城乡选举权平等制度实施之探讨

【出处】《江苏行政学院学报》2011年第2期
【摘要】第十一届全国人大三次会议对《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》进行了修改，取消了之前的“四分之一”条款，规定城乡按相同人口比例选举人大代表，但是这还远远不能代表选举权平等的实现。城乡分别选举人大代表的模式是否真正符合平等理念、是否符合社会主义政治文明和我国现实状况是存有疑问的。此外，在城乡分别选举的情况下，无论是选区划分和代表名额的计算与分配，还是选举流程的主持机构的职能安排，现行法律法规都没有作出明确、合理的设计，而程序上的缺失必然会减损选举权的平等价值。选举法需要更为精细化的制度设计。
【关键词】城乡二元选举体制；农民代表；城市代表；选举权平等
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、作为城乡二元体制之副产品的城乡二元选举体制

　　选举权是公民基本权利，宪法规定了公民普遍的、平等的选举权，该项权利不得因为“民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限”等方面的考量而被区别对待。农民与城市居民的这种区别，无论是作为职业上的区别，还是社会身份上的区别，都不是在选举制度上设定障碍与区隔的理由。

　　从我国的社会主义政权属性上来看，农民作为一个整体阶级，始终是人民民主专政当中的重要组成部分和依靠力量。对于农民造成的群体性的歧视显然是有悖于社会主义的政治原则的，也是不符合当今中国建设政治文明国家的目标的。

　　所谓城乡二元选举体制，就是指当下中国选举制度与人大制度的实践中，客观存在的农民代表与城市代表的区分，两者不但分开计算代表名额、分开投票和当选，在履职过程中也体现了不同的身份和代表性，造成一种制度化的、二元区隔的人大代表结构。

　　1、城乡相同人口比例的含义——文本的解读

　　《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》[1]在第四章第十六条集中规定了全国人大代表的名额分配办法，地方各级人大的代表名额分配办法在第三章有规定，但原则上没有太大区别，所以笔者在此处仅以全国人大代表的名额分配办法为例，在说明我国现行的这种二元代表体制。

　　根据《选举法》第十六条第二款，各省、自治区、直辖市所拥有的全国人大代表名额由三部分构成：1、根据人口数计算确定的名额；2、相同的地区基本名额数（具体是多少没有规定）；3、其他应选名额。我们姑且分别称之为基于人口的名额、基本名额和其他应选名额。与各省级行政区划的人口存在直接关联的代表名额是第一类，而所谓的城乡按相同比例选举代表也只是计算这一类代表名额的指导原则。

　　第十六条第一款则专门对于基于人口数的代表名额进行了说明，“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”本款第四分句是一个兜底性的规定，目的是为了矫正人口比例极度不协调所造成的名额分配的畸形结果。第二分局和第三分句则是两个平行的原则，即：首先，“根据各省、自治区、直辖市的人口数”就是指各个省级行政区划的名额是与各自的人口数相关联的，按照抽象的选举权平等原则和常识，应该是指人口多的省份将获得相对较多的代表名额，人口少的省份则分得较少的名额；其次，“按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则”，就是指必须保证农村地区的选民与城市地区的选民能够以相同的比例被代表，农民与城市居民在全国人大能够发出同等力度的声音。

　　但是问题也就出在这里。显而易见的是，“每一代表所代表的城乡人口数相同”本身很可能是个病句。我们按照最为通常的字面解释方法来解读该语句，可以得出至少两种含义，第一种即，每个人大代表所代表的选民中既有农民也有城市居民[2]，对于所有这些代表来说，或许他们相互之间比较起来，各自所代表的选民总数可能不一样，但是在每个代表的选区内部，农民和城市居民各占一半，正所谓“所代表的城乡人口相同”。这是一个字面上符合逻辑的解释，但是在实际中当然是荒谬的。如果每个选区当中的农民与城市居民都是一半对一半，那么全国的农民人口显然就是50%，然而人口数量和人口结构是客观存在，不可能用一部法律来“要求”某种人口比例。在实际的选区划分中，这种解释也是不可行的，因为几乎无法做到在如此精确的划分每个选区从而保证所有选区当中的农民与城市居民的比例为1：1。

　　城乡相同比例只可能是另外一种解释，而且必须放在中国特定的选举实际中来理解，那就是城乡二元选举体制。人大代表有两类，来自农村地区的代表和来自城市地区的代表[3]。要理解什么叫做相同比例，就必须回顾过去“不相同比例”的历史。本次选举法修改以前，城乡代表所代表的人口比例最高可以达到1：4[4]，也就是说，假设某一城市代表所代表的城市居民的人口数是P，那么某一农民代表所代表的人口数就可以是P到4*P之间。也就是说，4*P个农民能够拥有一名人大代表，可是P个城市居民就可以同样拥有一名代表，显然农民选民的选票价值是打了折扣的，其投票力仅相当于一张城市选票的1/4，这就是所谓“1/4条款”的由来。修法之后，为了保证农民的选票与城市居民的选票有相同的价值，所以每个农民代表背后的农民选举数量就必须和每个城市代表背后的城市选举数量一样，这才是所谓的“城乡按相同比例”选举人大代表！这样的选举制度的推论就是，农民多的省份，其代表当中农民代表也就相应较多；假如中国目前还是一个农业大国（这里指人口当中农民居多）的话，那么自然人民代表大会当中就多半坐着农民代表，这才符合国家的实际情况和选举权平等原则。

