涉诉信访的“问题化”逻辑与治理之道

【出处】《法学论坛》2011年第1期
【摘要】涉诉信访在当下中国俨然已经成为关涉政治大局、社会稳定和国计民生的重大问题，被广泛地视为一种严峻的社会危机而予以“问题化”，并因此成为全社会的攻关对象。但是，直观地将涉诉信访问题看作主要是司法部门自身问题产物的观点是不周延的，也不利于寻求有效的对策以应对之。对涉诉信访问题的成因应采取系统论的分析进路，在立法、行政、司法三大国家机构系统化处理社会纠纷流程的实证分析中去发现涉诉信访问题的真相：信访问题不过是弱势群体民生困境的制度性反射。因此，应以制度创新和综合治理应对涉诉信访问题。
【关键词】涉诉信访；问题化逻辑；系统成因；综合治理；制度创新
【写作年份】2011年


【正文】

　　涉诉信访在当前的中国俨然已经成为关涉政治大局、社会稳定和国计民生的重大问题，以至于在法律人看来，“如何贯彻落实党的十七大精神，解决涉诉信访问题，破解涉法上访难题，从源头上减少信访案件的发生，促进社会和谐稳定，已经成为当前政法工作的重中之重。”[1]既然涉诉信访问题在当下中国社会具有如此重要性，则对此一问题的基本逻辑的把握和建基于其上的策略与对策的求证，就必须成为我们探讨的重心所在。

　　一、涉诉信访“被问题化”的逻辑

　　涉诉信访为什么在当下的中国社会成为屈指可数的热点与难点问题呢？更本质地说，当下中国涉诉信访“被问题化”逻辑是什么？应当说，任何社会现象之所以能够“被问题化”，都遵循着一种非常现实而且得到社会公众肯认的思维逻辑，即这种社会事件现象被广泛地视为一种严峻的社会危机，在其背后则是社会结构和制度合理性的危机。而问题化的处理方式，则有助于优化制度机制并积聚和整合整个社会的资源以消解之，社会由此回复正常状态。涉诉信访被问题化的基本逻辑同样如此：首先在涉诉信访事件现象中找到需要医治的“病因”，然后为其甄选医术高明的“医生”进行“会诊”，同时还要为危机的解除准备足够且优良的“装备”并采用正确的“技战术方法”；在此基础上，一场让社会有机体重新恢复健康状态的改革运动才能启动并可以期待良好的成效。由此可见，在现代社会，对任何重要问题的解决，将之问题化并构造一个合理的问题化逻辑都是至关重要的，它构成了寻求问题之解的根据和论证相应治理行动的合理性基础。

　　让我们循着这样的思维路径去探察一下涉诉信访现象被问题化的逻辑。

　　首先，涉诉信访之能够被问题化，必须要有数量巨大、能够对公众生活环境发生深刻影响的涉诉信访事件的现象堆积，作为一种深刻的社会危机的征象能够被公众所体察并引起深度忧思。在改革开放以前，信访和涉诉信访的数量长期处于一个很低的水平，随着民主机制的复苏和社会高压状态的解除，信访数量的快速增长就成为难以避免的事实。从统计数据看，1978-1993年是中国信访数量急剧增长的时期，从此前的年均不到18万件急剧上升至1992年的近600万件，1998年则急剧上升至惊人的934万件，增长率十分惊人。虽然进入21世纪后，信访和涉诉信访的数量都有了明显下降，但信访问题对社会的冲击性和影响力不但没有下降，反而愈益得到放大，并逐渐演化为一个重大的社会问题。究其原因，主要有三点：一是信访事件经多年积累沉淀，正在发生质的变化：集体上访、越级上访、缠诉、缠访等重大信访和顽固性信访案件的比例在增加，单个案件的影响力明显加强；二是近10年是中国互联网发展突飞猛进的时期，涉诉信访问题成为社会和网络舆情关注的重点，信息网络技术的进步使得涉诉信访事件很容易被炒作和放大，呈现总量下降但关注度强化的态势；三是由于社会财富集聚度的大幅度提高，贫富差距愈加悬殊，社会不满情绪随之积累和发酵，原本单一的信访事件很容易激化为群体性事件，对社会带来持久强烈的冲击，严重影响政治和社会的稳定。

