再论基本法律修改权

【出处】《法学家》2011年第1期
【摘要】基本法律修改权的失范是一个事实。改变这一状况则要求我们寻求宪法第67条第（3）项以外的规范资源。基本法律修改权是一种高度受限的权力，同时受到全国人大事前保留修改权以及事后行使合理性审查的约束。因此，全国人大常委会应当在尊重其政治先例的基础上适度节制地行使某些重要的基本法律的修改权。
【关键词】基本法律修改权；高度受限；合理性审查；政治先例
【写作年份】2011年


【正文】

　　引言

　　近年来，全国人大常委会对于若干基本法律的修改实践接连引发了学界的争议。2008年，针对全国人大常委会能否通过修改《律师法》的方式对《刑事诉讼法》进行修改[1]在学界引发了广泛的争论。[2]2010年，围绕着全国人大常委会是否有权修改《代表法》学界又展开了一场激烈的讨论。一些学者认为全国人大常委会无权修改《代表法》，主张该法应当由全国人大进行修改。[3]然而，也有学者对上述观点提出质疑，认为反对修改的学者对宪法的解释不具有说服力和权威性，因而无法令人信服地证明全国人大常委会无权修改《代表法》。[4]尽管全国人大常委会最终经过两审即通过了《代表法》修改草案，[5]但本次立法活动所引发的基本法律修改权行使的合理性、乃至全国人大与其常委会之间的关系等重要问题仍然值得学术界进一步展开研究和讨论。

　　本文认为，全国人大常委会基本法律修改权（以下简称“基本法律修改权”）的性质、该项权力的限制条件、政治先例都决定了全国人大常委会应当尽可能将某些重要的基本法律的修改权提请全国人大直接行使。在此基础上，本文将提出完善基本法律修改权的若干建议。

　　一、基本法律修改权的性质

　　为了更加客观地评判基本法律修改权行使实践的合法性和合理性，我们必须首先对该项权力的性质进行必要的辨析。这其中需要回答的一个核心问题便是，基本法律修改权究竟是不是一项独立的、排他的权力？对此，我们难以给出一个肯定的答案。

　　首先，全国人大常委会所享有的职权对于全国人大而言并不具有独立性和排他性。立法背景清晰地表明，现行宪法赋予全国人大常委会的一些职权原本是属于全国人大的。因此，全国人大应当是这些职权的最终归属。众所周知，全国人大常委会享有的现行宪法第67条第（2）、（3）、（5）、（7）、（10）、（15）、（19）、（20）等项规定的权力在1978年宪法第25条中是不存在的。全国人大常委会这些新增的权力都是为了弥补全国人大规模大、会期短、议事效率低等缺陷而设计的。[6]尤其值得一提的是，现行宪法第67条第（2）、（3）、（5）项下三种新的权力都是由1978年宪法赋予全国人大的权力中剥离出来的。第67条第（2）项规定的制定和修改其他法律的权力以及第（3）项规定的基本法律修改权显然是由1978年宪法第22条第（2）项下全国人大享有的“制定法律”的权力中剥离出来的；而第67条第（5）项下的“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”的权力明显是来自1978年宪法第22条第（7）项中的“审查和批准国民经济计划、国家的预算和决算”这一权力。基于这种权力授受和承继关系，只要会期和议事日程允许，作为最高国家权力机关的全国人大是可以行使宪法第67条所规定的全国人大常委会的职权的。在这种情况下，全国人大的权力行使实践可以被解释为宪法第62条第（15）项下的“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。

　　同时，现行宪法空前地赋予了全国人大“改变或者撤销”全国人大常委会“不适当的决定”的权力，以便更加有效地监督和控制职权大幅度扩大之后的全国人大常委会。[7]因此，作为被监督对象的全国人大常委会，其所行使的职权对于全国人大而言也并不具有终局性。正如蔡定剑教授所言，“实际上，常委会职权中，不论那一条做错了，全国人民代表大会都可以撤销和纠正它。”[8]因此有学者指出，尽管全国人大常委会的立法权对于全国人大以外的立法主体而言具有“相当的完整性和独立性”[9]，该立法权对于全国人大而言则具有依附性和从属性：

