关于民主与法治关系的思考
发布日期：2011-06-24 文章来源：北大法律信息网
【关键词】民主；法治；政治文明；合法性
【写作年份】2011年
【正文】
民主与法治是我国社会主义政治文明建设的目标与基本内容，二者缺一不可，这一点已成为学界的基本共识。关于民主与法治关系的研究，学术界大多强调二者的紧密联系与相互支持，而较少关注二者的区别与冲突。而实际上民主与法治分属于两个学科范畴，二者既相互联系、相互支持，又存在本质区别甚至对立冲突。可以说，民主与法治既非截然对立，也并非天然的盟友，而是在一定条件下相结合构成政治文明的有机统一体。厘清民主与法治的区别与联系，有助于我们对二者的关系有更为全面的认识，也有助于我国当前在推进政治文明建设中摆正民主与法治的定位。
一、民主与法治的区别与冲突
（一）基本理念不同。从学科角度而言，民主属政治学范畴，民主即人民（多数人）的统治；法治属法学范畴，法治即法律规则的统治。民主强调统治的权属，法治强调统治的规则。
作为一种政治制度，民主的本质就是人民的统治，即由人民掌握国家权力并组织政府管理国家和社会。作为一种决策体制，民主在实践中主要体现为多数人的统治，少数服从多数是民主的基本决策原则。就实现形式而言，民主可分为直接民主与间接民主，前者是指人民直接参与政治活动并直接产生决策的制度，后者则是人民通过选举出自己的代表组成议会和政府并委托其进行决策的制度。民主在现代社会主要体现为间接民主即代议制民主，也就是人民通过选举出议员和政府官员来代表他们行使管理国家和社会的权力。现代民主按照运作的模式又可以分为选举民主和协商民主，选举民主是民主的精髓与基石，协商民主则是选举民主的重要补充。“不管对民主怎么分类，如果从环节上看，两个环节最重要，这两个环节彼此不能缺失。第一个环节是民主选举。？人类到现在还没有找到另外一个更好的办法，来代替选举的形式，把最能代表人民利益并真正对人民负责的官员选出来。第二个环节就是决策，这里面包含了协商民主。当一个官员被选举出来后，一定要有一套制度来制约他的权力，让他在决策的过程中能够更多地听取人民群众、利益相关者及有关专家的意见。”[1]
作为与人治相对立的一种治国方略，法治的基本含义是“法律主治”，即依靠理性的法律规则来主导和治理国家与社会。首先，法治之法必须为良法，恶法之治当然不能属于法治，这就需要法律不仅要符合抽象的公平正义，还要体现人民的意志（民主）。其次，法治之法在社会生活中必须具有至高无上的权威，获得普遍的遵守与贯彻。一切组织和个人都必须严格遵守法律，法律面前人人平等，绝不允许有人逍遥法外和享有法外特权。当然对于公民和非公共权力机构来说，法不禁止即自由；对于政府机关与公共权力机构来说，法无授权即禁止。再次，法治绝不是指仅以法律来治理百姓，更强调以法律来约束政府。法律对政府的约束，一方面要求政府权力的行使要严格依照法律的授权和遵循法律规定的程序，对于政府而言，法无授权即禁止；另一方面则是通过把政府的权力分为几个部分，使其相互制约。最后，法治意味着法律是规范和调整社会生活最主要的手段，几乎一切关系他人和社会利益的领域都要接受法律的调整。这就意味着其他社会控制方式如道德、政策、纪律、宗教等都只能作为法律的辅助，所谓“以德治国”只能作为“依法治国”的补充。法治与人治的区别不在于要不要依靠人，而在于当法律与人的意志（不管这种意志是少数人的意志还是多数人的意志）发生冲突时，是“法大”还是“人大”:“法大”则是法治，“人大”则是人治。
（二）适用范围不同。如果把整个社会生活划分为公共生活（广义上）与私人生活，那么民主的适用范围仅限于公共生活而且主要限于政治生活，法治也主要适用于公共生活，同时还适用于一部分私人生活（涉及他人利益的那部分）。如果民主逾越其边界，就会造成对公民权利和自由的侵犯，而法治逾越其界限也会造成对公民自由的干涉。