　　1954-2006年全国各地法院处理告诉、申诉、来信来访案件统计（注：1954-1982年的统计数据转引自左卫民、何永军：《政法传统与司法理性》，载《四川大学学报》（哲学社会科学版）2005年第1期。1990-2003年的统计数据来自：《中国法律年鉴》1991年第938页；1992年第938页；1995年第1066页；1999年第1024页； 2000年第1258页；2003年第1321页；2004年第1056页。以上参见郭小冬：《判后答疑：涉诉信访的现实解决路径及其规范》，载《司法改革论坛》（第五辑），第185页。1996和1999年的数据来自最高人民法院网站公布的历届工作报告，载//www. court. gov. en/work. 2004-2006年的统计数据转引自“福建市人民法院课题组”：《人民法院预防和减少涉诉信访的对策》，载《人民司法》2007年6月·上半月。其中2004-2006申诉案件统计数包含申诉和申请再审案件，为二者年度之总和。）

　　其次，涉诉信访之能够被问题化，还有赖于人们对这类社会现象的思维抽象和本质把握，从而能够把涉诉信访现象嵌入到当下的政治社会结构中去，从中能够深掘其社会基础和生发根源。因为，“我们如果对任何事物，对政治或其它各问题，追溯其原始而明白其发生的端绪，我们就可获得最明朗的认识。” [2]因此，对信访制度的考察是认识中国司法的历史和现实的一个较好切入点：“研究它的现状和成因，考察支撑其长期存在的政治理念和逻辑，其在何种意义上可能被”问题化“，无疑为我们提供一个重新解读共和国的司法史和当下司法的现实处境及症结的机会。” [3]在这一问题上，官方的代表性分析更多地倾向于从司法制度方面寻找原因：它看到了我国法律制度及其运作的缺陷，以及法院自身在审判和信访工作方面存在的不足，造成审理案件的质量不高，当事人不能服判息诉导致涉诉信访问题突出；也在一定程度上认识到了引发涉诉信访问题的社会因素：如民众素质不高，司法权威缺失和社会对司法和信访工作的干扰等。 [4]而学者的分析则较注重对涉诉信访社会原因的分析，如民众更多地追求个案的实体公正而忽视程序公正价值； [5]转型期权利意识的觉醒和利益的调整使得社会矛盾激增；涉诉信访中的功利主义追求也刺激了民众信访的热情等。 [6]同时，学者们也充分注意到了制度结构和司法体制、机制方面的问题。但总体上看，无论学界还是官方都较为深刻地认识到了涉诉信访问题在中国当下情境的必然性和严重性，普遍承认涉诉信访问题是中国社会和制度结构的内生问题，认识到“涉诉信访的独特之处在于其与法院诉讼活动的关联性，它针对的是人民法院审判和执行案件的行为或者结果，信访的原因是当事人认为通过已行或将行的法律途径没有或无法保障其权益或实现其要求，故而通过信访寻求法律外的解决途径。” [7]涉诉信访问题的存在无疑伤害了法院的理想规则，使得法院只能在泥潭中艰难前行，“涉诉信访制度对法院来说实在是一个矛盾错综复杂的综合体。” [6]对于社会主义法治与和谐社会的建构而言，涉诉信访问题同样是一个必须予以克服的重大障碍。