　　“全国人大立法权是中国最高立法权，在我国国家立法权体系中居于第一层次；全国人大常委会立法权在拥有和行使国家立法权方面受制于全国人大，是我国国家立法权的第二层次。……全国人大立法权领导和制约全国人大常委会立法权，全国人大常委会立法权依附和从属于全国人大立法权。”[10]

　　其次，全国人大常委会的基本法律修改权是一项高度受限的权力。立法背景同样表明，基本法律修改权的行使应当受到更为严格的限制。资料显示，宪法草案对于这一权力的表述至少经历过一次重大变更。1982年4月26日提交全民讨论的《中华人民共和国宪法草案》第65条第（3）项仅规定，全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的基本法律，进行部分的修改和补充”[11]。这一规范表述给予全国人大常委会较为宽松的权力行使空间。显然，仅有修改权行使时间和修改幅度的限制难以避免基本法律修改权遭到滥用。因此，如此慷慨且宽泛的授权引起了一些人士的担忧。于是，他们提出了更为严格和稳妥的限制权力建议。宪法修改委员会对此予以欣然接受：

　　“全民讨论中，有人提出，在扩大全国人大常委会的职权时，应当充分保证全国人大作为最高权力机关的地位。这个意见是对的。因此，宪法修改草案第六十七条关于全国人大常委会的职权第三项原来规定，在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，……加上了‘不得同该法律的基本原则相抵触’这样的限制。……”[12]（着重号为本文作者所加）

　　这一变更过程明确反映了宪法修改委员会在听取民意之后有意对基本法律修改权加强监督、维护全国人大作为最高国家权力机关的权威的立法初衷。此外，值得一提的是，同一份草案中全国人大常委会二十二项职权中除了被删去一项[13]以及其他权限略作调整[14]之外，其他权力并未像基本法律修改权那样被附加更为严格的限制。这样的限制显然是为了确保全国人大常委会对基本法律的修改能够充分反映全国人大的立法原意和变法思路。

　　同时，宪法对于基本法律修改权所附加的限制也比全国人大常委会的其他职权更为严格。从与全国人大关系的角度出发，全国人大常委会的职权大致可以分为以下三种类型：相对独立型、共享型、以及辅助型。

　　相对独立型的权力主要是指宪法没有明文赋予全国人大，而又明确赋予全国人大常委会的权力。全国人大常委会的大多数职权都属于这种类型。这些权力包括第59条第2款[15]、第61条第1款[16]、第67条第（1）项[17]、第（2）项[18]、第（4）项[19]、第（6）项[20]、第（7）项[21]、第（8）项[22]、第（11）项[23]、第（12）项[24]、第（13）项[25]、第（14）项[26]、第（15）项[27]、第（16）项[28]、第（17）项[29]、第（19）项[30]和第（20）项[31]所规定的权力。尽管依然受到全国人大监督权的约束，但全国人大常委会在行使上述权力的过程中理应享有相对独立的决定权。

　　共享型权力是指宪法同时赋予全国人大及其常委会的权力。这主要是指监督宪法的实施的权力。[32]由于全国人大也享有监督宪法的实施的权力[33]，因此在理论上全国人大常委会对该项权力的行使应当与全国人大保持一致。

　　辅助型权力主要是指那些原本属于全国人大，但因会期制度等因素的约束而授予全国人大常委会在大会闭会期间辅助其行使的权力。这类权力主要包括第67条第（3）项[34]、第（5）项[35]、第（9）项[36]、第（10）项[37]以及第（18）项[38]所规定的权力。由于辅助型权力从根本上是属于全国人大所有的，因此全国人大常委会理应将这些权力的行使理由以及行使情况及时且详细地向全国人大报告。这也是全国人大常委会向全国人大“负责并报告工作”的应有之义。