　 2、选举实践中如何保证城乡相同人口比例——代表名额如何计算和分配

　　如上文所述，“城乡按相同人口比例选举人大代表”的实现方式必然是城乡分开选举人大代表，类似一种“隔离但平等[5]”的做法。为什么必须是隔离的？因为在一个混合了农民与城市居民的选区中当选的人大代表无法辨识其究竟是代表农民还是代表城市居民。在世界上的绝大多数国家，这并不成为一个问题，因为某一选区的代表或议员就是代表了本选区，仅此而已。但由于我国选举法规定，每一代表所代表的城乡人口数相同，所以实际上就必须分别选举农民代表和城市代表，这是唯一的逻辑结论。

　　具体的计算过程应该是，首先确定某级人大的代表总数，去掉选举法第十六条规定的基本名额和其他应选名额，就是基于人口的名额了。然后用本级行政区划的人口数除以该名额数，得到本地区选举人大代表的人口因子——即每一代表所代表的人口数，演示如下：

　　假设本地区总人口为N，基于人口分配的代表名额定位D，人口因子为U，那么U=N/D。

　　于是，在划分选区的时候，就应当按照人口因子U为基准。选举法规定每个选区产生1到3名代表，因此每个选区的人口应大致保持在U、2*U、3*U，这样在误差范围内，才能保证城乡选民所享有的投票权是平等的。由于采取了统一的人口因子的计算方法，因此无论是在哪一级人大，农民代表与城市代表的比例都是与本地的农民与城市居民的比例相符合的，反映了本地的人口结构[6]。

　　3、城乡二元体制之大背景下的城乡二元选举体制

　　本次的选举法修改是本着保障农民的选举权、促进城乡政治平等的初衷的[7]，但是二元选举体制存在本身并不是一种为了政治平等有意设计的结果，而是在一个更为广义的不平等背景中进行的有限的矫正，这个不平等的背景就是城乡二元体制。

　　新中国选举制度的历史其实比很多其他法律部门和法律制度都要悠久，早在1953年我国就制定了第一部选举法，但是也早早地开创了“不平等投票”的先例。该部选举法用两章详细规定了各级人大的代表名额，确定了农村与城市之间，汉族与少数民族之间每一代表代表不同的人口比例。这种“不平等投票”制度的设计有其特定的政治背景，与建国之初阶级构成和国家政权性质之间的客观矛盾密不可分。邓小平同志在1953年选举法草案的说明中指出，“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”，···“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度，过渡到更为平等和完全平等的选举”[8]。有学者认为，当时考虑的是国家的农业人口太多，还是一个农业国，加上当时强调的是工人阶级的领导，所以制定了这么一个比例[9]。

　　尽管我国特有的政权性质和对于国家道路的选择为城乡不同比例选举人大代表提供了一种政治理论上的解释，但是不可否认的是，农民的代表权的确从建国之初就被限制了。然而，更为关键的问题还不在于此，因为由于众所周知的原因，我国的政治生活经历了长时间的无序状况，1953年选举法也没有能够发挥规范政治活动、引领国家走向更为完备的选举制度的作用。实际上，农民选举权的被剥夺和被限制的最大制度原因是以户籍制度为代表的城乡二元体制。

　　与选举制度的建立同时进行的是户籍制度的建立。公安部于1951年7月16日颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，对城市户口进行管理。1953年4月3日，为了解全国准确的人口数字和做好各级人民代表大会的选举工作，国务院发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》，相应的在农村建立了简单的农村户口登记制度。1955年6月9日，国务院发出《关于建立经常户口登记制度的指示》，其主要目的是掌握全国人口及变动情况，为国家计划经济体制的运行提供准确的人口数据。1956年2月，全国户籍管理工作和人口资料的统计汇总业务统一移交到公安机关。至此，我国初步确立了“户警一体”的户籍管理形式。1956年全国首次户口工作会议明确了户口管理的三大基本功能：证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防止反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争。

　　与选举制度的命途多舛不同，户籍制度得到了系统性地坚持，可以说是改革开放以前计划经济体制的支柱性制度之一。户籍制度的成功，对于选举体制的影响就是，城乡彼此区隔的政治生态被强化，形成一种理所当然的模式。改革开放以后，我国制定了新的选举法，即1979年版的选举法。这部经过了历次修改但沿用至今的选举法在城乡按不同人口比例选举人大代表的问题上延续了1953年选举法的传统，但考虑到选举制度在之前的虚置状态和户籍制度的连贯性，所以与其说现行选举制度沿袭了工人阶级领导农民阶级的政治理念，不如说是沿袭了计划经济体制下的城乡二元体制。改革开放之后的政治话语中不再频繁使用工人阶级或农民阶级的字眼，但是城市居民更多地享受了改革开放的成果并在实际上处于优越于农民的地位是无可争议的事实。

