基层人大代表直选：制度的问题与可能的路径——以制度实施为视角

【出处】《人大研究》2010年9期，第4～8页
【关键词】人大代表；直选
【写作年份】2010年

【正文】

　　约翰·密尔对代议制下间接选举与直接选举的利弊进行系统性比较时指出，虽然间接选举可以阻止民众感情的发泄，可以选出高于选民的选举人，容易作出正确的抉择，但是它不利于赋予选民以选举权的主要目的，即保障个人权利，不利于增进议员对选民的责任感，相反有利于为掌握最后选举权的少数人舞弊大开方便之门。而直接选举能得到间接选举的所有好处，直接选举得不到的好处间接选举也得不到，且直接选举并没有间接选举的如上弊端[1]。由此可见，直接选举是代议制下实现民主最大化的最佳选择，是最接近直接民主效果的一种公民参政模式，构成了有限民主的基础。我国人大代表直接选举制度由来已久，从1953年第一部选举法中对(乡)镇一级人大进行直接选举的规定，到1979年新选举法将直选扩大到县(区)级，以及后来在1982年、1986年、1995年、2004年和2010年五次修正案中对选区划分、候选人提名、投票方式、城乡人大代表比例等方面的改动，这些反映了直接选举在制度上的进步。但在长期的实践中，这种进步并没有产生相应的积极效果，这与制度实施密切相关。

　　一、基层人大代表直选是民主进步的标尺

　　当前，伴随着我国体制转型和快速发展，一系列社会矛盾空前增多和尖锐化，因此这就需要社会有更加正常的民主“减压阀”[2]。“是故为川者，决之使导；为民者，宣之使言。”(《国语·周语上》)县乡两级人大代表直接选举作为一项“涉及面最广，参与率最高”的公民参政活动，正是这样一个疏导民意、化解矛盾的有力“文器”。具体来说，县乡两级人大代表直接选举在公民政治生活中的意义在于：

　　第一，有利于充分反映民意，保证公民的参政权。从理论角度而言，代议民主本身已使选民的参政权大受限制，直接选举代表在一定程度上降低代议民主的间接性，从而保障公民的参政权，激发公民的参政热情[3]。从实际操作上看，选民根据自己的意志，通过多种渠道和方式对候选人进行了解，最终做出个人判断。因此，就政治权利而言，其判断不存在任何被忽略、缩小、曲解或违背。实际权利行使过程中受到的信息不对称等问题则可由法律或制度进行规避。

　　第二，有利于密切选民与人大代表的关系，从而更有效地防止腐败。选举为选民和候选人搭建了互动的桥梁，它“联结了投票者的利益和政府的行动”[4]。这种信任机制需要一种“委托—代理”[5]理论来予以实现。信息经济学认为，在选民与人大代表关系中，选民是委托人，而人大代表则是代理人。选民的规模越大，人大代表的层级就可能越多；人大代表的层级越高，离选民的距离就越远，为选民工作的积极性也就越低，同时，选民对人大代表的监督也就越难，监督的积极性也随之降低[6]。这就导致一个选举负效应：代表“不”代表，选民“不”监督。长此以往，代表和选民极易从没法代表、没法监督到最后的不愿代表、不愿监督。这将带来两大恶果：选举腐败与政治消极。而人大代表直接选举则将人大代表与选民之间的金字塔结构关系扁平化，从而在宏观层面有效地避免了这两大问题的产生。因此，随着我国政治文明建设和民主政治生活的推进，人大代表直接选举的重要作用也开始日益彰显。

　　第三，有利于增进政府的合法性，建立起良好的选民利益诉求机制，从而促进社会稳定。从政府角度来看，在直接选举制基础上建立的代议制政府的合法性更强。我国宪法明确规定了“依法治国”、“人民当家作主”。“凡是法治国家‘权力—权利’关系的演绎是……在‘权力—权利’源流上，权力来源于权利，正是公民权利的委托，才有公权的存在。”[7]所以，“人民授权”必然成为合法代议制政府的基础，而选举则是其主要形式。较之间接选举，人民直接授权产生的代议制政府更具有合法性，更能有效地统治、管理和驾驭社会，使社会趋于稳定。从选民角度来看，人大代表直接选举制度又是便捷的利益诉求机制。它通过言论发泄、投票取舍等预定的法定程序，以和平理性的方式，使民众积极或消极的心理情绪得到消解和平衡[8]，从而缓解社会矛盾，为我国体制转型和经济发展创造了一个“动态性稳定”[9]的社会环境。