　　值得一提的是，与其他几项辅助型权力相比，基本法律修改权所受到的限制又是最多、同时也是最严格的。前者仅仅受到行使时间（即闭会期间）的约束，而后者则分别受到行使时间、修改幅度、以及遵循原则三个方面的限制。这进一步表明基本法律修改权是全国人大常委会所有职权中最弱的一项权力。

　　二、基本法律修改权的约束条件不限于宪法第67条第（3）项

　　作为全国人大常委会最弱的一项权力，基本法律修改权除了受到该项权力规范渊源——宪法第67条第（3）项的约束之外，还受到其他规范的限制。这一观点与目前的主流表述有所不同。

　　在现有有关全国人大常委会基本法律修改权的研究中，大多数学者都将注意力聚焦于宪法第67条第（3）项。尽管没有明确表示，但他们似乎倾向于主张该项权力的行使仅受三个条件的约束，即“闭会期间”、“部分补充和修改”、以及“不得同法律的基本原则相抵触”。[39]笔者也曾经持同样的观点。[40]

　　然而，这一立场不可避免地会陷入以下两个方面的困境。首先，由于立法语言的模糊性、更由于全国人大常委会掌握解释法律的权力，在其缺乏自我约束的情况下外界试图对基本法律修改权诉诸合法性控制的愿望很可能落空。[41]其次，面对基本法律修改权失范所带来的问题，学者不得不深入到根本制度层面，主张通过改造全国人大与其常委会之间的权力关系彻底规范该项权力的行使。[42]然而，这样的改革却并非是一朝一夕就能达成的。

　　为了避免上述理论与实践困境，我们必须突破既有的思维模式以便探寻规范基本法律修改权的其他制度资源。笔者认为，基本法律修改权的行使不仅要遵循合法性原则，而且还要受到其他原则与制度的约束。换言之，宪法第67条第（3）项并非限制基本法律修改权的唯一的规范依据。同时，全国人大与全国人大常委会之间权力关系的性质也决定了前者可以、也应当对后者基本法律修改权的行使施加更多的约束和限制。

　　首先，由于全国人大享有完整的、不受限制的基本法律修改权，其有权在事前通过立法限制、甚至禁止全国人大常委会行使作为辅助型权力的基本法律修改权。全国人大是基本法律修改权的最终归属者，所以其有权决定该项权力的行使主体、行使方式和行使程度。在这一方面，全国人大所扮演的角色与授权立法中的授权主体并不存在实质性的差异。因此，全国人大应当有权将基本法律修改权完整地、排他地保留给自身行使。[43]到目前为止，全国人大已经在《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《中外合资经营企业法》三部法律中行使过这种保留权。[44]尽管全国人大在2001年修改《中外合资经营企业法》的过程中放弃了这一保留权，[45]但两部基本法对修改权的保留至少表明，在事关国家主权等重要立法议题领域由全国人大行使基本法律修改权有利于提升相关制度的民意基础与合法性程度。[46]

　　其次，从监督的角度来说，全国人大对于全国人大常委会行为的事后控制方式也并不限于合法性审查。宪法第62条第（11）项规定，全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。同时，《立法法》第88条第（1）项也规定，全国人大“有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律”。由此可见，全国人大对其常委会拥有一种较为灵活宽泛的监督权——合理性审查。这种宽泛的监督权与全国人大常委会针对国务院以及省级国家权力机关的合法性审查[47]之间形成了鲜明的对比。这种差异显然是由监督主体与被监督主体之间的权力关系所决定的。作为常设机关，全国人大常委会是全国人大的组成部分。这一特殊的依附关系决定了作为母体的全国人大应当对作为子体的全国人大常委会拥有更加广泛、严密的监督权。[48]因此，全国人大对其常委会行使监督权的条件不限于“违法”，还包括“不适当”；监督的手段和强度不限于“撤销”，还包括“改变”。然而，作为监督主体的全国人大常委会与作为被监督主体的国务院、省级国家权力机关之间分别存在着横向、纵向上的职权分立和职能分工。[49]在这种情况下，监督权的行使应当以适度尊重被监督对象决策的自主性、独立性为限。[50]因此，全国人大常委会行使监督权的条件就被定格为“违法”，而监督的手段和强度也被限制为“撤销”。正是由于全国人大对其常委会履职情况具有合理性审查的权力，因此全国人大常委会在行使基本法律修改权过程中就不能仅仅遵守宪法第67条第（3）项，而应当考虑更多的合理性、适当性因素。[51]

