论研究中央与地方关系法治化的必要性

【出处】《岭南学刊》2011年第5期
【摘要】学界目前对中央与地方关系法治化问题的必要性的探讨并不深入。事实上，就理论必要性而言，这一研究既是制度深化的基本规律的体现，又是社会主义法治建设的重要组成部分，还是各相关学科之间进行交叉、融合的必然结果。就现实必要性而言，不但中央与地方关系的失调需要以法治的手段加以矫正，而且中央与不同类型地方关系的法治化呼唤宏观、基础性的研究。此外，中央与地方关系法治化研究为客观实践的发展提供科学的指导。
【关键词】中央与地方关系；法治化；必要性
【写作年份】2010年


【正文】

　　引言

　　近年来，中央与地方关系的研究呈现一派繁荣景象，法学、政治学、经济学甚至历史学都在各自的学科体系治下对这一问题进行了不同角度的探索与诠释。而逐渐兴起的“中央与地方关系法治化”命题的研究，则更是为这一新兴的研究领域引来一股清新之风，并逐渐成为法学界关注中央与地方关系问题的基本视角和分析框架。然而，纵观坊间关于中央与地方关系法治化的研究成果，不论是基本论的视角（如对中央与地方关系法治化基本原理的普遍性关怀）还是各论的维度（如对立法关系、财政关系等具体领域加以关注），不论是外化式的进路还是内嵌式的逻辑，都似乎忽略了一个最为基本的前提性问题——为什么要研究中央与地方关系法治化？或者说，中央与地方关系法治化的必要性何在？在笔者看来，中央与地方关系法治化的必要性可以从理论和现实两个维度加以考察。

　　一、理论必要性

　　中央与地方关系研究的理论必要性，易言之，就是研究中央与地方关系法治化的理论意义。或许尚不周延，但笔者认为如下三点是探讨这一问题所必须涉及的核心范畴。

　　（一）中央与地方关系法治化是其作为一项制度不断深化的基本规律

　　一般说来，人类文明发展过程中所涌现的诸多制度，其诞生与发展的轨迹大概历经四个步骤。其一，现实中产生某种迫切的需求，呼唤相应制度的构建；与此同时，制度缔造者对于相关制度传统与历史经验加以分析和总结，最终完成机制雏形的建构。其二，大量运用政策性手段将制度付诸实施，并辅以少量的法律手段。即在政策制度基本形成的前提下，法律制度开始借助辅助性功能登上历史舞台。其三，法律制度凭借其公正性、权威性、稳定性等独特优势取代政治制度的主导地位，成为调整特定社会关系的主要制度，而政策制度则沦为辅助性工具。其四，随着作为调整对象的特定社会关系的变化，该法律制度逐渐消亡或被新的制度所取代。显然，中央与地方关系制度的不断发展和深化也完全契合了这一规律。

　　首先，就历史而言，随着国家的产生和不断壮大，中央和地方关系问题就必然地被提上了国家领导层的议事日程。就我国来说，从先秦的分封制，到秦代的郡县制，到汉唐宋的府州制，再到元明清的行省制，最后至今，中央与地方关系制度的调整与发展几乎成了中国发展史的主轴之一。与此同时，历朝历代的统治者都试图从传统和经验中汲取有益的养分，以构建最适合当时历史条件和国情的中央与地方关系制度。而我国的中央与地方关系史，也就在这反复不断的调整和变革中发展至今。

　　其次，就调整手段来说，在我国，调整中央与地方关系的政策手段在法律手段的辅助下获得了充分的发展并趋于完备。一方面，政策调整方式业已渗透到中央与地方关系调整的方方面面，得到了极大的发展。如改革开放以来，凭借一些列政策在政治、经济各领域对于中央与地方关系进行的多角度、全方位的调整，无疑不是通过行政命令的方式加以推进。立法、行政、财政、人事、司法、政策等关系到中央与地方关系的各专门领域都大量充斥着或主要充斥着作为调整手段而存在的政策、文件、内部规定等。另一方面，虽然政策手段在中央与地方关系调整中发挥了主要作用，但这并不意味着法律手段的完全缺失。相反，我国制定中央与地方关系法的历史至少可以追溯到秦代。然而长期以来，由于有关立法的抽象性、原则性、不周延性等问题，使得法律虽然初步车各位中央与地方关系制度的构架，但大量或绝大多数的具体事项是通过政策性手段进行操作和实现的。因此，虽然角色扮演上比政策手段更为重要，但从实效上来说，法律手段仍只处于辅助性地位。