　　第四，有利于公民政治素质和民主意识的提高。直选，是生动的民主。当人们参加直接选举时，便开始走出自己的家庭和职业圈，了解政治知识，培养少数服从多数的习惯，通过达成同感和共识，采取共同的集体的政治行动。这对选民来说是一次真实、生动的培养社会责任感和正义感，提高智力水准和道德能力，增强向心力和凝聚力的良好实践[10]。难怪有学者说：“一次直接的民主实践超过100次的民主宣传教育。”[11]

　　二、我国人大代表直接选举的制度问题

　　张锦明曾就民主的内涵时谈到：“民主在上面是理论问题，是制度设置问题；对基层政府官员来说，只是程序操作问题；而对普通老百姓来说，则是个利益问题。”[12]作为民主的重要实现方式之一，目前我国人大代表直接选举在这三方面的实践上尚存在较多问题。

　　第一，选举制度的实施尚缺乏明确有效的利益机制。主要表现在以下两大方面：一是选举制度设立的目的及其运行与选民参选的动因之间缺乏良好的结合。在蔡定剑先生组织进行的有关“您认为一个人参加选举的主要决定因素是哪些”的问题调查中，政治因素与个人利益因素分别以60％和47.7％的赞成度高居榜首。这一方面反映了当前选举与选民个人利益相关度仍存有差距的现状，同时也揭示我国直选目前存在的矛盾：选民有选举的需求，但选举的效果无法满足选民参选的真正需要。此外，在不同职业选举意愿比较中，“愿意当代表”的比例，农民占67.4％，在所有职业中排第三位，比文化科研人员高出18.4个百分点，比在校学生高出12.8个百分点[13]；在参加人大代表选举的主动性上，表示是“主动参加投票”的：农民为59.7％，文化科研人员只有33.8％，大学生只有41.2％。农民比大学生高出近20％[14]。这两组数据反映两个事实：一是农民的参选热情与民主期望源于村、乡干部直选实践中权利——利益的成功转化；二是大学生的选举低温，并不是因为缺乏民主意识，而是缺乏对选举这一民主实践的信心。我国选举制度中所存在的一些不合理的制度以及不规范的操作，逐渐消解了这些渴望民主却未曾品尝到选举甘饴的年轻人的政治热情。

　　二是选举制度本身在未对原有制度漏洞予以弥补的同时又无法满足新生的利益需求。典型的表现是选举实施中流动票箱与流动选民的问题。“流动票箱”的规定首次出现在1995年第三次修改选举法时，“各选区应当设立投票站、流动票箱或者召开选举大会进行选举。投票选举由选举委员会主持”(第三十四条)。立法原意是为了保障因老弱病残、选民居住分散、交通不便等存在投票困难的人的合法权利。但从实践的结果来看存在诸多问题。一方面设立流动票箱的良好初衷被盲目追求“高投票率”取代，其结果出现了一系列如“拉”选票、不规范的委托投票等减损选举有效性、真实性的情况。另一方面，流动票箱也带来了选民选举“权利观”的异化：从应当是选民主动参与投票的权利，变相为潜在压力下的投票“义务观”。在发生学的角度，“流动选民”是时代与政策的产物。大量“流动选民”的存在以及“以户口为基础”的选民登记制度，与当前市场经济日趋深化、人口流动频繁的时代仍然不相适应。这种“人在权利不在”、“人不在权利在”的怪状所导致的后果，除了使这些流动的公民较难或者无法行使选举权之外，还为大量“以‘委托投票’的方式‘取代他人意志的投票’留下了较大的活动空间”[15]，影响选举的真实性。

　　马克思曾明确指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[16]“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑”[17]。制度亦是如此。不以选民利益为根基的选举制度，只能在消解选民积极性的同时，为选举潜规则大开方便之门。