　　三、政治先例[52]也要求全国人大常委会在修改某些基本法律时尊重全国人大的决策权威

　　政治先例是维护政治秩序和法律权威的重要制度元素，因为它能够有效地降低政治的不确定性、提高政治的可预见性。[53]政治先例在我国的政治、法律制度中同样占有举足轻重的地位。1982年至今，中共中央向全国人大提出修改宪法建议、全国人大于每年三月召开会议、中共中央总书记作为国家主席候选人等不同时期所形成的政治先例成为国家政治生活以及法律制度不可或缺的组成部分，同时也成为维系我国政治秩序的重要保障。

　　毫无例外，包括全国人大常委会在内的一切国家机关在行使职权过程中不仅要受到规范其职权的法律规则的约束，而且也应当接受其自身所创造的政治先例的制约。事实上，全国人大曾经在行使职权过程中强调先例的重要性，并通过与先例建立联系为其权力的行使巩固合法性基础。例如，1987年六届全国人大五次会议原则通过《中华人民共和国村民委员会组织法（草案）》，并授权全国人大常委会根据宪法规定的原则参照大会审议中代表提出的意见进一步审议修改后颁布试行。[54]全国人大认为这种授权“是有先例的”，因为“民事诉讼法草案经五届全国人大四次会议审议后，大会决定原则批准，并授权常务委员会根据代表和其他方面所提出的意见，在修改后公布试行。”[55]

　　全国人大尊重和遵循先例的做法为其他国家机关树立了典范，也应当得到全国人大常委会以及其他国家机关的响应和仿效。由此可见，如果政治先例为全国人大常委会基本法律修改权的行使已经提供了明确、清晰的行为模式，那么全国人大常委会在缺乏有充分说服力理由的情况下就不应该背离这样的先例。

　　已有先例表明，在某些情况下，尽管全国人大常委会有权做出某种决定，但为了提高决策的民意基础或者基于其他重要的利益考量全国人大常委会可以决定改由全国人大行使相关的决策权。

　　《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》（以下简称“《授权决定》”）就是一个典型的例子。据彭真同志介绍，在酝酿《授权决定》的过程中所产生的三种方案中有一种方案主张由全国人大常委会通过授权决定。但是，全国人大常委会最终还是决定将该议题提交全国人大进行决策。[56]对此，彭真同志特别做了如下说明：

　　“……有的同志主张由全国人大常委会作决定。常委会有权决定，这在法律上是没有问题的，宪法已有关于经济体制改革和对外开放的原则规定。还有一种意见，认为这是一件大事，最好由全国人大常委会通过一个决定草案，提请全国人大审议决定。经过反复商议，最后大家一致认为，还是最后这个方案好，比较完备，它是严格遵守宪法和法定程序的，又能够解决经济体制改革和对外开放工作的实际需要。”[57]（着重号为本文作者所加）

　　显然，全国人大常委会在酝酿《授权决定》决策程序的过程中并不只考虑到其自身是否具有宪法所承认和授予的法定权力（“有权决定”、“法律上是没有问题的”），而是基于议题的重要性（“大事”）考量选择由具备更为广泛民意基础的全国人大直接行使决策权。在这种情况下，决策权的合法性并非唯一的、最重要的考虑因素。相反，如何决策更为合理、更具有可接受性、更能实现决策的预期效果（“最好”、“比较完备”）则成为决策者必须考虑的问题。全国人大常委会的自我节制、自我谦抑充分表明，依法决策仅仅是其决策过程中所遵循的一种最基本的要求。