　　最后，对涉诉信访现象的处理能够被纳入社会危机管理的结构和流程中去，并被期望在制度和机制的改良中医治社会病症。在当下中国，涉诉信访问题被党和政府当作重中之重的严峻社会问题予以重点攻关；中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法（政法[2005] 9号）》将处理涉诉信访的主体资格界定为：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件”，则表明党和政府已经明确地将涉诉信访问题的解决纳入到了官方社会危机管理的结构和流程中去。为了扎实推进这一工作，各级政法委、法院、检察院和行政部门纷纷出台具体的实施办法，各级党政和司法机关，尤其是法院成为承办涉诉信访案件的责任主体。这表明，涉诉信访问题的处理和终结在程序上已经完全体制化了。

　　但这样一种单一化、直观化的“问题化”逻辑能够成立吗？我们必须结合涉诉信访的实践运行状况，对之作出深入的检验、分析。

　　二、涉诉信访问题的系统化成因

　　从涉诉信访被问题化的基本逻辑来看，其思维路径看似严谨而完整，但却逃脱不了过于简单、直观的嫌疑，原因即在于这一逻辑十分表象化地将涉诉信访问题的根源主要归咎于司法过程并把司法机关视作了近乎唯一的“肇事者”和责任者。因此，必须在问题化逻辑的建构思路上获得补强，才有可能真正揭示涉诉信访问题何以产生的本原逻辑。对社会问题的阐释，正确的进路是采取系统论的视角。因为现代社会以及作为其治理机构的公共权力系统，都已经被按照功能分化的原则分割为多个相对独立的系统，各个系统之间通过对外部信息刺激的感知和处理共同完成再生产社会秩序的任务。[8]中国涉诉信访问题的产生，深深地植根于基于国家-社会二元架构之下的系统分化与功能补偿。由立法、行政、司法三大制度系统组成的国家机构系统，在面对社会大系统时的首要任务就是消除社会纠纷，回复社会秩序的原初安定状态（如图-1所示）。但尽管国家机构必须以消除社会纠纷为己任，然三大制度系统在其独立领域的设计理念和运作方式都有所不同，因而其在解决社会纠纷问题中的作用也就明显地相互区分。因此，为清晰分析涉诉信访产生的内在机制，我们有必要对三大系统在消解涉诉信访问题中的作用和制度机理做出深入分析。

　　（一）立法系统在消解涉诉信访问题方面的作用

　　对于一个社会的秩序构造而言，立法系统无疑起着头等重要的作用。这是因为，立法系统的职责在于根据社会当前的秩序状态及其可预见的未来走向而为明天立法，它通过自己构造法律体系的行为而为社会供给可以遵循的规范体系，这种规范体系是第一个层次的“法律秩序”，其后国家机关之间的秩序的形成以及社会秩序的最终达成，在逻辑起点和规范依据上，均以第一层次的法律秩序为基本依凭。由此，“法律秩序是一个‘规范性的存在’，是立法者意欲达成的规范性的、规划的秩序状态的表象。”[9]因此，立法系统如何合理地设计法律规范体系，就成为降低和消解社会纠纷规模的关键所在，一个有效运转的立法系统总是能够通过良好的制度设计而将社会纠纷水平降低到最低限度。从图-1的标示可见，良好的立法系统能够将大部分的社会纠纷消解掉或者使可能发生的社会纠纷大部分被成功抑制，这样一个理想状态就是点I所表示的纠纷水平。当然，现实社会中的立法系统并非总是能够达到这种理想状态，特别是在当下的中国，立法的总体供给仍旧不足，立法质量也不容乐观。但由于立法机关在整个国家机构体系中居于最高地位，在这个体系之内是不能因为立法机关的上述缺陷而苛责于它的，对于这一点，纯粹法学家凯尔森已经阐述得足够清楚：“如果立法机关发布了一个内容由宪法所禁止的法律，那就发生了根据宪法一个违宪法律所引起的全部后果。然而，如果立法机关只是不发布宪法所规定的法律，这就不大可能以法律后果赋予这样一个不行为。”[10]因此，只要立法机关的立法行为没有违宪，它就不受追究。由此可见，在立法系统内去寻找信访问题的起因的意义不大，问题的重点发生领域应当在行政和司法系统。

