论公共财政制度的宪政基础

【出处】《税务研究》2009年第5期
【摘要】本文分析了公共财政和宪政的历史演进过程，指出宪政与公共财政之间存在着一种互动关系：公共财政既是宪政产生和发展的基础，宪政也是公共财政进一步发展的基础。在现代社会，公共财政的发展和完善必须以宪政为基础。宪政以贯彻和实行体现人民意志的宪法规范和代议制度（或代表制度）为基本特征，因此，现代公共财政必须以由宪法规范确认、受议会（或代表大会）决定和监督权为发展完善的基础。从宪政基础角度探讨当今中国公共财政制度存在的问题并寻求解决之路，对完善我国公共财政制度具有重要意义。
【关键词】公共财政；宪政；宪法；税收立法
【写作年份】2009年

【正文】

　　近年来，随着公共财政在我国社会经济发展过程中重要性的日益突出，公共财政与宪政的关系问题已成为法学界特别是宪法学界和财税法学界的热门话题。有的学者在研究财政问题时显示出了对宪法与宪政问题的浓厚兴趣，他们把“主要调整财税法领域的一些根本性事项，如财政法的基本原则、财政权力的分配、中央与地方的财政关系”等法律规范称为“财政宪法”。[1]有的学者在研究宪法问题时也对公共财政问题给予了高度关注，提出了“财政立宪主义”的话题等。[2]以宪政为背景反思与完善公共财政制度，可以说是财税法学者和宪法学者共同面对的时代课题。本文力图通过对公共财政制度历史演变进程的梳理，分析宪政制度对公共财政理念和价值的影响，说明公共财政制度的宪政基础，为完善我国公共财政制度提出一点建议。

　　一、公共财政与宪政关系的历史解读

　　公共财政是以公共权力为基础进行资源配置的制度，它不仅是维系国家运转的经济基础，更是推进国家与公民关系和谐发展的政治基础。作为一种财政模式，公共财政并不是从来就有的，而是人类社会发展到特定历史阶段的产物。从财政制度历史演进的进程来看，财政制度经历了原始财政、专制财政、计划财政和公共财政的变迁过程。[3]“公共财政是作为一种随市场经济的产生而产生、随市场经济的发展而发展的财政模式，首先它是国家通过税收等手段筹集收入以为公众提供公共商品和公共服务的政府经济行为；其次它是高度民主化的财政，它能最大可能地反映公众的意志，体现财政的民主性原则；再次它是高度法治化的财政，真正做到依法理财，体现财政的法治性原则。”[4]

　　宪政制度的形成和确立经历了一个相当长的历史过程，它最先在英国产生，随后传播到美国和法国，直至为整个现代社会所接受或借鉴。回顾宪政历史不难发现，财政问题在宪法和宪政的形成过程中扮演了重要的角色，可以说公共财政与宪法和宪政制度是相伴而生的。无论是英国的《大宪章》，法国的《三月大敕令》，还是美国的“独立战争”和“制宪斗争”，其中无不贯穿着作为财政收入基本形式的税收利益冲突。在这个层面上，可以说财政制度孕育、催生了现代宪法和宪政，宪法和宪政就是围绕着财政制度的产生、发展而产生、发展起来的。财政制度、尤其是其早期的税收制度是这些国家宪法和宪政制度历史演进的极重要一环。正如查尔斯·比尔德所说“在社会的巨大转变中，例如在制成和通过宪法所引起的剧变中，经济的‘力量’可说是原始的或基本的力量，而且比其他力量更足以‘解释’事实”。[5]

　　二、宪政体制下的公共财政

　　宪政制度因财政问题而生，但宪政制度一旦形成，其对公共财政制度的促进和保护作用也是显而易见的，在现代社会，宪政制度业已成为公共财政进一步发展和完善的制度基础。公共财政的制度基础是宪政，宪政体制下的国家财政必然是一种公共财政制度，公共财政也构成宪政制度的基本内容之一。

　　（一）公共财政的宪政意义

　　宪政是依据宪法来治理国家的民主政体，是建立在社会契约基础之上的现代政治制度。宪政要求对政府的权力加以约束，建立一个负责的、有限的政府，反对专横的威权和强权的统治，其核心是以法律确定国家权力并对国家的管理者进行限制，使政府权力受到法律的控制。