　　值得一提的是，在披露上述立法背景之后，彭真同志又专门阐述了《授权决定》及其决策过程所具有的重要意义：

　　“这个授权决定也是回顾总结长期实践经验的结果，体现了健全社会主义法制的根本精神。维护社会主义法制的尊严，增强法制观念，严格依法办事，是我们的根本任务之一。‘文化大革命’中，党、国家和人民吃了很大苦头，大家记忆犹新。要防止那样的灾难重演，就必须有健全的社会主义法制，任何组织、个人都必须守法，也就是服从全国人民的意志。这样，我们国家的安定才能有坚实的基础。”[58]（着重号为本文作者所加）

　　在彭真同志看来，作为一个国家机关，全国人大常委会也应当努力实现遵守法律与尊重民意的统一。因此，“充分保证全国人大作为最高权力机关的地位”应当成为其决策过程中不可或缺的考虑因素和议事原则。在彭真同志担任委员长期间，全国人大常委会也曾经充分遵循这样的原则，坚持“凡是按照宪法和法律规定应由全国人大审议、决定的事项，都提请全国人大审议”[59]。这实际上也体现了现行宪法的立法原意，即“在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关，即全国人大和地方各级人大，充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益”[60]。

　　另一个先例则是2010年修改《选举法》所遵循的程序。本次《选举法》修改过程中，全国人大常委会一改前三次由其行使修改权的做法，而是将修改草案提交全国人大审议并通过。同时，这一修改程序也与2001年全国人大常委会有意避开全国人大会期而分别选择在九届全国人大四次会议前、后两次常委会会议通过《婚姻法》、《民族区域自治法》修改草案的做法形成鲜明的对比。[61]全国人大此次行使《选举法》的修改权体现了其作为最高国家立法机关的应有地位和权威，而修改所涉及的制度变更也因此具有更为广泛的民意基础。正如韩大元教授所言，“由全国人大修改选举法体现了最高权力机关对这一基本法律的重视，对于今后完善修改基本法律的程序，正确理解全国人民代表大会的宪法地位将产生积极影响。”[62]同时，全国人大常委会能够意识到该决策事项的重要性并提请全国人大直接行使决策权，这种做法值得赞赏。

　　上述政治先例表明，在修改基本法律的过程中，全国人大常委会应当充分尊重全国人大作为最高国家权力机关和最高国家立法机关的地位。对于那些应当由全国人大进行修改的基本法律，全国人大常委会应当主动地提请全国人大行使修改权。全国人大直接行使修改权将会大大提高所修改规则的民意基础。同时，尊重全国人大的决策权威只会增强，而不会削弱广大全国人大代表对于作为常设机关的全国人大常委会的认同度和支持度。

　　四、规范完善基本法律修改权的若干建议

　　对于如何规范完善基本法律修改权，学界已经提出了一系列的建议。崔敏教授主张废止宪法第67条第（3）项，并由全国人大统一行使基本法律修改权。为此，他还建议全国人大每次会议延长两天专门用于讨论、决定立法议题。[63]韩大元教授也赞成由全国人大统一行使基本法律修改权。[64]蔡定剑教授主张应当通过解释明确“部分补充和修改”以及“相抵触”的含义。[65]封丽霞教授也曾经主张通过立法或者法律解释的方式规范基本法律修改权。[66]笔者曾经主张将法律解释权赋予一个独立的机构，使其有效监督基本法律修改权的行使。[67]张千帆教授则提出，全国人大常委会不应当修改某些类型的基本法律，并特别强调“涉及人大结构、选举、职能等重要事项的基本法律”不宜由其修改[68]。