　　第二，选举制度的执行力略显不足，存在一系列潜规则及违规操作。主要有三个方面的表现：一是党政领导干部参选是县、乡人大直选中的普遍现象。许多选举工作人员都明确表示“参选名额和预留名额主要都是留给县委、县政府和有关县直机关的领导干部的，参选的主要都是事先预定好的”[18]。虽然，其目的在于保证党政领导力量，使政府驾驭社会趋于稳定，但这却是以削弱民主性、丧失公信力为代价的。长此以往，将不利于整个社会以及政府自身的发展。二是预留名额的存在。在我国的法律中并未明文规定，所以在实践中无法断定其合法与否。但其存在的不公平、不合理性是显而易见的。虽说这种操作似乎可以“理顺领导间关系”，在一定程度上保障选举工作的顺利进行。但这一行为的本质却是对公民选举权的限制甚至是剥夺。更何况，“领导间关系”的症结并不在于此，不是“人大代表”光环均沾就能解决的事。如果党和政府对自己举荐的候选人自信，对群众信任，且选举机制比较完善，“预留名额”存在的必要性是值得质疑的。三是确定正式候选人存在“暗箱操作”的盲区，其过程欠公开、透明。在选举法第十三条的规定中要求“选民小组反复酝酿、讨论、协商确定正式代表候选人名单”，但并未对选民小组的人数、讨论次数以及如何协商确定作出明文规定，这就无法反映正式代表候选人名单的确定是否真正“根据多数选民的意见”[19]。山东省青岛市城阳区等12个县、乡两级人大“各政党、各人民团体提名候选人”与“选民十人联名提名候选人”当选正式候选人的数据比较显示，“经过酝酿、讨论、协商后会出现两大特点：一是前者的递减比例除了在提名人数过多的情况下大幅减少外，经常出现‘0’递减现象，而后者相反；二是前者的提名候选人在正式候选人的比例中有所上升，而后者则下降。”[20]选举盲区的存在，在一定程度上影响了选举的科学性与真实性，也影响了选民对选举的信任与热情。

　　第三，选举制度缺乏针对程序错误而导致选民权利或利益受损的救济措施。“一套完整的制度，应该包括明确的‘准入规则’、‘游戏规则’和‘奖惩规则’。”[21]对一个主张权利及其保护的制度设置而言，奖励似乎可以忽略，但惩罚必须鲜明且彻底。我国许多地方在进行选举实践的过程中，存在许多超越法律规定、间接损害选民合法权利的行为，违背了“法无授权不可为”的法治理念，但没有相应的机制进行规范。就宏观来说，像戴帽选举、名额预留、候选人陪衬等生存于“明文与操作”之间的潜规则或违规程序，其导致的选民利益间接受损，是否应当纳入此类救济？又该如何纳入？而就微观来说，像基于选举组织方的选民登记错误而导致的选民权利受损，以及以选民其他正当、合法利益的侵犯或剥夺为威胁强迫参加选举等一系列由于选举程序非法而导致的选举纠纷与选举违法应当如何救济？这些问题层出不穷，但保障性机制的缺失使之一直被忽视甚至认定为一种正常现象。从权利的实现角度来看，这是保障选民权利最后也是最有力的一道防线，也是最重要的一个环节。只有使权利实现过程得到保障的情况下，权利才能真正转化为利益，使民众在选举的实践中知晓选举的价值、重塑对选举的信心。

　　选举在制度实施过程中存在的这些问题，使选民们“不再关心”甚至“根本不关心”选举，选民放弃选举权，对组织所提出的候选人产生排斥感等一系列消极、冷漠的政治情绪。“上面定了人，我们来画圈。”[22]这句话形象地道出了选举的现状与选民的无奈。显而易见，这种因为对选举的失望而导致的政治消极，比因为不知道、不了解选举而导致的消极更为可怕。前者丧失的不单是选民的选举热情，更是政府的信誉与民心。

　　三、我国基层人大代表直选的实现路径

　　(一)权利与利益的统一路径

　　直接选举制度实施的根本在于满足公民的政治需求，实现权利与利益的高度统一。许多学者在谈及中国的民主建设时经常感叹，我们的理论历来为我国的高度民主而自豪，而民主实践却差距很大。这其中不乏理论构建中可行性探索的缺乏，民主实践中程序操作的缺位等问题。但此外，很重要的一点是：民主不应该只是上面的研究、探索与分析；民主不应该只是自上而下的灌输；民主不应该只是输血而不造血。民主的根基在于民众，在于民众的意识，在于民众的需要。因此，提高公民的民主意识和选举认识的关键就在于植根民众的利益机制。具体来说，可以从以下几个方面着手：