　　最后，就调整的效率来说，政策手段的边际效益逐渐萎缩，其固有弊端日益成为阻碍中央与地方关系进一步发展的主要障碍；而随着立法的不断完善，法律手段的传统缺陷正在不断愈合，并在中央与地方关系实务中发挥了越来越大的作用。由于本质上取决于领导者的意志且随意性较大，近年来，政策手段越来越多地面临变幻不定、彼此冲突导致的效率消解、缺乏足够权威导致的实现不佳、中央与地方政策脱节等自身难以克服的问题，其边际效益由缓慢递增转化为下降的趋势已经日益凸显。与此相反，随着各方面立法的不断完善和法治理念的逐渐树立，法律作为调整中央与地方关系的传统手段也逐渐克服了传统的抽象性、原则性、不周延性等缺陷，并开始以基本制度构架为基础，向具体制度的实施环节缓慢渗透，最终开始取代政策手段逐步成为调整中央与地方关系的主要工具。

　　将上述现象还原到前文提出的“基本规律中”可知，目前我国的中央与地方关系基本处在由第二环节向第三环节过度的进程之中。不论是否给予充分的研究，中央与地方关系法治化都已经成为摆在我们面前的实在理论命题。因此，顺应制度发展的基本规律来确定重点关注的理论命题，本身就体现了理论研究对于时代脉搏的精确把握。

　　（二）中央与地方关系法治化是社会主义法治建设的重要组成部分

　　早在20世纪90年代初，人们就已经提出“依法治国，建设社会主义法制国家”的命题，后几经变化和发展被写进宪法修正案成为具有宪政意义的治国方略。[1]而中央与地方关系法治化，正是贯彻这一治国方略的重要组成部分。

　　首先，由人治向法治转化是调整中央与地方关系的核心。宪法第5条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。长期以来，我国各方面事务管理都体现出浓厚的人治色彩，在中央与地方关系问题的处理上也不例外。回顾建国以来中央与地方关系“动荡——调整——再动荡——再调整”的历史教训不难发现，人治的因素在其中扮演了重要的角色。痛定思痛，随着社会主义法治研究的不断深化和法治信仰的逐步确立，那种中央与地方关系的调整听凭领导人个人好恶和判断加以决断的时代已经一去不复返。将中央与地方关系纳入法律（制度及程序）的轨道，接受法律的治理；凝结着人民公意的宪法和相关法律高于任何个人、群体和政党的意志，在中央与地方关系的调整中具有至上效力和最高权威；调整中央与地方关系的有关权力根源于法律并依法行使……种种法治理念已经逐渐取代人治的遗毒，成为调整中央与地方关系的核心。

　　其次，依法行政是构建中央与地方关系的重点。纵观新中国成立以来，尤其是改革开放以来的中央与地方关系发展历程，我们发现立法、行政、司法等不同领域的中央与地方关系法治化的实现程度和现状各不相同。笼统说来，在立法和司法领域，中央与地方关系法治化的实现成就与问题并存，而行政方面的中央与地方关系法治化则实现程度最不理想。[2]这主要体现在既有立法未能对中央政府与地方政府的权力进行明确、系统、科学的划分，导致中央与地方两个层次的政府权力不清、职责不明，严重削弱了中央与地方关系法治化的实施成效。而根据权责法定原则，在中央政府和地方各级政府法律上拥有明确的权力授予和职责划分是依法行政的基本前提。因此从这个意义上说，能否依法行政就成为目前构建中央与地方关系的重点，而对依法行政本身的贯彻就在某种程度上体现了中央与地方关系法治化的程度。