民主的原则主要适用于政治生活与社会公共事务，对公民权利的剥夺、经济生活、文化生活、私人生活均不适用民主。甚至政治生活中的有些部分如军事、外交事务也不适用民主。现在社会上甚至理论界有将民主泛化的倾向，很多领域似乎都可以适用民主，如经济民主、文化民主、教育民主，这对于我们正确理解民主与推进民主建设事业很不利。如果说民主在纯粹的国有或集体企业中适用还可以说得过去，那么民主在现代公司制企业和私有企业中则很难适用（如果把民主仅理解为表达权和参与管理权那就另当别论了），因为现代市场经济遵循的是自由竞争、优胜劣汰法则和资本多数决（公司法规定）。至于文化与科学领域，更无法适用民主，科学研究、学术思想的交流，遵循的是自由的法则，追求的是真理和真相。检验真理的根本标准是实践，而不是多数人的意志，而且“真理往往掌握在少数人手中”。“百花齐放，百家争鸣”体现的价值并不是民主，而是自由。
法治的适用范围比民主要广泛得多，适用于一切关系他人与社会公共利益的事务，包括政治生活、经济生活、社会生活以及部分私人生活。这是因为法治社会首先是一个“法律主治”的社会，即几乎所有社会生活都要接受法律的规范与调整，法律成为现代社会最主要的组织控制手段。当然对于无关于他人与社会公共利益的私人事务，虽然有害但法律并未禁止的事项，法律也不能干涉。
（三）价值基础不同。首先，“关于人的价值与尊严的道德信念是民主理论的道德基础：人是万物之灵，是理性动物。他们必须受到社会与国家权力的尊重。社会与国家尊重个人的实际方式是给予个人高度的自治权，使他们能够参与社会管理，包括对他们自己的管理。”[2]其次，人民主权理论是民主的法理基础。“把权力交给人民的最重要依据乃在于，政府公共权力不应当是少数个人或集团的私产，它在本质上属于人民全体，而不能属于任何个人、家族、宗法体制，因而由人民拥有权力实行自我治理乃是题中应有之义。”[3]再次，民主本身就是一种价值追求，民主无须证明自己的合理性。民主是社会正义在政治领域的主要体现，追求的是政治正义或政治的善。民主的原则（少数服从多数）虽然不能绝对保证决策的正确和结果的正义，但是实行民主本身就是最大的政治正义。人民是否够能做出正确的决策是一回事，人民是否应该自己出决策则是另一回事。
法治则是法律规则的统治，法律是由统治者（在民主国家即人民）制定的，但一旦制定出来，任何组织和个人都必须严格遵守。在民主社会，公民遵守法律本质上就是遵守对他人和社会的承诺。法治的价值追求主要是社会正义，还有秩序和自由。首先是立法的正义或分配正义，这在现代社会具体体现为立法的民主化、保障人权原则、制约权力原则等；其次是执行正义与矫正正义，这体现为法律在适用上要具有至上性、普遍性和平等性，以及行政机关依法行政、司法机关独立公正司法等。
当民主的最高原则--人民主权与法治的基本原则--法律至上发生冲突时，是人民的意志优先还是法律优先？尽管宪法和法律从来源上讲都是人民主权和人民意志的产物，但在法治国家，民主的活动必须严格依照宪法和法律设定的规则和程序进行。因为既然法律已经由人民（大家）制定出来并且符合人民的利益，那么公民遵守法律本质上就是遵守自己对他人和社会的承诺，也是遵从自己理性的约束。当然人民可以在符合宪法原则的框架内修改宪法和法律。
（四）与权力的关系不同。民主本身就是一种权力（人民或多数人的权力），它反对的只是专制（一人或少数人）的权力，但民主的权力也同样具有不受约束的本性和被滥用的可能，从而导致“多数人的暴政”即多数人决策对少数人权利和利益的侵犯与漠视。而法治则天生反对一切不受约束的权力，不论这种权力是由少数人还是多数人所掌握，同时法治也平等地保护每一个人的合法的权利与利益。民主关心的是权力的归属（权力属于谁）问题，法治关心的是对权力运行过程的控制（如何让权力规范运作）。从这个角度上看，民主（人民主权）才是根本和前提，没有民主，法治对权力的规范与分割充其量只是统治阶级的内部“分赃”。