　　公共财政主要包括国家财政的公共提供和公共支出两个方面。市场经济条件下的公共财政是以税收为基础的有偿财政，是社会公众基于共同利益的需要，通过让渡其部分财产所有权来换取他们所需的公共产品和服务的一种契约安排。国家则是这种契约安排的一个结果，它被要求必须为公众提供他们满意的公共产品和服务，并且接受公众的监督。“从本质上说，公共财政体现了纳税人与国家之间的一种社会契约关系。”[6]这种契约关系很好地解释了公共财政在宪政形成过程中所起到的巨大作用以及宪政对公共财政行为所产生的制度约束。

　　公共财政理论认为，人们向国家纳税-让渡其财产的一部分，为的是能够更好地享有国家的公共服务，国家财政不具备公共性，国家也就不具有合法性。正像狄骥所指出的，国家作为一种公共权力，但“这种公共权力绝不因它的起源而被认为合法，而只能因它依照法律规则所作的服务而被认为合法”。[7]故此，公共财政在某种程度上就构成了现代国家合法性的一块重要基石，没有公共财政，就不能保证国家权力的合法性也就不能确保国家权力仅用于提供公共服务的有限性和责任性，国家权力也就谈不上具有宪政品质。

　　由此，从宪政的角度来看，公共财政主要有如下两个方面的特征：

　　1.公共财政是民主化的财政。只有通过民主政治，实行民主财政，才能确保公共财政有效提供公众所需的物品和服务，确保公共资源的最优配置。它要求人民通过一定方式对重大财政事项行使决定权。由于现代社会人民行使权力的机构大多是议会，所以也称财政议会主义[8]。从渊源上看，财政民主实质上是根源于宪法的人民主权理论，它是这一理论在财政法领域内的落实。

　　2.公共财政是法治化的财政。也称财政法定主义，也就是议会对于具体财政问题进行审查批准和将有关财政活动的普遍规则制定为法律，它实际上是财政民主的一种实现方式。因此，财政法定主义实质上就是“人民主权”的形式要求，它是实现人民在财政方面基本权利的必要手段。同时，财政法定主义也是宪法法治原则的必然要求，是财政法治的制度基础。

　　（二）公共财政的宪法规范基础

　　宪政国家的主要职能在于向公民提供公共产品和财产保护权，理解国家和市民社会关系的关键就在于国家对财力汲取的合法性、范围和限度。从各国的宪法规定看，大部分的国家，无论历史如何，无论发展程度如何，也无论地理位置如何，都会在宪法上作出对财政制度的规定。可以说，公共财政制度有着明确的宪法规范基础，而且也可以说，在现代国家，公共财政制度也必须以宪法规范基础为依据。

　　（三）公共财政的宪政制度基础--代议制

　　公共财政与宪政的发展史表明，现代宪政制度的演进是以议会争取预算和征税权的斗争为起点的，而这恰恰是构成了公共财政制度的基本内容。可以说，代议制是公共财政建构的制度选择和组织形式。在宪政制度下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须通过某种形式，这就是议会。议会代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声。

　　近代西方各国在公共财政建构的探索中，最终找到了代议制手段，近代西方国家无一不是通过代议制来完成国家财政公共化建构的。代议制与公共财政建构可以说是一对孪生体。因为，伴随着近代西方国家私有财产的发展，必然引发私人权利与国家权力之间的冲突，而代议制正是平衡和协调二两者关系的桥梁。议会通过对税收的征收和使用进行监督，来保障税收取之于国民，用之于国民，从而提高纳税人的纳税积极性，“因为国民相信赋税是缴纳给自己的，因此愿意纳税。”[9]现代民主国家通过代议制来组建公共财政，使得“所有宪法政府本质上都是有限政府”，但“限制政府并不是要削弱它”。[10]

　　议会能将社会多元利益集团整合起来，形成有效的社会组织，并通过具体的公共财政预算，来实现对行政权力的有效约束和监督，从而将政府的活动纳入议会的政治框架之中。鉴于公共财政直接关系到对纳税人的自由和财产权的保护或剥夺，对整个社会及个人权利的保护来说关系极为重大，只能由议会来负责，而不能委任于其他机构，尤其是行政机构不能滥用征税权。

　　综上所述，在代议制下的公共财政制度中，人民通过议会明确征税权，并借由预算等财政制度使政府的税收收入和财政支出的规模以及基本用途由议会通过立法和相应的法律程序加以规范，使税收的征收与使用均受议会的批准和监督，以实现征税主体（政府）与纳税主体（人民）之间的和谐关系。