　　最后，权力制约与有限政府是中央与地方关系法治化的重要制度体现。[3]一方面，在中央与地方关系法治化的进程中处处体现出权力制约的特点。其一，权力制约体现在法律对于中央政府和地方各级政府行使国家权力的行为进行监督和规制。对于中央政府而言，应当在法律的框架内处理同地方各级政府的关系，不能怠于行使，亦不能过分僭越；对于地方各级政府而言，应当严格依照法律行使人民赋予的权力，并时刻恪守权力运行边界，不得侵害公民的合法权益。其二，权力制约还体现在中央与地方两类政府间的依法相互制约。中央政府要严格依照法律的要求行使依法享有的权力，并对地方政府越权、滥权等行为加以制约；而地方政府依据法律的授权，在面对中央政府时得以固守其应有的权力范畴，并通过合法、适当的方式表达本地区的利益诉求，抵制中央政府无法律依据的过分越权行为。[4]另一方面，中央与地方关系法治化和有限政府的构建体现出重大的理论契合。有限政府的核心在于政府的职权和责任法定，还原到中央与地方关系的语境中来，其一，这是指中央政府和地方政府根据有关法律规定明确、合理地划分各自的职权和责任，不但职权的划分符合各自的角色定位，责任的承担也能够与职权的持有相一致。其二，这还指地方各级政府也应当依照国家及地方法律规范的规定合理分配职权和责任。权、责的明确，正是构建有限政府的基本前提。[5]

　　（三）中央与地方关系法治化是各相关学科之间进行交叉、融合的必然结果

　　直观说来，中央与地方关系属典型的政治学命题，也正是因为这样，政治学对这一问题的研究可谓历史最久，成果最丰。[6]但是随着问题的深入和细化，中央与地方关系的许多微观问题已经超出了政治学体系所能够承载的范畴，由此产生了其他相关学科介入这一领域的可能与必要。如经济学从财政税收原理、投入阐述分析等传统经济学分析框架入手，对中央与地方经济财政进行的研究；[7]史学界从制度史的角度对中央与地方关系的制度产生、发展、变迁规律所进行的把握；[8]法学界从宪政制度的角度对中央与地方关系的制度安排进行法理的审视，并视法治化为中央与地方关系发展最终目标的研究；[9]等等。可见，从这个角度来说，对于中央与地方关系法治化的研究，只是政治学与法学、政治学与经济学、政治学与史学等相关学科之间交叉、融合并产生新兴边缘议题的趋势中的表现之一，是各学科顺应交叉融合的发展规律而产生的必然结果。只不过法治化的目标更为普适，也更为宏观，这也决定了中央与地方关系法治化的研究将成为中央与地方关系研究的主要面向。[10]

　　二、实践必要性

　　不但理论研究的发展需要中央与地方关系法治化，我国的客观实践同样对中央与地方关系法治化的研究存有迫切的期待。兹从如下三方面加以论述。

　　（一）中央与地方关系的失调需要以法治的手段加以矫正

　　众所周知，建国以来，我国的中央与地方关系历经数次重大的调整，但却一直深陷“一统就死——一死就叫——一叫就放——一放就乱——一乱就收——一收又统”的恶性循环，至今没能找到一套调整中央与地方关系的科学机制。刨除这一恶性循环的原因不谈，但从表象上来看，对中央与地方关系调整的频繁改变成为最大的特征。很大程度上这是由中央与地方关系的调整长期游离于法治之外所导致的。而目前，由于中央与地方关系失调所引起的各种体制问题也同样需要以法治的方式加以矫正。

　　从宏观的视角来说，许多困扰政治体制改革的重大问题都是由于缺乏法律的调整抑或是违背法律的规定所导致的。如，当今各地兴起的地方政府间通过签订协议的方式展开行政协作以顺应区域一体化的潮流，但却在面对实践过程中产生的诸多问题时束手无策，这是因相关立法缺位所引起的；[11]又如，坊间一直热议的由“市代县转为省管县”的问题，除却其中复杂的因素不谈，但从宪法上来看，“省管县”是实然的，本就不存在“市代县”的体制，问题产生的根源就是将宪法的有关规定束之高阁而造成的制度混乱。从微观的视角来说，许多同人民日常生活和切身利益密切相关的问题的背后也呈现出缺乏法制调整而导致的中央与地方关系失调的背景。如环保、社保、教育、医疗、就业等等，无不需要通过法治的手段来确保中央与地方关系的顺畅与协调。[12]