民主虽然是人民（多数人）的统治，但在实际生活中的表现却是少数人（政府）在治理。民主在现代社会更多地体现为人民通过选举和直接参与来制约政府权力和影响政府决策。从这个角度看，民主与法治都是对政府权力的控制手段：民主更多强调对政府权力的来源和组织的控制，法治则更多注重对政府权力运行过程的控制；民主强调通过动员人民群众的积极参与来分享和制约政府的权力，法治强调通过对权力的消极控制和技术分割（体现为权力分工与制衡）来制约政府的权力。
二、民主与法治的统一与联系
（一）从更高的层面看，民主与法治（宪政）有着共同的价值目标，那就是都强调对人的尊严的尊重与人的自治的实现。人类之所以需要民主，因为只有每个人自己才最清楚他自己的想法和需要，只有每个人自己才有资格对自己以及关系自己利益的事务作出安排和决定；从而属于个人的事务实行个人自治，属于公共的事务则由大家协商共治。人类之所以需要法治，在于法治能更好地保护每个人的权利和自由免遭他人的侵犯并促进个人自治与社会自治的实现。从这个意义上说，民主与法治都是手段，都是为了保障和促进每个人的自由与自治。二者的区别仅在于如何实现这个价值目标的手段上：“民主理论认为，承认和保护个人尊严与自治的最有效的方法是让人们通过选举自己的代表以及积极的政治参与来管理他们自己；宪政理论则是试图通过对政治权力的约束以及降低政治的地位来维护个人自由与尊严。”[4]
（二）从政治文明的角度来看，民主与法治的关系基本上就是内容与形式的关系，二者共同构成了社会主义政治文明的统一体。中国特色社会主义政治文明是由党的领导、人民当家作主和依法治国三者构成的有机统一体。其中，党的领导是实现人民当家作主（民主）和依法治国（法治）的根本保证，人民当家作主（民主）是是社会主义政治文明建设的本质要求和最终归宿，依法治国则是党领导人民进行社会主义政治文明建设的基本方略。无论是党的领导还是依法治国（法治）都是为了最终实现人民当家作主（民主）。党的领导是为了保证人民真正实现当家作主，离开了人民当家作主（民主），党的领导就变成了无源之水，无本之木；依法治国（法治）则为人民当家作主（民主）提供制度保障和法律规制，离开了人民当家作主（民主），依法治国（法治）也就失去了前提和基础。可以说，没有法治的政治文明是脆弱的，没有民主的政治文明则是虚假的。
（三）民主与法治共同构成了现代国家政治统治的合法性基础。韦伯认为，在现代国家中，统治的合法性基础必然要求是法理型的，即通过法律程序实现合法化。[5]但是法律只是合法性的一个条件，合法律性不等于合法性。要保证法律的合法性，法律与被统治者的价值观必须一致，而这一点只有在民主制度下才能真正实现。
民主为法治提供重要合法性支持（法治的合法性来自正义、民主、人权），在很大程度上避免了法治沦为恶法之治。虽然“民主是一回事，正义是另一回事；但较之其他任何途径，我们更有可能通过前者取得后者，这是我们如此珍视民主的良好理由之一。”[6]民主对法治的合法性支持主要体现为立法的民主化。在现代社会，民主决定了法律的内容和本质，人民的利益和意志决定了法律自身的合法性。“立法权可以通过立法为行政权和司法权提供合法性的依据和基础，但立法权不能自己为自己提供合法性的基础，必须以民主作为基础。”[7]没有民主，法治不能保证法律一定体现人民的意志，从而也就不能保证法律一定是良善的。“民主的法制一般趋向于照顾大多数人的利益，因为它们来自公民之中的多数。公民之中的多数虽然可能犯错误，但它们没有与自己对立的利益。贵族的法制与此相反，它趋向于使少数人垄断权力和财富，……因此，一般可以认为民主立法的目的比贵族立法的目的更有利于人类。”[8]