　　与其他建议相比，笔者更倾向于赞同张千帆教授的观点。不仅如此，笔者认为，《立法法》第八条前三项所规定的“国家主权的事项”、“各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”、以及“民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度”这三大类事项所涉及的基本法律都应当由全国人大制定和修改。因为这些事项是国家政治生活中最重要的事务，理应由具有最广泛民意基础的全国人大进行决策。当然，在宪法第67条第（3）项未作修改且全国人大常委会也未就该项权力的实践行使解释权之前，上述建议的可实现程度仍然完全取决于全国人大常委会自身的态度。

　　此外，全国人大常委会对其他基本法律的修改也应当遵循一定的程序要求。其中最重要的环节是全国人大常委会应当及时将基本法律修改的情况向全国人大下一次会议报告，以便获得全国人大的追认。[69]报告的核心内容应当是说明其行使修改权的理由，包括为什么要在全国人大闭会期间修改该基本法律？为什么修改的幅度只是“部分补充和修改”？以及为什么修改的内容不同该法律的基本原则相抵触？全国人大常委会已经有过在内部说明行使修改权部分理由的先例，[70]其下一步需要做的就是向全国人大完整、全面地说明行使修改权的理由。




【作者简介】
林彦，上海交通大学凯原法学院副教授。


【注释】
[1] 全国人大常委会法工委对此持肯定态度。参见“全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对政协十一届全国委员会第一次会议第1524号（政治法律类137号）提案的答复”，载《中国律师》2008年第9期。
[2] 在此次争论中，刑事诉讼法学界与宪法学界持截然相反的观点。樊崇义教授认为，由于基本法律与其他法律位阶相同，因此，修订后的《律师法》作为新法将取代《刑事诉讼法》中与其相冲突的规范。事实上承认了全国人大常委会可以通过修改《律师法》的方式修改《刑事诉讼法》。韩大元教授则主张，基本法律与其他法律位阶不同，因此，对以修改《律师法》的方式修改《刑事诉讼法》这一做法持否定态度。详见刘金林：《“修改律师法就等于修改刑事诉讼法”——法学家樊崇义认为，贯彻好新律师法的关键是观念》，载《检察日报》2008年4月6日，第3版；韩大元：《全国人大常委会新法能否全国人大旧法》，载《法学》2008年第10期。
[3] 参见张千帆：《全国人大常委会无权修改代表法》，载《财经》2010年第22期；北京大学人民代表大会与议会研究中心：《代表法修改讨论会综述》之“六、常委会无权修改《代表法》”（程洁、焦洪昌、蔡定剑三位教授的观点综述），//www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=2950&ClassName=%B9%AB%C3%F1%B2%CE%D3%EB%C1%A2%B7%A8（最后访问日期：2010年10月26日）。
[4] 参见方绍伟：《人大常委无权修改代表法吗？》，//chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=186737（最后访问日期：2010年10月26日）。
[5] 《代表法》修改草案被通过之后，《财经》杂志社记者曾经就二审通过以及表决过程中出现20票以上的反对票和弃权票向全国人大常委会工作人员提出如下疑问：“这么重要的法律在有相当大争议的情况下就二审通过了，是不是因为有其他的考虑？”全国人大常委会法制工作委员会国家法室主任许安标对此作了如下回应：“为什么8月份上会，10月份就通过呢？应该说对人民代表大会制度的实践经验，进行总结、发展、完善，我们长期在做这项研究、调查工作。虽然草案是8月份才提出来，但这项工作一直是全国人大常委会的一项基础性工作，对这方面问题的研究是比较充分的，看得也是比较清楚的。经过两次审议之后提请表决，这也是对我们现在实践经验的总结。”详见全国人大常委会官方网站：《全国人大常委会办公厅10月28日新闻发布会》，//www.npc.gov.cn/npc/zhibo/zzzb18/node_5826.htm（最后访问日期：2010年11月13日）。
[6] 参见彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》（1982年4月22日在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上），载《全国人民代表大会常务委员会公报》1982年第2期。
[7] 事实上，我国前三部宪法均未赋予全国人大这样的监督权（参见1954年《宪法》第27条、1975年《宪法》第17条、1978年宪法第22条）。此外，1982年提交全民讨论的《中华人民共和国宪法草案》也并不包括这样这一监督权。增加这一权力吸收了全民讨论中所提出建议的结果。参见彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》（1982年11月26日在第五届全国人民代表大会第五次会议上），载《全国人民代表大会常务委员会公报》1982年第5期。
[8] 蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第298页。