　　（二）中央与不同类型地方关系的法治化呼唤宏观、基础性的研究

　　不得不承认的是，在许多领域，中央与地方关系发展的实践已经在一定程度上走在了理论研究的前面。这主要存在于中央与特定类型的地方的关系领域，集中体现在如下三点。

　　第一，中央同民族自治地方的关系领域。在新中国建立之前，我国的民族区域自治就已经经受了实践的检验。建国后，随着民族区域自治制度作为一项基本政治制度的地位的确立，中央同民族自治地方之间的关系也正式登上了我国政治制度发展的历史舞台。尤其是随着上世纪八十年代初《民族区域自治法》的颁布，中央与民族自治地方的关系中的核心问题也步入了法制化轨道。时至今日，由于对民族区域自治制度的关注程度不断提高与深入预计相关立法的不断完善，中央与民族自治地方关系的调整也呈现出一定的法治化特征。

　　第二，中央同特别行政区的关系领域。我国老一辈领导集体在建国之初就曾对想干问题和澳门问题的解决进行了初步的思考，而随着1997年和1999年香港特别行政区和澳门特别行政区的建立，邓小平同志“一国两制”的伟大构想也终于转化为制度现实，并成为建构中央与特别行政区关系的理论基础。在香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法两部法律中，对于中央与特别行政区的权力划分、责任承担等重要的关系性事项都进行了明确的规定，由此，中央与特别行政区关系问题基本被纳入到法制的轨道中来，也成为目前法治化程度最高的中央与特定地方关系类型。

　　第三，虽然台湾问题的解决尚无确定的时间表，且其中充满变数，然而我国的宪法和反分裂国家法都对其中的重要性、原则性问题进行了初步、有限的涉及和规制。以法治的方式解决台湾问题的进路已经显而易见。

　　综上，虽然我国对于中央和特定地方关系的问题已经具有了法治化的雏形，然而同时不能否认的是，这些具有极大内在关联的问题在法治化的过程中却遵循了孤立、分散的实现路径——中央与民族自治地方关系的法治化基于民族区域自治制度的研究、中央同特别行政区关系的法治化基于宪政理论上关于主权和治权的一般原理、而对台关系的法治化则很大程度上停留在对客观实践加以简单回应的程度。这种缺乏统一、宏观、基础性理论支撑的独立制度的法治化多头发展路径导致了两个不良后果。其一，各类地方与中央的关系研究被局限在特定的理论框架之内，无法在彼此间展开有效的比较和互动，直接限制了对这些中央与地方关系类型的深入研究以及实践指导。其二，相比较中央与特殊地方关系法治化的成就而言，中央与一般地方关系的法治化进程明显滞后，有限的几部立法子啊周延性、实施性等方面都已经显得捉襟见肘。综上，宏观、基础的中央与地方关系法治化基本理论的研究是解决这些问题的关键。

　　（三）中央与地方关系法治化研究为客观实践的发展提供科学的指导

　　在当前历史条件下，中央与地方关系正面临着比以往任何时候都要复杂得多的发展环境。诸多全新的问题大量涌入中央与地方关系的制度领域之中，传统的经验和制度框架已经不足以提供充分的、科学的和理性的指导。而法治化作为一种中央与地方关系的调整进路，虽然表面上更多地体现为工具性价值，实质上却包含着一些列更为先进的理念，应当适时地肩负起在新历史时期引领和指导中央和地方关系科学、理性发展的重任。这主要体现在如下三个方面。

　　第一，时至今日，许多既有的中央与地方关系问题已经成为我国各方面发展的瓶颈和短板，进行重大而深刻的调整刻不容缓。如一直以来困扰我国政治建设的中央与地方间权力配置和划分问题，在经历过数轮权力收放的恶性循环后，亟待进行根本性的解决。又如学界热议的“省管县”问题，其背后却与省区范围的调整、行政层级的减少、国家权力在不同级别政府间的重新配置等一系列问题存在深刻的内在关联，在“省管县”改革的冰山一角之下实际上是新时期对于中央与地方关系发展的必然要求的全面回应。