　　一是在对选举相关法律法规的制定和体系构建中，始终将“选民利益最大化”作为宗旨，这是公民民主意识和选举认识得以提高的前提。比如，对流动人口的利益保障，可基于流动人口的密切要素来确定权利实现地：浙江省义乌市就对外来人口设置了专门的代表名额。又如针对候选人参选名额的问题，2008年上海市的人代会已作出了重要改革：政府机关领导不再成为人大代表的候选人参与选举。显然，这两项改革，都是对“选民利益最大化”的忠实实践。此外，民工阶层作为一个新兴的阶层，从2008年起在“两会”上有了代表这一新兴群体的发言权。并非民工代表就能完全代表民工的需要，也并非其他职业背景的人无法代言，但他们的确是最了解、最贴近民工基本生存现状并深有体会。更重要的是，这种形式之意在于唤起全社会对这一群体的重视以及对其权利的尊重与保护，从而使其在权利上享有与其他阶层相同的地位。这个意义是重要的。

　　二是在民主意识和选举认识的社会化过程中，应注重因材施教。中国的国情使得中国的民主并不均衡，包括对民主的意识和对选举的认识。因此，应对不同需要、不同层次、不同接受水平的选举主体采取不同的指导教育方式，使民主逐步在中国的广袤大地扎根。比如，针对选举委员会和主席团的成员，我们可以通过有计划、有步骤地长期性集体学习选举相关的法律法规以及开展民主建设的科研课题等方式来实现。而对于普通选民，则可采取生动活泼的形式，比如讲坛、辩论、实例分析等方式来予以普及。

　　三是抓住与选举相关的每个节点，形成全社会范围内关注选举、关注权利的良好风气。比如：在选举活动宣传中注重民主的色彩，而不是简单的形式；在选举法等相关法律法规的修改过程中，合理运用网络和媒体开展专家解析、全国大讨论等活动，“形成电子民主”[23]；对选举纠纷、选举违法等案件进行透明、公开、公正地审理等等。抽象的民主只有通过这种生动的形式才能使人们有更深刻的了解和体会。这是符合人类认识规律的方式。

　　(二)制度执行的路径

　　直接选举制度实施的关键在于提高选举制度的执行力，有效发挥制度理性的作用。对选举制度好坏的评价，我们不能仅基于制度本身，应当基于制度实施的效果得到充分显现。因此，好的选举制度之所以能成就其“好”，还需要得到忠实、有效的执行。但是正如秦德君先生所言，中国是一个缺乏制度理性的社会。人们往往为定制度而定制度，而在实际操作中又有一套潜规则在“正常”运作[24]。对于潜规则的驱逐，最重要的还是加大对显规则的执行力度[25]对选举而言，其关键就是加强我党对选举的领导力度。

　　一是对选举委员会和选举主席团成员名单的确定，执政党应进行积极的建议和推荐。党管干部原则是坚持党的领导的具体体现。中国共产党作为执政党，应当在宪法框架下向人大举荐优秀的、合适的人才成为选举委员会和主席团的成员。这是对选举有效进行的保障，也是对选民有效行使选举权的负责。

　　二是在选举执行与进行过程中，执政党应主动发挥对选举程序的监督作用。在选举过程中，选民由于人员、精力的分散，同时我国的选举制度尚未建立起方便选民行使监督权的制度体系，这使得选举活动常常是有形的结果，无形的过程。因此，执政党应当成为选民的第三只眼睛，对选举的整个过程进行实时监督，并通过适当的方式向选民通报。

　　三是在对选举组织和执行人员的政治素质、思想觉悟、民主意识以及基本知识的培训和提高中，执政党应当认真组织、积极落实，从而保证选举思想上的统一性。组织执行人员的素质涵养，对选举活动的成败来说，意义重大。对选举工作的认识，应当不仅仅是一项严肃的工作，更是一场民主的植根。因此，须使每一个工作人员明确这份民主责任。

　　(三)制度救济的路径

　　直接选举制度实施的落脚点在于加强对错误程序的救济力度，实现政府公信对政治权利的保障。直接选举和所有的活动一样，需要一定的规则，根据燕继荣教授的说法可以分为：准入规则、游戏规则和奖惩规则。作为一个重视并相信个人觉悟和集体力量的国家，我国的政府和民众对奖惩规则存在一定的偏见且缺乏必要的热情。这在过去是可以理解的，但在当前以人民根本利益为长效激励机制的社会中，奖惩规则的建设不仅是必要的，而且是制度得以忠实、有效实行的重要保障。

　　在选举活动中，这一规则表现为选民的救济制度。但就我国直选救济程序的应用来说，较大多数发生在对因人或事而导致的结果错误的救济，比如选民登记错误所导致的权利间接受损等。而对制度本身存在问题或者操作违法违规而导致结果错误的情况则缺乏有力的救济制度或措施。这样的责任由谁来担负？以什么形式担负？都是应当引起重视并予以改进的。