　　户籍制度与选举制度实际上深度关联，然而在户籍制度已经变得非改不可的今天，选举制度所坚持的城乡二元体制就变得非常值得质疑。在过去，户籍制度在城市居民与农民之间划定的身份界限主要是为了符合计划经济体制的要求，对人口流动进行有力的监控；现在，户籍制度事实上已经无法阻挡城乡之间人口的大规模流动，户口在绝大多数时候只是社会福利方面的一个准入条件，用以在过多的城市常住人口当中分配有限的社会资源，如子女就学、医疗保障等。在过去，农民作为一个整体为了工人阶级的领导地位而作出牺牲；但现在，三农问题是党和政府所关注的首要问题之一，为什么还在农民代表与城市代表之间保留体制性的、整体的歧视呢？

　　从1/4条款到城乡按相同人口比例选举，这是一个进步。不过，这个进步的意义不能被过于放大，因为这是在一个基础性的城乡二元结构的框架中所进行的微小调整，至多是一个矫正。此次选举法修改，虽然改掉了不同的选举比例，但是没有改掉在城市与农村之间进行区分的固有思维；迄今为止，也没有重大的方针政策或理论来系统说明，在户籍制度都将要被历史所抛弃的21世纪，城乡分开选举人大代表的意义、好处、可行性何在。所以笔者认为，城乡二元选举体制恐怕是不符合人民民主原则和社会主义政治文明的，既不利于保护农民利益，也不利于一个基于社会主义宪政的政治共同体的整合，在具体操作层面更是造成诸多不便，因此必须进行改革，建立一种没有城乡区分的、普遍的、平等的选举体制。

　　二、城乡二元选举体制的正当性拷问

　　选举权应该具有普遍性，以体现对于抽象人格价值的尊重，公民不应该因为种族、民族、性别、宗教信仰、职业、教育程度和文化背景等原因而受到歧视。全世界范围内，对于选举权进行区别对待的条件极其有限，如年龄、精神疾病、依法被剥夺政治权利等。这里深层次的考量是年龄过小的公民或者患有精神疾病的公民不能被认为是具有完全意义上的自主意识的人，不具有为自己进行选择判断的能力。

　　选举权是民主制度三大支柱之一，而历史趋势是民主的普遍性越来越成为事实和广为接受的规范，而在民主制度中设计某种基于公民不同身份的区别对待，即便还有，也只是历史的残渣。

　　如上文所述，中国现行的选举制度从其设计伊始就创设了农民与城市居民的区分，其历史背景就是城乡二元结构和户籍制度，而户籍制度在本源上是经过审慎选择之后的、对于迁徙自由权的违背。城乡分开选举各自的代表、分开计算代表名额分配以及分开履行选举流程都是户籍制度的副产品，而不是基于某种系统的、融贯的选举权理论考量之下的理性设计。户籍制度在改革开放之后被证明为严重侵犯了公民的平等权利，不利于保护流动人口的基本福利、机会和权益。事实趋势是，户籍制度正在酝酿改革甚至取消，而各地也在进行实验性的制度突破以化解难题。从制度机理上证成城乡分开选举，即区分农民代表和城市代表的理由，甚至是唯一理由——户籍制度已经成为社会进步的掣肘，所以区分农民代表和城市代表本身就是难以成立的命题。

　　在中国，农民与城市居民的区分并非选举制度上的某种职业区分，实际上中国现行选举制度里面有职业界的代表名额，但仅仅是一种划分选区的方式，笔者也无意在文本考察这种职业选区制度之优劣。中国现有选举制度上的农民代表和城市代表的区分超越了简单的职业区分，而是同一政治共同体内的身份歧视，这种身份的区别在全国范围内铺开，在各级人大的代表结构中反映出来。这样的制度选择在全世界范围内都是罕见的，至少会遭到以下几个方面的正当性质疑：

　　1、中国在选举制度上被划分为两个国度，一个是农村中国，一个是城市中国

　　按照选举法的规定，城市地区与农村地区是分别划分选区和组织投票的，每个选区的人口构成从城乡两分的标准来看是很纯粹的，要么全部是城里人，要么全部是农民。在直接选举的实际操作当中，越是严格遵守法律的规定，越是需要将选区划分地干净利落、精确而刚性，这样实际上造成一种农民与城市居民完全隔离的选举过程。加之这种选区划分模式是在全国所有地区展开的，因此这种城乡隔离是一个全国性的现象，更甚于当年农村包围城市的景象。间接选举也不例外。尽管投票是在县级以上的人大会议上进行，但是貌似同一屋檐下的代表们各自却必须分属不同的阵营，因为要选出参加上级人大的两类代表！选举法对于间接选举的投票过程如何保证城乡相同比例没有规定，那么究竟是所有参会的人大代表一起投票，但区别农民代表候选人和城市代表候选人，还是参会的代表根据各自城乡身份分开进行投票，各自选出参加上级人大的、属于各自阵营的代表？前者可能存在由农民代表决定城市代表命运的问题，或反之亦然；那么后者应该是反对声较小的投票方式吧，但是这样做等于在一个大礼堂当中分设了两个会场，岂不荒唐。