　　（二）行政系统在消解涉诉信访问题方面的作用

　　行政系统虽然能够通过规范的行政立法、行政执法和行政司法行为较大程度地消解社会纠纷、降低信访水平，但也可能会因其上述行为的不够规范而激化甚至引发更为激烈和复杂的信访与涉诉信访问题。

　　1、在行政立法领域，行政立法的不合理性或者不作为都有可能产生社会纠纷，进而引发信访和涉诉信访问题。在当下中国由行政立法不合理性引发的涉诉信访并不鲜见。公众所熟知的收容遣送条例和城市拆迁条例就是这类不合理立法的范例。它们所引发的严重的社会问题和社会纠纷，前者如孙志刚案，后者如因拆迁而引发的大量信访和涉诉信访问题，都表明不合理的行政立法已然成为引发涉诉信访问题的重要诱因。即使是较少受到垢病的行政立法不作为，近年来也连续引发社会纠纷，也有可能成为诱发信访和涉诉信访问题的原因。例如，2002年5月，南京市某化工厂厂长杨××就曾以行政机关立法不作为为理由将南京市江宁区政府告上法庭。虽然此案最终被法院驳回起诉，但却开了起诉行政机关立法不作为的先河。2005年3月，包头空难事件遇难者家属陈××也曾以民航总局行政立法不作为的诉由将民航总局起诉至北京市第二中级人民法院。此案也同样以不予受理而告终。[11]行政立法不作为已经成为社会纠纷的诱因和提起行政诉讼的诉由，并蕴含着诱发信访和涉诉信访的可能性。

　　2、行政执法领域是引发涉诉信访问题的重灾区。从涉诉信访集中发生的问题领域来看，主要集中于社会管理、公共职责、经济利益和体制改革等方面，所反映的内容主要涉及城镇规划、社会保障、劳资纠纷、集体土地权属、合同纠纷等方面，其中引发群体性事件的严重纠纷和严重信访问题的大部分内容集中于行政管理和行政执法的领域。在当下由城镇规划和集体土地权属问题所引发的社会纠纷和涉诉信访问题尤其深具社会影响力而倍受关注。那些让党政和司法部门尤感头疼的缠诉、缠访和群体性事件，也多发于上述行政管理和行政执法领域。从对四川省部分地区涉诉信访问题的抽样调查材料来看，在抽样的300件涉诉信访案件中，与政府行为相关的房屋拆迁、土地征用、政府颁证、国家赔偿等问题引发的涉诉信访案件占到了抽样案件总数的32％，可见行政管理与行政执法所引发涉诉信访问题的严重性。[12]所涉及的引发涉诉信访的上述问题，基本上都是与广大基层民众的民生和基本利益深具关涉性的问题。在对上海市涉诉信访问题的调研中发现：涉民生案件竟占全部抽样案件的68%，如果加上申请执行救助、特殊困难群体等因素，则涉民生案件的比例竟然高达96％，“几乎所有信访案件均与民生问题密切相关。”[13]从涉诉信访所涉及的社会主体来看，大部分当事人均为社会弱势群体。信访制度和信访渠道的存在，无疑为上述严重社会问题提供了解决的路径和机制，正如学者指出的：“不容回避，当前失地农民、下岗工人、城市拆迁户等社会弱势群体趋于扩大，权力财富阶层与下层社会的结构性断裂正在逐渐形成。下层利益诉求如果无法上达，将会造成政府决策的严重倾斜，也将造成社会不满情绪的日益积累。而我国的多元利益表达机制和政治参与体制的构建在很大程度上还滞后于社会利益的分化，涉诉信访制度无疑为各阶层尤其是社会弱势群体提供了一条较为公平的政治参与和利益表达的渠道。”[14]同时，行政管理和行政执法由于自身存在严重的缺陷和问题，也在一定程度上激发和加重涉诉信访问题。仅以公安机关的执法为例，其存在问题的广泛性和严重性就可见一斑：在公安机关执法中，广泛存在着“……公安机关和公安民警对案件查处不及时，对涉及人民群众切身利益的问题熟视无睹、长期不予解决的不作为问题；滥用强制措施，限制、剥夺公民人身自由的问题；办案中扣押财物不还的问题；刑讯逼供、打骂群众，造成人员伤亡或其他恶劣影响的问题；执法不公、徇私枉法，严重侵犯人民群众利益的问题；在治安、交通、消防、户政管理、外管、案件查处等方面，不按规定及时调查取证、固定证据，造成群众上访投诉以及执法随意等顽固性的执法问题；反映公安机关和公安民警越权办案，插手经济纠纷的滥用职权问题；以及其他涉及到人民群众切身利益的公安信访问题。”（注：该作者作为行政执法队伍的一员，还指出：目前，在行政执法上仍大量存在着执法不严、执法不公等不规范执法现象，存在着服务质量不高、服务意识不强问题，群众意见很大。参见张续明：《公安行政执法不规范不作为对公安工作造成危害的认识》，载《公安教育》2005年第11期。）其他行政部门存在的问题可能各有特点，但其问题的广泛性和严重性同样值得关注。