[9] 封丽霞：《论全国人大常委会立法》，载周旺生主编：《立法研究》（第1卷），法律出版社2000年版，第95页；周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第283页。
[10] 同注9封丽霞文，第97页。
[11] 《中华人民共和国宪法修改草案》（1982年），载《全国人民代表大会常务委员会公报》1982年第2期。
[12] 同注7。
[13] 即草案第65条第（13）项“根据审计长的提请，任免副审计长和审计员，并批准省、自治区、直辖市的审计长的任免”。
[14] 如草案第65条第（10）项“在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会主席以外的其他组成人员的任免”被修改为现行宪法第67条第（10）项“在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选”。
[15] 该款规定，“全国人民代表大会代表的选举由全国人民代表大会常务委员会主持”。
[16] 该款规定，“全国人民代表大会会议……由全国人民代表大会常务委员会召集”。
[17] 即“解释宪法”。
[18] 即“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。
[19] 即“解释法律”。
[20] 即“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”。
[21] 即“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”。
[22] 即“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。
[23] 即“根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长”。
[24] 即“根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免”。
[25] 即“决定驻外全权代表的任免”。
[26] 即“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”。
[27] 即“规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度”。
[28] 即“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”。
[29] 即“决定特赦”。
[30] 即“决定全国总动员或者局部动员”。
[31] 即“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”。
[32] 《宪法》第67条第（1）项。
[33] 《宪法》第62条第（2）项。
[34] 即“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。
[35] 即“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”。
[36] 即“在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选”。
[37] 即“在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选”。
[38] 即“在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布”。
[39] 参见注8蔡定剑著作，第300-301页（事实上，蔡定剑教授指出了第四个限制条件，即全国人大在所制定法律中就修改权保留给自身。但是，蔡教授将此种情况作为宪法第67条第（3）项中的“不抵触”所包含的三种情况之一。）；注9封丽霞文，第104-105页；注9周旺生著作，第283页；崔敏：《关于对基本法律的修改权限问题》，载《人大研究》2007年第4期。
[40] 参见林彦：《基本法律修改权失范及原因探析》，载《法学》2002年第6期；林彦：《全国人大常委会基本法律修改权实践分析》，收录于徐向华主编：《新时期中国立法反思》，学林出版社2004年版。
[41] 详见注40林彦文。
[42] 例如，有学者针对全国人大未能充分行使立法权的现状，分别提出“延长大会会期”、“减少代表人数”、“行政、司法机关的领导不宜兼任全国人大代表”、“提高代表素质”等多方面的建议。（参见胡土贵：《全国人大应充分行使好立法权》，载《法学》1995年第2期。）笔者也曾经认为，要改变基本法律修改权失范的现象，“对全国人大与其常委会之间组织机构以及权力机构的调整必不可少”，并主张通过缩小全国人大的规模使其能够真正行使立法职能（参见注40林彦文）。
[43] 参见注8蔡定剑著作，第301页；注2韩大元文。
[44] 参见《香港特别行政区基本法》第159条、《澳门特别行政区基本法》第144条、原《中外合资经营企业法》第15条。
[45] 详见注40林彦文。