　　可见，无论是直接选举的分开划分选区，还是间接选举的分设投票会场，但凡法律规定城乡保持相同比例选举人大代表，结果必然是将一个国家隔离成两部分。这里的问题不在于相同比例，因为平等本没有错，问题在于设计出城乡两种代表，其逻辑延伸就是选举中的两个国度！代议制的本义是为了将古希腊的城邦民主成功地扩展到疆域广阔、人口众多的近现代主权国家，同时保持一个共同的身份认同和强大的向心力[10]。如果选举制度的设计不是加强了身份认同，反而有意割裂这种认同，加深两个公民群体之间的隔阂，那么显然就是与民主原则南辕北辙了。

　　2、农民代表反映了一种深刻的身份歧视

　　制度选择的背后的深层逻辑是将农民代表与城市代表区别看待，认为他们分属两类代表。今年的修法虽然废除了1/4条款，规定了农村地区和城市地区相同数量的人口可以拥有相同数量的代表，但是体制上对于农民与城市居民的歧视是显而易见的，也是制度的惯性。农民被认为是欠缺知识、素质较低、难以理性行使选举权利的一个群体。曾有政府官员在解释1/4条款的必要性时说，我国是一个农业大国，农村人口居多，如果城乡按照相同比例选举人大代表，则人民代表大会就成了农民开会了。这里的逻辑有点奇怪，农民开会难道就不是人民代表大会吗？如果一个国家确实是农业国家，那么是不是就不应该、不能够实行人民民主的制度呢？农民居多的国家的人大就应该体现出农民的人口构成、农民的利益关切、和农民的价值观念，这不是顺利成章的事情吗？中国的制度选择是以少数非农业人口占据国家权力机关，却剥夺了大多数人民的政治参与权利，这不符合民主的精神。

　　美国并不存在中国选举制度当中城乡区分问题，但是有比较意义的是美国的白人社区与黑人社区在投票行为上彼此隔离的现象。美国联邦最高法院在1993年的肖诉里诺案[11]的判决书中表示，有这样一种偏见，即相同种族的人总是有相似的想法、有相同的政治利益、且倾向于相同的政治候选人，这种偏见会使已经存在种族之间相区隔的投票模式更加的固化，而这本来是选举权法[12]想要纠正的。我国选举法的修改本意是好的，是想给予农民更好的选举权保护，但是这本身就是一种群体歧视心态的反映。

　　3、在当下强化了“职业农民代表”的观念

　　中国现行选举制度对于本应成为职业政治家的人大代表的理解也存在不合理之处。“农民代表”与“农民选出的代表”其实是两个不同的概念，但是在当下中国却存在错误的互用甚至被当做某种“政治正确”的话语被鼓励误用[13]。“农民选出的代表”是代议制民主中本义上的人民代表，并不具备与任何其他类型代表不同的属性，只不过其当选选区的人口构成中多数为农民甚至全部为农民，所以可以在事实上称其为“农民选出的代表”或者被习惯性地冠以“农民代表”的称号，其特点可能表现在更关注农业、农村、农民等所谓三农的问题，因为这是其委托利益所在，是职责所在。这种“农民属性”本应是由其选民结构所决定的，而并非是由某种身份标签所决定。

　　但是，“农民代表”在当下中国的政治语境中则有特定指向，即该代表本身还有农民身份。如2007年3月16日由第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《关于第十一届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》中规定，“第十一届全国人民代表大会代表中，来自一线的工人和农民代表人数应高于上一届”，也就是说人大代表本身必须是农民，必须是从事农业生产的“真农民”。然而这个在中国看似无需讨论的问题本身就是有重大问题的——代表某一特定人群的利益的人大代表是不是本人也必须是从事着与其选民一样的工作？在中国对这个问题的回答分两个步骤：第一，应该说中国目前不存在专职的人大代表（人大常委会有一定数量的专职委员，但这不是主流），那么代表本身一般是有自己的职业的；第二，这个职业被期望与其选民的职业具有同质性，以更好的实现代议功能。只有从这样的前认识出发，才能理解中国对于“农民代表”有如政治正确一般的推崇；然而不幸的是，这种以“职业农民代表”或者“职业工人代表”为象征的代议制度在实际运作中被证明相当落后、粗略、无效率、不专业。