　　3、行政司法作为处理行政纠纷的主要制度设置，对于降低信访和涉诉信访数量具有重要意义。但由于行政司法在运作质量上的问题，也有可能在某种程度上成为涉诉信访的诱因。行政司法是行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，以明确当事人之间的权利、义务关系的行政行为。在我国行政司法行为主要是指行政复议行为、行政裁决行为、行政调解行为。通过行政司法的有效运作，相当一部分的行政纠纷案件理应得到较好的解决，但鉴于行政复议不允许调解，以及行政司法过程中大量存在的滥用职权、玩忽职守和腐败问题，以及传统厌诉文化的影响，民众诉诸行政司法解决问题的热情并不高：“中国的行政诉讼系统其实不难使用。……（行政）诉讼的门槛不高，成功率也远胜于信访。然而民众却依然宁愿选择信访。”[15]由此造成了这样的后果，“涉诉信访与行政纠纷信访之间并没有太多重叠：简单地说，全国每年有400－500万件涉诉信访，却只有10万件左右的行政诉讼。” [15]。但“涉诉信访与行政纠纷信访之间并没有太多重叠”这一判断并不能说明涉诉信访与行政纠纷之间没有关联。因为，虽然民众可以直接就行政纠纷问题诉诸信访手段，而不会和那些因司法系统不予受理或认为其审判不公而发起的涉诉信访发生直接的关联，从而使得二者之间没有太多重叠。但是，“鉴于多数送交信访办的行政纠纷是在法院的管辖范围之内的，而法院拒绝受理的案件比例并不高。” [15]因此，一旦因行政纠纷引起的信访通过信访部门转交各级法院，则行政纠纷信访就具有了“涉诉”的很大可能；又由于“行政类案件引发的纠纷进而引发的上访是涉诉上访案件的主流，也是最难解决的问题”，[16]那么我们就可以比较确定地说：通过行政诉讼和行政纠纷信访的司法裁判两个渠道，行政系统仍然为涉诉信访问题的扩张贡献了相当大的份额，直接或间接地推高了中国涉诉信访的总量和强度。

　　综上分析，我们可以得出一个关于行政系统在涉诉信访问题生成方面的基本结论：由于行政立法蕴含着产生涉诉信访问题的可能性，而行政执法则是涉诉信访问题产生的重灾区，同时行政司法又起着直接或间接催生涉诉信访问题的作用，则行政系统在总体上就对涉诉信访问题的产生发挥着重大影响，为涉诉信访问题总量贡献了相当大的份额L。表现在“涉诉信访的系统成因”图-1中，则是出现了H点这样一个拐点：本应经由行政系统的过滤而出现大幅度下降（至L点）的社会纠纷总量，并没有降低到应有的水平，而是只能实现较小部分的下降而停滞在了H点。这既意味着行政系统虽在一定程度上起到了消解社会纠纷的作用，但并未达到预期应有的效果，从而就将高于预期水平的社会纠纷输入到了下一个环节-司法系统。

