联系起来，并进行一系列软化、说服等社会活动。
1．专业性强的议案排队时间较少。议程内部涉及从一些具有一般议程到一些很专门化的议程。一般而言，这些专门化的议程，即所谓的小项目，由于花费的资金少，各方面的争议也比较少。因此容易先进人到议程领域中。一个高度普遍性的、一般性主题的议案将涉及的众多问题、众多部门，这限制了决策者在给定时间考虑的一般性主题的议案数量。而专门化的议案，由于花费的资金少，各方面的争议比较少，可以直接交由某个局下面的处甚至某个科室来单独处理，也就意味着能够得到全体专家的全力处理，因此容易先进人到议程领域中。
2．立案者比较倾向有具体可行的备选方案的议案。[3]如果政策溪流中没有产生任何可以获得的备选方案，问题将难以被立案，而有了备选方案，立案后就将十分容易操作以解决问题。因此，很多被立议案的领衔人都注重进行详细的调研，深入探究细节，逐渐消除争论不一致性，明确地提出解决方案并注意政策建议执行的可行性，同时阐明建议将会得以实际运用的现实机制。
3．代表的活动。有的代表为了议案能够被立案，开展了大量的工作，为问题能更好地解决奠定了一定基础。最典型的议案之一是有关爱滋病的议案．领衔人运用了多种方法，如：人代会上多年来多次变换角度、反复提出有关本问题的议案，代表还发动了50余位其它市代表联名，并寻求到政协委员的支持，成功地给市人大施加了一定的压力。此外，为提供有说服力的数据，这位代表还精心组织了课题调查，耗时半年多、斥资3万元、共20多位相关人员参加了调查，并形成了论文发表在期刊杂志上。2004年提出的议案，主要引用了论文的调研成果。除却运用代表身份提出议案，这位代表在其他领域和场合，推销自己的思想，就自己关注的问题进行说服活动。如通过教学、演讲在多个公开场合软化更加广泛的受众；在学术圈内面向更加专业的公众宣传其专业思想；在卫生系统、医疗系统等政府系统内提出其建议，甚至晚餐桌上也不忘进行说服活动。
(三)政治事件。国民情绪的变化、市人大常委会相关人员的活动、行政机构部门的调整等因素，都将对把议案提到显著位置有着强大的影响力。
1．国民情绪。议案中反映出的市代表的情绪尽管界定模糊但却很重要，有关某个问题的议案的呼声越高、情绪越高涨，问题得到重视的程度和议案被立案的机会就越高。如代表多次在不同年份的人代会上提起类似问题的议案；同一次人代会上出现多份同一类似问题的议案f同一个议案多名代表联名。代表提出的议案，有很多是来源于选民的情绪。为了感觉到选民的情绪，代表们常常从各种渠道收集资料和信息，如通过网站公开征集群众建议、接待选’民、接听群众热线、做客演播室等。关于某些方面的日益增多的投诉也将问题突显出来，并最终转化为代表关注的问题而成为议案。代表提出的议案也可能受到大众传媒的影响或暗示。
2．政治系统内部。政治系统内部的事件也将对立案产生明显的影响。市人大及常委会有关专门委员会和工作委员会可能会拟写并委托代表提出某个议案，以推动问题得到市人大常委会和社会各界的重视，促进工作更加顺利开展。政府部门间的权限划定也将对议案是否立案起到重要的影响。如对管理养犬有执法权的部门有工商、卫生、城管、公安等，太多的执法主体造成了管理分散、职责不清、执法不力。2006年公安部明确了将作为养犬管理的牵头单位，使解决问题的前途明朗化。权限划定清楚了，议案被顺利立案，有关条例也已制定出台。
三、政策之窗的开启
“政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。”[4]对于代表议案而言，政策之窗意味着议案能被立案的机会。关于某一主题的议案虽然真的很热门，但距离立案却仍有一步之遥。大多数能被立案的议案，常常是由于一些机会的出现而被立案。
1．中央或全国范围内的大的政策导向。如有关优先发展城市公共交通的议案，党的十六大以来，党中央做出了优先发展城市公共交通的决策部署，温家宝总理、曾培炎副总理先后做出重要批示。这样的大背景开启了政策之窗，市代表提出的有关优先发展城市公共交通的议案正是顺应了党和政府的政策导向，因此能够被顺利立案。议案被立案后，政策之窗并没有被立即关闭。市人大常委会把优先发展城市公共交通作为常委会议题，对“一府两院”这一专项工作进行审议。同年人代会上，有关城市交通的另一件议案被立案，可见市人大常委会对有关问题的推进力度大。可以预见，有关城市公共交通的政策敞口还将持续敞开一段时间。
2．本地即将发生的重大事件。制定志愿者工作条例的议案能够被立案要归功于两次该市重大活动的契机。2001年该市承办某次国际性会议促成了市人大常委会作出开展志愿者行动的有关决定。2004年，该市创建全国文明城市和即将召开某次全国性会议，需要一定人数的志愿者，通过立法对志愿服务进行全面的规范和调整显得十分有必要。
3．向相邻领域的外溢。“所谓外溢，它是这样一种过程。其中某一项目在政府议程上的出现同时也就确定了一些在概念上与其相邻的项目后来在议程上的重要地位。”[5]“出现一扇有利于某一主题的政策之窗常常可以为另一个相同主题的敞开增加可能性。”[6]如发展城市公共交通议案被立案，增加了向相邻的领域立案的概率，有关城市其他交通问题的议案也一直在考虑立案的范畴内，关于轨道交通的议案也就被顺利立案。
以上分析了对议程设定发生影响作用的几种因素和政策窗口的敞开。问题或者政治本身也许就可以建构起议程。然而，如果所有三种因素都汇合在一起的话，那么一个议案进人决策议程的可能性就会明显增强。问题、政策和政治这些看似分离的因素往往在某些关键的时候汇聚在一起：解决办法与问题连接起来，而且它们二者都与一些有利的政治事件连接起来。当政策之窗打开时，最有可能出现这种连接。也就是说，当机会来临时，如果三种因素都汇合起来，代表提出的议案被立案的可能性就会明显增强。
参考文献
[1][2][4][5][6][美]约翰·w·金登．议程、备选方案与公共政策(第2版)[M]．北京，中国人民大学出版社．2004：114，119，209，209，239．
[3]南京市人民代表大会关于代表议案的规定(2006年3月22日南京市第十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议第三次修正)第六条[Z]．
作者：阙晶晶