　　现有的城乡二元选举体制实际上是加强了“农民代表”这样一种身份观念，从而使得代表职业化的前景看似更加暗淡了。因为修法的初衷就是为了加强农民的代表性，那么身份的纯粹性就是一个附随目标了，就如同美国南方诸州的那种只有黑人能够代表黑人选民的陈旧观念。可是农民本身是一种职业，人大代表也是一种职业，两种职业本来只是社会分工的不同，无关政治正确的问题。在不实行城乡二元区分的选举体制的国家或地区，由于同一选区内的选民必然从事多种多样的职业，所以代表的职业特征就不太敏感，相反，专职的代表更能全情投入为选区服务；但是在实行了“农民代表/城市代表”之二分法的我国，断然不能接受一个城里人去代表农村人，或者一个农村人去代表城里人，因为这是违背农村人拥有农民代表，城市人拥有城市代表的立法初衷的。可是，代表的职业化毫无疑问是历史的趋势，选民的身份当中却还保留有强烈的职业区分，显然会是代表职业化的掣肘。

　　4、对于多元政治和宪政理念的负面影响

　　政治生态本应是多元化的，因为利益永远都是多元化的，或者说纯粹性和同质性必然只是相对意义上的描述。即便在全部由农民组成的选区内当选，该代表还是需要处理本选区内多元的、复杂的、相冲突的利益格局，因为农民之间也一定存在不同的富裕程度、不同种植品种和产业、不同生产模式和规模等等的差异，更遑论个人在观念、性格、教育水平上以及家族势力等方面的差异。民主制中的多数决如果不至于流变为多数暴政的话，就必须将代议制设计成只有永恒的制度和程序，没有永恒的多数。也就是说，多数决是用来在具体的、个案的政治决策中形成决议，不是为了制造一个长期不变的、无法被挑战的多数政治团体。如果某个县级人大按照城乡相同比例选举人大代表，则在相当长时间内必然形成一个稳定的农民代表多数派，而城市居民长期处于少数地位，这对于该县的政治和谐恐怕并无多大好处。

　　当然，任何一套选举制度必须依赖某种选区划分的方式，也必然在选民之间进行某种分类。通行于全世界的按自然地理标准划分选区的标准的优势在于，这是最简单的、最符合常识的、较少掺杂不正当的种族、党派、贫富考量的“常规标准”[14]。上文已经说明，和户籍制度绑定在一起的城乡隔离是不合理的、过时的选民分类方式；而按照职业标准将选民分类为农民和城市居民在逻辑上同样难以自洽，因为城市居民不是一种职业。

　　在二元选举体制下产生的代表利益的同质化并非没有任何好处——比如我们有理由期待农村地区的代表对于农民会更加忠诚，但是，像现行制度这样刻意制造同质化和区隔化的选区将会造成农民利益与城市居民利益在代议过程中的尖锐对立，一方面因为纯粹的农民代表相对来说受本选区利益浸淫太深，不太容易向城市利益妥协，另一方面因为这些代表背负了“农民代表”的标签，反而会阻碍他们与城市代表在地区重大事项上达成必要的妥协。上文提到的肖诉里诺案中，美国最高法院的大法官们也注意到了这个问题，他们认为过于依赖某一占人口多数的种族的支持而当选的议员会形成一种固定的思维模式，即他的首要任务是代表特定的族群，而不是其背后整个选区[15]。一个农民代表的注意力很可能被不恰当地限制在了“农民”这个字眼上，而忽视了其他与本地区有紧密关联的重要利益，如环保、教育、传统文化、城市化进程等等。

　　三、城乡二元选举体制的实际操作难题

　　理论上讲，既然我国在选举体制中创设了一种身份的区别，那么就需要在选举的具体执行过程中辅之以其他机制来保证这种身份认定能够被一以贯之。那么可以想见，在选区划分、选民登记、选票计算等等环节上都会增加一定的成本。目前，这些细节上的问题并没有得到应有的关注，原因恐怕在于我国的人大代表有很多都是干部代表，他们的当选只是走过场一样的履行了文本上的“规定动作”，或者甚至连过场也不用走，所以“民主的细节”无法充分的呈现，问题也有无法充分的暴露。但即便是如此，我们还是可以从逻辑上推断出现有选举模式将会遭遇的“细节尴尬”。

　　1、大规模的人口流动和职业身份的淡化对于选民登记所造成的困难

　　农民身份的本质究竟是什么呢？是一种职业吗？户籍记录上显示的农业户口是否能实时、准确的反映一个“农民”的职业状况和利益关切呢？

　　众所周知，中国每年在城乡之间进行的人口迁徙是举世罕见的，大量的农民工在城市工作、生活、甚至置业和养育下一代。农民工其实不是农民，至少不应该是农村选民，因为他们希望融入他们所奋斗的城市，城市的发展状况、法律政策对他们来说意义更大。今年的选举法修改搁置了农民工选举权问题，不过这个问题始终与选举制度紧密关联。农民工的选举权的解决出路只有两种，要么坚持回原籍地登记并投票，这是极其麻烦和困难的；如果改为就地加入到城市代表的选举当中，则必然采取一种无涉职业的、以地域为标准的选区划分模式，由此进一步地融入城市生活。