　　一是在立法中引入行政法中的信赖保护原则[26]。即要求人大对其在选举过程中形成的行为，必须遵守信用，不得随意变更，确需变更或撤销的，在相对人(相对于人大的选民或者被选举人等)无过错的情况下，人大必须合理地补偿其的信赖损失。这一原则引入的目的在于使选举过程中的法律、制度和程序对选民持有最基本的公信力，从而有利于选民在受国家保障的情况下，更安全、有效地行使自己的政治权利。

　　二是加强对罢免权、申诉权、诉讼权这“三权”的制度建设。作为选民主要的救济权利，国家应当从方便选民行使该项权利、有效保障该项权利得以实现为出发点，对“三权”在权利体系中地位的提升、对“三权”负责人员“权、责、利”的明确、对“三权”所涉及的主管机关和部门的统一领导等各方面形成较为全面、深入、细致、可操作的制度建设。

　　三是对典型的选举违法案件交由全国人大及其常委会负责，并由其授权最高人民法院审判。这是从法的角度提高对选举违法和选举救济的重视力度。典型案件的高层负责和处理，有利于加强选民对救济权利的自我维护意识、提升国家对救济权利保障的公信力。

　　四、总结

　　制度实施是推动直接选举进步的真正力量。因为，只有当制度实施紧紧扎根于选民的政治需要，选举制度才会有生机，政治民主才会是真实的，宪法所赋予公民的“政治权利”才能得到与其他经济、文化权利一样的现实地位，而公民也才能基于这种需求的满足而真正实现“权利”与“利益”的对接；只有当制度实施建立起一个良性的执行规则忠实于制度并得到有效的执行，制度的进步才能真正彰显其功效；只有当制度实施中我们不仅听好的声音，更关注坏的声音时，选举才能正常、有效地进行，民主建设也只有在这种常态下的实践中真正得到推进。

【作者简介】
金婕，单位为华东政法大学。


【注释】
[1][美]J·S·密尔著：《代议制政府》，汪暄译，商务印书馆1982年版，第144～149页。
[2]参见彭宗超著：《公民授权与代议民主——人民代表直接选举制比较研究》，河南人民出版社2002年6月第1版，第121页。
[3]参见彭宗超：《试论直接选举的理念意义与作用规律》，载《清华大学学报》(哲学社会科学版)2000年第4期。
[4]G. M. Pomper. Elections in America: Control and Influence in Democratic Politics. 2nd Edition, New York: Longman. INC., 1980, p. 219.
[5]Jensen, M. C. and Meckling, W. H. "Theory of the Film: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure", Journal of Financial Economics, Vol. 3. No. 4, Oct. 1976. p. 308～309.
[6]参见张维迎著：《博弈论与信息经济学》，上海人民出版社1997年版，第397～404页。
[7][24]秦德君著：《执政绩效探微：战略、评估及设计》，上海人民出版社2006年12月版，第36、132页。
[8][10]任学辉：《论直接选举优于间接选举》，载《法制论坛》2000年4月，第39～40页。
[9]参见秦德君著：《执政绩效探微：战略、评估及设计》，上海人民出版社2006年12月版，第54页。
[11][12][13][14]蔡定剑：《“中国人素质太低，搞不了选举”质疑？——经济、文化、政治、利益与选举行为相关性调查与分析》，载《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年12月第1版，第241、251、216、219页。
[15][19][20]刘智、史卫民、周晓东、吴运浩著：《数据选举——人大代表选举统计研究》，中国社会科学出版社2001年10月第1版，第108、143、149页。
[16]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第82页。
[17]《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1957年版，第103页。
[18]熊文钊：《县乡两级人大代表直接选举情况的描述——河北省宽城满族自治县直接选举的调查》，《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年12月第1版，第73页。
[21]燕继荣：《政治学十五讲》，北京大学出版社2004年版，第187～188页。
[22]沈亚平、陈克林：《选举地方国家机关领导人之现状——江西省及部分市县乡镇间接选举情况的调查》，载《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年12月第1版，第142页。
[23]参见胡盛仪、陈小京、田穗生：《中外选举制度比较》，商务印书馆2000年版，第29页。
[25]参见中共中央宣传部理论局：《2007理论热点面对面》，学习出版社、人民出版社2007年8月第1版。
[26]参见法律考试中心：《宪法行政法与行政诉讼法》，法律出版社2006年11月第1版，第38页。