　　（三）法院系统在消解涉诉信访问题方面的作用

　　司法系统由各个层级的法院构成，而法院的“第一项社会职能是解决纠纷。”[17]涉诉信访作为社会纠纷的特殊表现形式，既是司法系统予以消除的对象，又可能是司法系统的直接或次级生成物。因此，一个公正而有效率的司法系统的存在对于涉诉信访问题的解决和社会秩序的构建而言，实在是关键而不可或缺的。鉴于目前学者和社会公众对涉诉信访“问题化”的理解主要建立在批判司法体制、法官职业水平和工作作风的基础上，相关文献可谓汗牛充栋，笔者在此不拟对司法系统存在的问题做出细致的分析，而只是对已有的观点进行简要的梳理、概括。

　　司法系统之所以在解决涉诉信访问题上出师不利、效果欠佳，甚至法院的司法裁判行为本身成为了制造和诱发新的涉诉信访问题的根源，在于司法系统在多个方面存在缺陷和不足：（1）诉讼制度设计存在问题。这包含有三个方面的内容，其一是审级制度不合理，缺乏审级终结制度。对于此一问题，法律界代表性的认识是：“我国法律坚持‘实事求是，有错必纠’、‘司法为民’的理念，在刑事、民事和行政三大诉讼法上都规定了当事人可以申请二审、再审和申请行政复议的权利，任何司法机关与司法工作人员都须听取人民群众的意见包括上访意见，并妥善处之。这些规定，一方面体现了我国社会主义宪法对公民权利的保护；但另一方面，三大诉讼法都没有对当事人的申诉权利给予实质性的限制。特别是对申诉次数没有给予明确限制，在实践中，即使当事人的权利义务由终审判决固定下来，但在事实上仍处于不确定状态，这使当事人产生始终都有申诉改判的机会的念头，不肯息诉罢访，当事人随时有可能提出申诉而进行再审或调整，涉诉由此产生。[18]应当说，现存的二审终审加无限上诉审的诉讼制度设计，事实上使得中国的司法审判缺乏真正的终结制度，这是造就顽固性涉诉信访的制度性因素。其二是缺乏判例制度的支持，同案不同判现象突出，人民缺乏司法公平感，这也是诱发涉诉信访问题的重要原因。其三是受制于成文法条的限制，对于法律没有明确规定的案件，法院只能不予立案，导致当事人只能以信访的形式寻求解决。中国社会科学院研究员于建嵘对进京上访者进行了一次问卷调查，统计显示：在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位农民在上访之前曾就申诉的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的竟然占到了42.9%。[19]（2）法官素质整体不高：因为中国尚未推行严格的法官遴选制度，导致大批法官法律素质较低，而大量的优秀法律人才却难以进入体制内服务；法官的职业道德水准较低，枉法裁判现象层出不穷；相当多的法官审判技能较低，很多情况下既无法准确理解法律规范，也无法正确认定法律事实；虽经多年法律职业教育，但法官共同体始终无法形成，对于同一案件达不成基本的共识，导致社会对法律和法官认识上的混乱。上述因素都可能使得司法裁判的质量难以保证，很容易引发涉诉信访问题。（3）法院权力体制结构存在问题。主要表现在两个方面：一是法院的权力结构完全是行政化的，行政长官负责制代替了法官独立责任制，法官审案的积极性和责任感难以得到充分发挥；二是合议庭合议案件时无法真正按照“理想的商谈原则”进行，往往出现以职务压制司法真理的现象，不利于审判质量的提高。（4）判后解释疏导工作不到位，本应得到消除的纠纷容易发展为涉诉信访案件。（5）涉诉信访立法不完善，涉诉信访工作无法可依。上述问题的存在，必然引发这样的结果：或者大量的案件不能立案，从而无法在司法体制内得到合理解决；或者大量的案件得不到高质量的审理和解释，从而引发当事人的不满；或者大量的已判案件无法适时终结，以及已经转化为涉诉信访问题的案件缺乏合理的法律规制，这些都会导致大量涉诉信访问题层出不穷、迁延难止。