　　反观农村地区，所谓农民的职业身份在多大程度上能够被严格的认定呢？对于相当数量的居住在“尚未城镇化的乡村”的农民选民而言，他们同样有可能在附近的市镇上从事某些“非农”的工作，那么对于他们如何分类登记？国家的农业政策常有调整，或者说农产品市场也常有波动，直接影响到农民从事传统农业生产的态度，对于去年还在种粮，今年就改为在集镇上做泥水匠的某农民来说，他究竟是投票选农民代表还是投票选城市代表呢？

　　户籍制度需要被改革的部分是其身份歧视的功能，而常住居民的治安管理功能是不会被抛弃的。这给我们的启示是，农村地区的选举实际上归根结底还是按照地域在组织，只不过在划分地域的时候我们将“农村地区”这样的标签粘贴上去，同时强化了所谓“农业户口”这样一种称谓。在地域和职业这两种分类标准之间，地域显然是更为稳定的、更易辨识的一种标记，是优越于职业划分的一种“更易理解的、更符合常识的”选民登记方式。

　　2、严格的城乡二元体制将导致选区划分进退失据、支离破碎

　　选区划分是选举制度的运行基础，通常而言，选区边界是相对固定的，只是根据定期的人口普查进行相应调整。如果如世界上绝大多数国家那样，以自然的地理分界线或传统的行政区划为标准来划定选区，则不必考虑选民的其他身份特征。实际上农业选区只是对于某一按照地域划定的选区所进行的描述性的定位，至多体现了该选区对于农业利益的更多关联。当地理分解是选区划分的唯一标准时，整个工作将轻松得多，成本既易于控制也易于估算。

　　中国当下的城乡二元选举体制实际上要求选区被划分为农村选区和城市选区，这样才能保证“正宗的农民代表”和“正宗的城市代表”被选出；而选区划分就必然和身份认证的过程联系在一起。选举法使用的表述是“城乡人口”，看似可以解释为地域标准，不过上文已经论述过，当下的选举体制中身份标准超越地域标准居于主要地位。这样一来，选区划分变得复杂了，实际上和选民登记纠缠在了一起：首先必须明确选民的身份——农民还是城市居民；进而根据身份统计信息进行符合选举法原则的选区划分。对于身份统计，最方便的依据恐怕还是户籍信息，因为这是比较权威、比较完整的。但正如上文提到的，职业的流变性远远超过居住地（或住所地），在近年来的中国尤其如此，那么户籍资料与现实状况之间的背离可能相当严重，这将严重削弱选举法设计的初衷；但是反过来，这也再次说明，以农业或非农的职业标准来划分选民并进而划分选区是不太具备可操作性的。

　　坚持现行的城乡二元选区划分，坚持农民代表与城市代表的两分法，则必然使我国的直接选举陷入进退失据的两难境地：要么根据选民真实的职业状况（可以根据定期的职业统计为准，具体做法本文不再讨论），将选区割裂地支离破碎；要么表面上维持了城乡的明确分界，但实际上并非农民在选举农民代表，因为这些选民除了户口本上写着农业户口之外，与农业、农村的关联很不够。

　　3、间接选举投票方式的不确定性

　　我国采取了直接选举与间接选举相结合的方式，但是城乡相同比例选举代表仍然是全国性的原则。如果说直接选举中，城乡二元划分带来的是选区划分和选民登记的难题，那么间接选举当中，农民代表与城市代表的身份界分就必然导致下级人大选举上级人大代表的投票过程的不确定性。

　　以县级人大选举地级市人大代为例，拥有投票权的是县级人大的代表，其组成必然包括本县的农民代表和城市代表，占比基本等同于本地区农民与城市居民的人口比例。选举的第一步骤应该是确定本县所享有的市人大代表名额，该名额根据本市选举人大代表人口因子可以计算得出，然后根据本县的农民人口数和城市居民人口数分别可以计算出“应选的农民代表和城市代表”。

　　问题可能出在如何投票与计票上。根据选举法第四十三条第二款的规定，县级以上人大在选举上级人大代表时，候选人必须获得“全体代表过半数选票”，才能当选。这里的全体代表应该是不区分农民代表与城市代表的本级人大所有适格代表，即全体代表均有权且有义务履行其选举职能，于是就出现了农民代表参与选举代表城市地区的代表的情形，以及城市代表有权选举代表农村地区的代表的情形。如果为了保证上级人大的农民代表是完全由反映“农民意志”的下级农民代表选出，则该县人大的投票过程就需要分开进行了，即农民代表与城市代表各自开会，独立完成从候选人提名、酝酿、投票到计票的整个过程。