　　三、我国公共财政制度宪政规制的现状及完善

　　我国是一个社会主义国家，发扬社会主义民主，健全社会主义法治，发展和完善社会主义宪政制度是我们长期的发展目标。而这些目标的实现，无一不需要各方面社会事务的协调和整合，其中公共财政制度所能发挥的作用十分关键。因此，有必要在借鉴世界各国宪政制度下构建公共财政制度经验教训的基础上，认真探讨我国公共财政制度建设的发展完善问题。近年来随着我国法治和宪政建设的不断发展，财政的问题日益凸显。尤其是围绕中国政府财税收入与支出所暴露出来的一些深层次的问题，已充分说明发展到市场经济阶段的当今中国的公共财政制度存在着严重的缺失，只有改革和完善公共财政制度才能适应和推动中国宪政制度的发展。笔者从宪政建设角度对我国公共财政制度存在的问题和改革以及完善作一些探讨。

　　（一）目前中国公共财政制度中存在的问题

　　中国改革开放30年来，政府财税收入的大幅度、超高速的增长以及政府财税收入占GDP的比例不断攀高，以至于在全世界的赋税痛苦指数排名中中国连续几年名列前三甲。比税收负担更令人关注的问题是：政府征收的巨额财税收入被用到什么地方了？按照李炜光教授等学者的新近研究，改革开放30年来，中国政府的行政费支出增长了近90倍。在1978年，行政管理费用占财政支出总额的比重仅为4.71%，到了2004年，这一比重就增加到37.6%，而同期美国这项支出的数字仅为12.5%。另外，在2004年，政府财政预算中的公共服务及社会管理支出，我国为25%，美国为75%。根据上述数字，李炜光教授认为，改革开放30年来，政府的公权力没有丝毫后退，而是强化了，且政府仍然像以前那样控制着国家的绝大部分资源。尤其值得关注的另一个问题是，尽管这些年中国政府的财政收入在超高速地增长，政府财政收入在GDP中的比例不断攀高，但是，根据中共中央党校社会学教研室吴忠民教授的研究，中国政府的财政收入中基本民生方面的投入占GDP的比例，却在全世界排名倒数第一。[11]

　　显而易见，这些数字充分表明，在近些年中国经济高速增长的同时，国家或者说政府确实是越来越富裕，掌控的经济资源越来越多，操控社会的能力越来越强。但是，普通民众的相对收益和福利却上升缓慢了，民众对政府公权力和政府政策制定的制约，也在衰减和弱化。

　　（二）公共财政制度宪政规制的缺失

　　为什么在市场经济的时代里，中国还未能建立完善的公共财政制度？根本问题到底在哪里？沿着这个问题进一步深入思考，我们就会发现，中国目前公共财政存在的基本问题，是与我国现行的宪政制度密切联系在一起的，或者说与我国的宪法条文有关财政制度的规定不完善及宪政建设不完备密切相关。总体来说，目前我国公共财政制度的宪政规制方面存在以下几个主要问题：

　　首先，税收法定原则没有在宪法中得到应有体现。宪法没有明确人民代表大会税收立法的专有权，导致税收立法‘越权’的现象严重。在西方国家，由于议会是代表纳税人的机关，在制度上要实行“财政议会中心主义”，即要由议会通过立法决定基本税收制度和税收要素，并监督政府贯彻落实。根据我国《宪法》的规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，代表人民行使国家权力的机关是全国人大及地方各级人大，因此在我国的财政制度上，应当实行比西方国家更彻底地体现纳税人权利的“财政议会中心主义”。这自然包括制定规定税收基本制度和税收基本要素的法律要由人大立法。但在现实生活中，全国人大及其常委会并不拥有税收的立法专权，除了全国人大及其常委会之外，其他许多行政机关也可以以法规或者规章的形式为税收立法。

　　其次，权力机关对税收和财政的监督制约原则没有得到体现和落实。由于宪法文本缺乏明确的规定，我国各级人民代表大会及其常务委员会对政府财政活动，特别是公共财政支出方面的制约和监督机制等存在诸多问题，只能在很小的范围内发挥作用。

　　再次，从形式上看，我国《宪法》在公共财政宪政精神和制度规定方面也存在明显的欠缺。譬如，在宪法中惟一涉及税收的内容是其第五十六条：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”的规定。而国家税收权力的归属、纳税人应享有的权利、政府征税应得到人民代表大会同意或批准等这些无论对于政府还是公民都至关重要的问题，在新中国成立以来的四部宪法中，都从未作任何规定，至今也仍付诸阙如。

　　从我国目前公共财政收入与支出中所暴露出来的问题，以及宪政规制实践方面存在的缺失可以看出，明确权力机关的税收立法专有权，使政府的税收收入和财政支出的规模以及基本用途由人大通过法定程序加以规范，并在现实政治运作中受人大行之有效的审议、批准和监督，是目前迫切需要解决的一项要务。