　　司法系统在解决涉诉信访问题上，既有显着的作用，也有明显的局限。从图-1中可见，进入司法系统的社会总的纠纷水平为HB，经过各级法院裁判工作、司法行政工作和其他处理纠纷工作，社会纠纷总体水平自H点降至R点；至于最为理想的、社会纠纷水平近乎忽略不计的C点，则是目前无法实现的。因此，R点是社会纠纷经由立法、行政、司法三大系统相互协作、发挥职能之后的社会纠纷剩余水平，并以涉诉纠纷为外在表现形式。这部分以涉诉信访的形式溢出国家机关系统、重新进入社会的纠纷剩余，对社会秩序和人民生活、直至政治稳定造成了很大的困扰和冲击，是当下各级政法、信访部门必须予以认真对待、重点解决的社会热点和难点问题。

　　从对涉诉信访问题成因的系统论分析可见，任何一个复杂社会问题的产生背后都有着结构繁复的系统性因素，而“‘系统’是一个有组织的或复合的整体，是一套有相互联系与相互依赖的部分所构成的集合体。”[20]133因此，只有将社会问题的“问题化”建基于严密的系统分析之上，通过对系统的“输入”和“输出”以及系统的运作流程的精致解析，我们才能够展现社会问题“问题化”的真正逻辑。[20]133-134我们对涉诉信访问题成因的分析，可以看做对系统理论（systems theory）予以实用的一个初步尝试。通过系统分析所揭示的涉诉信访问题的成因与运作机制，也为我们进一步寻求应对涉诉信访问题的方案提供了重要的知识基础和路径依赖。

　　三、应对涉诉信访问题的策略和方法

　　找到问题的原因也就为问题的解决之道提供了最为重要的指引。分析表明，要切实应对和消解涉诉信访问题，必须具有系统论的视野，而不能仅仅将涉诉信访问题看作是司法之弊。因为，“法治绝不意味着一切纠纷都由法院解决，司法解决只是最后的手段，成本既高，技术甚繁。提倡把一切纠纷和社会矛盾都纳入司法渠道来解决，经由诉讼解决一切社会矛盾的单向度思维，是对法律之治的肤浅理解，也是法治不能承受之重。”[21]基于此，必须进一步加大立法力度、推进社会主义法律体系建设、规范行政执法，从源头上减少社会纠纷和信访问题的产生。在此基础上，才谈得上通过司法系统的制度改革和工作改进推动涉诉信访问题的解决。

　　（一）应对涉诉信访问题的战略策略：战略策略侧重于宏观层面的制度设计和制度创新。针对中国司法系统的制度构成及其问题，为更好地应对涉诉信访问题，提出以下五个方面的司法制度创新设想：其一，改革诉讼制度，实现有案必立，实行案件三审终审制。借鉴世界上大多数法治国家在诉讼审级上实行三审终审的做法，适时合理地为涉诉信访行为设置一个制度上的终结点，有利于涉诉信访问题的解决；法律应当规定，只要当事人提起的诉讼有合理的诉由，就应当立案，应允许法官通过引用法律原则和法律渊源做出合理的裁判。这样，就可以杜绝几乎全部因不能立案而引发涉诉信访问题。其二，完善涉诉信访立法，推行信访终结制度。从几年来的信访工作来看，形势十分严峻，信访立法刻不容缓。在信访立法时，要对信访体制的设计、信访程序的规范做出明确规定，尤其要对信访终结制度做出严格规范，以此杜绝顽固性信访和涉诉信访问题的发生。其三，引进案例指导制度，实现同样案件同样判决，要以“看得见的公正”推进涉诉信访问题的解决。其四，建立严格的法官遴选制度，大量吸纳优秀法律人才服务司法审判和涉诉信访工作。其五，强化法官职业培训，培育法律职业共同体意识，有助于提升社会公众的法律认同感，国家在解决涉诉信访问题上也将会获得更大的主动性和更好的前景。