　　如果说人大代表换届选举大会变成了“两院制”的会议，未免是言过其实了，但是这种矛盾确实从深层次上反映了城乡二元选举体制在实践中的尴尬以及与既有制度的不相容之处。把人大代表分成农民代表与城市代表两类本来是缺乏正当性基础的，即便有，恐怕也是立足于保护作为当今弱势群体的农民，加强农民代表的所谓“农民属性”。近年来有关选举工作的各类官方文件和国家领导人的政策说明一再宣示了增加人大会议中第一线农民代表的愿望，也就是说农民代表还是被认为是不可被取消的一种代表类型或者说政治存在。而选举法有关全体代表参与投票的规定显然也是无需怀疑的，即人大会议不可能、不应该被分开成两个会场，农民代表与城市代表各自开会将是何其荒谬的场景！可是，当农民代表候选人可能有城市代表来提名，甚至有可能其当选还取决于某些关键的“城市票”时，这究竟是谁的代表呢？或者说，我们如何辨识出农民代表的真正痕迹呢？

　　四、取消城乡二元选举体制，以政治平等为原则完善人大代表选举制度

　　1、“农民代表”是经验性的描述，不是建构性的、指导性的原则

　　纵观全世界代议制民主国家的选举实践，只有政治学意义上的亲农民的政治家、亲农民的政党，却不曾有制度上的“农民代表”。以日本为例，随着二战之后工业化的深入，全国范围内农业人口急剧下降，导致农民、农业和农村地区在国会的影响力不断被蚕食。不过，由于存在大量有组织的农会和利于游说集团，加上自民党长期以来所奉行的亲农政策，所以农民在日本国会的影响力实际超过了其在全国的人口比例[17]。

　　不过，上述这些从选举政治中归纳出来的所谓政治版图、政治偏好都是结果性的、描述性的概念，而不是、也不应是建构性的、指导性的制度设计之原则。民主和代议制的功能与其说在于保护了某些实体价值，莫如说是提供了一些程序性的框架，多元的、易变的利益、立场、观念都可以在这个框架内进行讨价还价或者合纵连横。农民代表的特征不是制度化的、固化的身份，而是其立场、选区构成的综合反映；从相反的角度讲，一个“农民代表”同样可以、甚至需要与“城市代表”进行政治上的妥协和交换，这就是民主的本义。

　　假如联系到我国正在经历的城市化进程，恐怕“农民代表”这一概念的可疑性就更明显了。城市化将快速的、大规模的改变城乡二元结构并进而改变农村政治版图，几乎连人口普查都赶不上这一进程的速度，而僵化的城乡二元选举体制更会成为历史的绊脚石。实际上，隔离并不会带来平等，就像迁徙自由权更多的表现为一项农民权利一样，农民的最大利益是参与到城市化的过程中来，分享城市所拥有的便捷、舒适、高质量的生活方式——而这也是他们应得的。

　　以宪法或选举法这样的根本性法律来对公民的一项基本政治权利进行区分应该被强烈质疑，因为这种区分仅仅是基于公民的农民身份或城市居民身份[18]。代议制应该保持实体利益上的开放性，无论是纯粹的农民利益、农民的意识形态、还是农民的性格文化，都是搭载于代议制这一平台上的政治要素而已，这些要素是可变的、可替代的，唯一不变的应该是代表与选区之间的信任和忠诚。

　　2、完善现行的选举制度，促进政治平等

　　人民代表大会的代表不需要分成农民代表与城市代表，代表就是代表，彼此之间至多有观点的差别，不应有身份的差别。前文已经论述过，农民作为一种职业标准是不稳定的、难以统计的、也不符合城市化进程的选民登记方式，而作为一种身份歧视更是应当被坚决抛弃，因此所谓的农民代表和城市代表的两分法应该被取消。在此基础上，选区划分的意义就应该是便于代议制的实际运作。一般而言，地理性的传统界限仍然是划分选区的主流标准，再辅以人口比例的平等，这就既符合选民的常识，也便于选举的具体操作。选举权的平等这一议题或许更多时候将围绕保持各地区之间的平衡而展开。

　　取消农民代表与城市代表的区分之后，各级人大中农民的利益依然能够得到表达，因为每个选区事实上的人口结构并没有改变，会改变的只是随着时间的推移，农民越来越融入城市生活，从而实质上变成了城市选民，但这一过程不会带来制度上的紧张。

　　任何一个代议制的具体设计都必须结合当地的实际情况，因此我国特有的民族情况以及目前军队在人大中的席位等问题不在本文的考察范围之内。实际上，笔者也同意，对于选民的某种形式的分类总是不可避免的，即使地理性的选区界分也是一种分类。并且，本文对于城乡二元选举体制的反对并不表示拒绝任何类型的选民分类，只是需要放到代议制民主与宪政主义的背景中来审视其合理性而已。