　　（三）完善以宪政为基础的公共财政体制

　　许多学者把人民代表大会制度的完善看成是中国宪政改革的不二法门，同时研究公共财政的学者也注意到了财政和税收问题在我国政治发展和社会发展中的重要性，认为从“这里也可以看到使人民代表大会真正成为最高权力机构的契机，看到由于需要对财政进行专业审查而产生的人大代表专业化和专职化的需求，看到建立一个法治的也是更有权威的政府的机遇。归根结底，一个不受民意和法律约束的政府最终也无法受到民意和法律的保护。”[12]可以说，在我国，构建以宪政为基础的公共财政体制的出路就在于完善人民代表大会在公共财政立法与监督方面的制度建设和现实作用。

　　依据我国《宪法》第六十二条之规定，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告的权力是专属于全国人民代表大会的；第六十七条规定，全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；第九十九条规定，县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况并有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。与我国少数民族区域自治制度相适应，《宪法》第一百一十七条规定，民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权，凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。所以保证人民代表对重大财政事项的最终决策权，从而真正实现人民代表大会的财政决策权和监督权便成为我国宪政改革和公共财政体制改革的关键。

　　宪政制度和公共财政制度的产生、发展和完善是紧密相连的。公共财政制度的完善有助于宪政制度的发展，同时也只有在宪政制度比较完善的基础上公共财政制度才可能真正完善起来。要建设我国完善的公共财政制度，首先遇到的和不可回避的问题就是进一步完善宪政制度，对此必须有充分的认识。从以上对公共财政与宪政理论的概略阐述来看，当代中国公共财政制度的缺失特别是其宪政基础的缺失是比较严重的，目前出现的许多深层次矛盾和社会问题在很大程度上就是由于这种制度缺失所引起的。更为复杂的是，这些深层次的矛盾和问题又往往构成中国宪政之路的重大障碍。但在另一方面，建设社会主义法治国家和市场经济已成为我国政府和学界的共识，而中国的宪政改革已被提上议事日程，30年改革开放和市场经济探索也已为其奠定坚实的社会经济基础。从这个意义上来说，以宪政原则为基础的我国公共财政体制必将在新的世纪、新的时代进一步确立和完善。




【作者简介】
李元起（1963—），男，山东莱阳人，中国人民大学法学院副教授，宪法行政法教研室副主任，警察法治研究所执行所长。


【注释】
[1]刘剑文《财政税收法》，法律出版社2003年版。
[2]李龙、朱孔武《财政立宪主义：我国宪法时刻的理论基础》，《法学杂志》2004第3期。
[3]李发戈《宪政背景下公共财政的本质》，载《四川行政学院学报》2008年第2期。
[4]巫建军《公共财政与财政立宪》，中国财税法网，//www1cftl.cn/show.asp?c_id=21&a_id=5400.
[5]查尔斯·比尔德《美国宪法的经济观》，商务印书馆1984年版。
[6]魏建国《代议制与公共财政-近代西方代议制宪政模式的形成及其作用机理分析》，《政法论丛》2005年第6期。
[7]张学仁《西方法律思想史资料选编》，北京大学出版社1980年版。
[8]朱孔武《财政立宪主义：论题、命题与范式》，《江苏行政学院学报》2007年第4期。
[9][法]孟德斯鸠著，张雁深译《论法的精神》(上册)，商务印书馆1961年版。
[10][美]C·H·麦基文著，翟小波译《宪政古今》，贵州人民出版社2004年版。
[11]韦森《税收法定：中国深化政治体制改革元年的一个关键词》，天益网。
[12]贺卫方《人大审查财政预算的意义》，《南方周末》2003年1月16日。


【参考文献】
[1]刘剑文《财政税收法》，法律出版社2003年版。
[2]高培勇《公共财政：经济学界如是说》，经济科学出版社2000年版。
[3]张千帆《宪法学导论》，法律出版社2004年版。
[4]查尔斯·比尔德《美国宪法的经济观》，商务印书馆1984年版。
[5]魏建国《代议制与公共财政-近代西方代议制宪政模式的形成及其作用机理分析》，《政法论丛》2005年第6期。
[6][英]洛克著，叶启芳、瞿菊农译《政府论》(下篇)，商务印书馆1964年版。
[7][法]孟德斯鸠著，张雁深译《论法的精神》(上册)，商务印书馆1961年版。