[46] 值得关注的是，两部基本法对于全国人大行使修改权也施加了相应的限制。《香港特别行政区基本法》第一百五十九条第四款明确：“本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对香港既定的基本方针政策相抵触。”《澳门特别行政区基本法》第一百四十四条第四款同样规定，“本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对澳门既定的基本方针政策相抵触。”两部基本法所涉立法议题的重要性可见一斑。
全国人大法律委员会特别阐明了《香港特别行政区基本法》有关该法修改权的规定所具有的重大意义，指出这是“符合‘一国两制’的总方针和我国对香港的基本方针政策，符合香港的实际情况和需要，有利于香港的长期稳定和繁荣，也是符合香港的长期稳定和繁荣，也是符合香港同胞和全国人民的根本利益的。”参见王汉斌：《第七届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉审议结果的报告》（1990年4月2日第七届全国人民代表大会第三次会议主席团第三次会议通过），载《全国人民代表大会常务委员会公报》1990年第2期。
[47] 宪法第67条第（7）项、第（8）项分别规定，全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”、“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。
[48] 这是现行宪法为全国人大新增加的一项权力。其目的是为了在全国人大常委会职权扩大的背景下确保全国人大作为最高权力机关的地位。参见注7彭真报告。
[49] 这两种监督权的区分与行政复议和行政诉讼审查原则的区分所体现的制度原理是一致。行政复议实行的是合法性审查与合理性审查并存的模式，而行政诉讼则是以合法性审查为原则。此外，行政复议机关对于具体行政行为拥有变更权，而人民法院对于行政行为仅有非常有限的变更权（仅适用于行政处罚显失公正）。与行政内部的监督相比，法律赋予司法机关监督行政的权力是有限度的、克制的。
[50] 诚如蔡定剑教授所言，全国人大常委会针对省级国家权力机关的监督权“体现了遵循中央的统一领导的前提下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，“充分反映了我国宪法上的地方国家权力机关的自治权和自主权。”参见注8蔡定剑著作，第304页。
[51] 张千帆教授提出了一个判断合理性的标准，他认为，“一旦涉及人大职权或程序，基本法律就只能由人大自己修改，由一个向人大负责、受人大监督的人大常委会修改显然是不合适的。”参见注3张千帆文。
[52] 在本文中，“政治先例”的指代对象等同于“先前实践”。笔者最终使用“政治先例”这一称谓的目的是为了强调这些先前实践对于行使权力的机关所具有的对权力行使合理性（或正当性）产生影响的约束力，尽管这种约束力并不像法定义务那么强。同时，正如后文所述，全国人大也曾经用“先例”指称其先前实践并因此找到了为自身权力行事方式作正当性论证的事实基础。（参见注55）
[53] 邓小平同志曾经在上世纪80年代初强调法制建设的重要性。他指出，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”（邓小平：《解放思想，实事求是，团结一切向前看》，收录于《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1983年版，第146页）对于全国人大常委会而言，政治先例也应当“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。
[54] 《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国村民委员会组织法（草案）〉的决定》（1987年4月11日第六届全国人民代表大会第五次会议通过）。
[55] 彭冲：《关于〈中华人民共和国村民委员会组织法（草案）〉的决定（草案）的说明》（1987年4月9日在第六届全国人民代表大会第五次会议主席团第四次会议上），载《全国人民代表大会常务委员会公报》1987年第3期。
[56] 全国人大常委会提出，《授权决定》的依据是“宪法第89条关于国务院职权的规定：‘全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权’”（王汉斌：《关于“授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以指定暂行的规定或者条例的决定（草案）”的说明》（1985年4月3日），载《全国人民代表大会常务委员会公报》1985年第3期。）根据上述宪法依据，全国人大常委会同样具有做出《授权决定》的权力。
[57] 彭真：《关于立法工作》（1985年1月23日在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上的讲话），载《彭真文选》（一九四一——一九九○年），人民出版社1991年版，第504页。
[58] 同注57。
[59] 《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（1986年）。
[60] 同注7。
[61] 有关这两部法律修改时机的争议，详见注40林彦文。
[62] 韩大元：《“全国人大修改选举法”与基本法律的修改权》，载《法学杂志》2010年第7期