　　五、结语

　　选举权平等在我国当下表现出特殊的问题面向，就农民代表和城市代表的分类而言，反映了一种欠缺成熟的选举实践之背景下的简单粗放的代议制理念，其面对真实的选举操作时所暴露出来的逻辑难以自洽、手段与目的之背离已经充分说明这一区分的不合理性。更进一步讲，城乡二元的选举体制是整个计划经济时代城乡二元结构的残骸和副产品，本身并不具备本源性的制度理性，因此城乡同票同权也只是治标不治本的权宜之策，难以作为切实推进社会主义民主进程的发动机。

　　选举制度是民主制的三驾马车之一，也是实现人民当家作主的必然路径。而现行的城乡二元选举体制已经堵塞了制度进步的渠道，将其抛弃已然是唯一的选项了。需要说明的是，这一抛弃并不是伤筋动骨的选举制地震，因为正如本文所述，“农民代表”很多时候只是一个伪命题，拂去这一个虚无的面具，露出平等选举的真容应该是当务之急了。




【作者简介】
秦前红，武汉大学法学院教授、博士生导师；黄明涛，武汉大学法学院宪法学与行政法学博士研究生。


【注释】

[1]以下简称《选举法》，如无特别说明，是指2010年修法之后的新选举法。
[2]《选举法》使用的表述是“城乡人口”，没有使用农民和城市居民这种表达；但是根据当下的选举实践，也为了本文讨论的方便，可以用农民指代“乡”地区--即农村地区的选民，用城市居民指代“城”地区的选民。此外，代表名额的分配是基于人口，而实际拥有投票权的是选民，两者之间并不完全等同，但是本文讨论的主要是名额分配问题，所以行文中交替使用农民、城市居民和选民。下同。
[3]下文中将使用农民代表来指称由农村地区选举产生的代表，城市代表指称有城市地区选举产生的代表。
[4]1979年制定了新的选举法，也就是现行的选举法，规定了人大代表选举时的不同人口比例，按照当时的规定，自治州、县、自治县人大农村每一代表所代表的人口数4倍于镇每一代表所代表的人口数，省、自治区人大比例为5：1，全国人大为8：1；选举法在1995年有过修改，将各级人大在农村地区和城镇地区的人口代表比例统一为4：1，由此正式形成1/4条款现象。
[5]“隔离但平等”来自美国联邦最高法院著名的Plessyv.Ferguson案，163U.S.537(1896)，判决认为路易斯安那州一项规定公营铁路公司必须不同种族的乘客提供隔离但同等条件的车厢的法律是合宪的，即隔离但平等的法律不违反宪法第十四修正案的平等保护原则，此案后来饱受诟病，并于1950年代被推翻。
[6]人口因子的计算方法在城乡分别选举人大代表的过程中一直在使用，具体操作实例可以参见朱鹏英：《江苏探索人大代表比例改革小步快上减少震荡》，《半月谈》2008-10-7，转引自“中国选举与治理网”//xuanju.org/index.html，最后访问时间2010-7-8。
[7]参见王兆国：《城乡相同人口比例选举人大代表条件已经具备》，新华网2010-3-8，//www.xinhuanet.com/最后访问时间2010-7-8。
[8]参见邓小平同志在1953年2月11日中央人民政府第22次会议上所作的《关于<全国人大和地方各级人大选举法草案>的说明》（即1953年的选举法）。
[9]参见《蔡定剑解读选举法：5大问题为再次修法留下空间》，《广州日报》2010年3月16日。
[10]参见【美】汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年6月第1版，第14篇第65-70页。
[11]Shawv.Reno509U.S.630(1993)，本案的胜诉方其实是几个白人选民，他们认为北卡罗来纳州政府为了刻意增加黑人当选议员的数量而采用非常规的选区划分的办法是违宪的。法院虽然支持了白人，取消了该州黑人选民拥有更多议员的机会，但是传递了一个重要的信号，即选举权平等要求既不歧视黑人，也不歧视白人，而且采取奇怪的选区形状将更多的黑人划进同一个选区以保证一个黑人议员的当选这种做法是违宪的，因为其制造了种族之间的隔阂。
[12]选举权法即VotingRightsAct，是美国国会于1965年通过的一部法律，主要目的在于纠正在选举实践中长期存在的种族歧视问题，以保证少数族裔能够实质上享有平等的选举权。
[13]媒体有关“农民代表”的报道很多，多半都对于“农民代表”和“农民选出的代表”不加区分，参见《全国人大代表中工人和农民人数增加》，《湖北日报》2008年3月7日。
[14]见前引12。
[15]常规的选区划分即Regulardistricting，见前引(11)Shawv.Reno。
[16]见前引(11)Shawv.Reno。
[17]Aurelia George Mulgan，Electoral Determinants of Agrarian Power: Measuring Rural Decline in Japan， PoliticalStudies(1997)，XLV，875-899。
[18]美国宪法地十四修正案规定了法律的平等保护原则，在这个原则下，缺乏正当理由的对公民进行的大规模区分很可能就是违宪的，法院将对设定这种区分的法律或政府行为进行严格的司法审查，参见Chemerinsky，ConstitutionalLaw，AspenPublishersNewYork，NY，pp642-650，663-720。