　　第二，随着客观环境的不断变化，一些新问题从中央与地方关系的传统话语体系中衍生而出，需要理论研究予以及时跟进。如经济区域一体化趋势下地方政府间广发开展的区域行政合作问题，表面上属于地方府际关系的范畴，实际上中央政府在其中也悄悄扮演着倡议、审批、监督、纠纷解决甚至制衡等一系列的潜在角色，仍未脱离中央与地方关系的论域。又如，以对口援藏、对口援疆为代表的长期性对口支援和以抗震救灾为主题的临时性对口支援为主体构成的地方政府间的对口支援问题，也无法脱离中央政府的协调、引导等作用而单独形成，其在本质上也具有浓厚的中央与地方关系问题色彩。

　　第三，有些特殊的中央与地方关系问题虽然目前的应对需求尚未显迫切，但是迟早会成为必须解决的重大制度性难题，需要在中央与地方关系法治化的研究中给予必要的前瞻。如在台湾问题的解决上，虽然目前两岸统一尚无明确的时间表，但是迟早有一天会面临台湾回归后如何定性、中央与台湾政府间的关系制度如何构建的问题。[13]诚然，“一国两制”是解决台湾问题的基本方针，但是台湾的诸多不同于香港、澳门的特殊因素又决定了台湾问题的解决不应也不能完全仿效既有的两个特别行政区的制度框架——理论上如何应对？实践中又应如何实现？这无疑也需要中央与地方关系法治化研究的课题给予充分的前瞻性关注。




【作者简介】
郑毅，单位为中央民族大学。


【注释】

[1]肖金明：《法治行政的逻辑》，中国政法大学出版社2004年版，第1页。
[2]参见上官丕亮：《论中央与地方关系法治化的实践和理论误区》，《江苏行政学院学报》2007年第5期，第110页。
[3]对于该问题，曾有学者作了较为深入的论述，但是角度与笔者有不同。参见崔浩、孙祥生：《权力制约：中央与地方关系法治化的核心》，《河南省政法管理干部学院学报》2009年第3期，第37-38页。
[4]如近年来兴起的“对口支援”模式就有某种中央权力过分僭越的色彩，笔者曾有专门论述。参见郑毅：《法制背景下的对口援疆——以府际关系为视角》，载《甘肃政法学院学报》2011年第5期。
[5]参见郑毅：《中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则》，载《云南大学学报》（法学版）2011年第4期，第52-53页。
[6]长期以来，中央与地方关系问题随着国家制度的发展尤其是最为执政党的中国共产党的持续关注而被蒙上了浓重的、工具性和实践性颇强的政治学色彩。作为一项学术命题走进理论界事业之后，也是政治学界首先对其给予了充分的关注。时至今日，研究中央与地方问题的政治学著述在数量上、深度上仍然为各学科之冠。
[7]典型代表如胡书东著：《经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究》，上海三联书店、上海人民出版社2001年版。
[8]典型代表如钱穆著：《中国历代政治得失》，生活·读书·新知三联书店2001年版。又如辛向阳著：《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》，中国社会出版社2008年版。
[9]典型代表如熊文钊：《大国地方——中国中央与地方关系宪政研究》，北京大学出版社2005年版。
[10]这一趋势的典型表现在于中央与地方关系研究的其他交叉课题都逐渐向法治的方向靠拢，如中央与地方关系法律制度史、中央与地方财政关系法治化等研究的兴起等。
[11]笔者对此曾有专门论述，参见熊文钊、郑毅：《试述区域性行政合作协议的理论定位及其软法性特征》，载《广西大学学报》（哲学与社会科学版）2011年第4期，第68-70页。
[12]参见上官丕亮：《中央与地方关系的法治化值得期待》，《人大研究》2008年第2期，第22页。
[13]对于此，笔者曾有过初步的思考，参见熊文钊、郑毅：《大陆对台政策的前瞻性研究——台湾问题的相关法理分析》，//www.110.com/ziliao/article-145965.html.