　　（二）战术方法：战术方法是应对涉诉信访问题的具体的富有成效的经验做法，战术方法力求在不涉及法律制度变化的前提下，通过具体运行机制和具体做法的改善达到降低涉诉信访问题数量和热度的目的。

　　1、推广“阳光信访机制”，对于那些上访老户、缠户反映的案件，广泛邀请新闻媒体、法律专家、人大代表、政协委员和社会人士，实行信访复查公开听证，为人民法院的裁判提供正当性基础，提升司法处理涉诉信访问题的公信力，最终实现息诉息访的目标。 [1]

　　2、推行“窗口接访”，现场案件答疑。接访窗口由法官轮流值班，积极周到地解答来访者提出的案件疑难问题，做好案由解释说明工作，需要解决的问题则由专门的司法队伍进行专项处理，提高了工作效率。高水平的专家队伍是涉诉信访“窗口”解决的切实保障。

　　3、实行涉诉信访分级管理机制，对性质不同的涉诉信访问题区别对待。必须坚决切断存在于涉诉信访工作中的利益链条，使那些依靠信访牟利的“伪信访户”的私利得不到实现。对靠信访牟利者要坚决打击，予以制裁；对真正的信访问题要切实解决。

　　4、建立全国性的信访处理网络和联动机制，实行信访问题社区负责制，随时监测涉诉信访状况并做出初步即时处理，可以大大降低信访总量，消解相当一部分社会矛盾。坚持调解优先的原则，充分发挥大调解作用，力争实现息诉罢访。

　　5、加大转移支付力度，以物质换稳定。鉴于中国涉诉信访问题根本上是民生困境的折射反映，物质和金钱可以换来秩序和稳定。为此，应当加大转移支付的力度，加快社会保障制度的建设，推进收入分配合理化，扶持和帮助弱势群体过上 有尊严的生活，为涉诉信访问题的妥善解决和社会和谐的达成积累更多的有利条件。

　　四、小结：制度创新导向社会和谐

　　涉诉信访问题是中国社会特有的政治法律现象，是中国社会结构性变革的必然性和阶段性产物。涉诉信访制度的持续运行对中国社会秩序的构造和稳定起到了“减压阀”的作用，在当前有着存在的必要性。作为一种卓有成效的制度设计，涉诉信访制度构成了中国共产党政法文化传统的独特部分，并以政法传统的基本原则为其指引：“新中国政法文化在司法的具体实践上主要表现为两个方面：一是司法的群众路线；一是司法的实事求是原则。这两个方面都超越了资本主义的形式理性化的司法制度，提供了一种民主参与的渠道，并构成了信访制度的理念基础。” [3]但涉诉信访工作的目前境况也表明，只有对涉诉信访问题的现实逻辑有了精到的把握，我们才能够根据涉诉信访问题的系统化成因寻找到综合治理之道。因此，建基于对涉诉信访问题的本质性认识之上，一种系统化的富有成效的治理方略就不仅是可能的，也是现实可行的。失范的社会问题的治理之道在于规范化的复归，建基于对涉诉信访问题的本质性认识之上，一种系统化的富有成效的治理方略就不仅是可能的，也是现实可行的。如此，则法治与和谐的社会愿景可谓切近而可期。




【作者简介】
魏治勋，单位为山东大学法学院。


【注释】
[1]宋海萍关于预防和减少涉法涉诉信访的几点思考[J]．中国审判新闻月刊，2009，(5).
[2][古希腊]亚里士多德．政治学[M]．吴寿彭，译．北京：商务印书馆，1965.
[3]左卫民，何永军．政法传统与司法理性[J]．四川大学学报（哲学社会科学版），2005，(1).
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