其次，法治有一个重要特征就是法律至上，但是没有民主，法律怎能至上？少数人如何能制定出符合全体人民意志的法律？少数人又如何会自觉遵守他们为人民制定的法律？没有民主的支持，法律就可能沦为少数人专制的工具，法治本身也难以实现。
（四）法治为民主的运行提供规则和保障，使民主平稳有序运行。没有法治，民主无法真正实现，法治是安定民主的保障。民主政治是一种以和平、妥协的方式来处理不同社会主体之间利益冲突的政治，这就必然需要相应的规则和程序，否则，就会导致无法无天、暴力充斥和混乱无序。而法治的内涵不仅包含了完备良善的规则，还包含了保障人权和约束权力的理念，这就得法治足以保障民主的有序和良性运行。法治还通过保护每个人（尤其少数人）的权利与合法的利益，使民主不致沦为多数人的暴政。在法治社会，任何组织和个人都要在法律的范围进行活动，作为一种政治活动的民主也不例外。“对国家权力和公民权利而言，民主就是做法律允许做的事情。法不禁止即自由，指的是公民的自由，而非民主。民主是多数人的统治，而不是多数人的自由。”[9]而人治条件下的民主的最高境界只能是为民做主，而且最后也极有可能走向民主的反面，沦为少数人的专制。因为人治民主是靠少数领袖实施的民主，其权力不受制约，而且难免犯错，民主的活动又缺乏组织和规程，人民就很可能被少数人利用和操纵。
三、民主优位抑或法治优位：民主与法治在当前政治文明建设中的定位
通过以上分析，我们可以看出，民主和法治既存在着明显的区别甚至对立冲突，但同时二者又紧密联系，相互支持，相辅相成。对于当前中国的政治文明建设而言，民主与法治缺一不可。但是，在当前政治文明建设或政治改革的进程中，民主与法治哪个更为根本，哪个更为迫切？当前学术界有相当一部分学者认为应当“法治先行”、“法治优先”，当然也有学者认为民主更为根本。顾肃认为，“在我国现阶段，在更大规模的民主化实现之前，有必要先厉行法治和宪政主义。[10]”季卫东认为，“在考虑政治改革的进程时，法治秩序的建构可以先行，民主化的步骤可以考虑得更稳妥一些，法治与民主的组合方式当然更可以按照中国的国情进行创新[11]。”李林认为，“民主要稳、法治要快” ；“在现阶段的特殊时期，法治建设应当先行一步，为民主发展铺路搭桥、保驾护航”[12]。俞可平认为“民主和法治必须同时推进，不可偏颇[13]。”蔡定剑则认为“民主是解决当前社会矛盾的关键[14]。”
对当前中国而言，民主与法治应同时推进，而且民主更为根本，也更为迫切。当前中国既处在一个发展的战略机遇期，又处在一个各类社会矛盾的凸显期。中国当前各类社会矛盾多发甚至激化的原因主要在于社会资源分配不公，而公共权力的滥用与失控则是导致分配不公的根源，适时推进民主是解决这一问题的根本途径。“一个健康的社会取决于权力、市场、社会三种力量的平衡，在市场和社会发育程度很低而权力独大的情况下，最后会导致权力的滥用和失控；在市场和权力的力量很强而社会发育很低的情况下，则会形成权钱结合的治理模式。”[15]而现在的情况是，权力（政治权力）的力量最强，市场（资本）的力量较弱，社会的力量最弱，权力（至少是部分权力）与资本已经联合并形成稳固的既得利益集团，共同垄断和控制社会资源。要打破这种格局，就必须要对权力形成有效的制约，拆散并阻断权力与资本的结盟。而发动人民（社会）参与政治，在政治领域引入竞争机制，使权力不再为少数人所垄断，是对权力最有效的制约。当前社会矛盾虽然呈现多发和激化的趋势（典型表现为社会群体性事件增多），但总体上仍属于人民内部矛盾，主要是人民群众对既得利益集团垄断社会资源、排斥公平竞争的不满，是利益之争，不是政权之争。解决人民内部矛盾关键是给人民创造一个自由畅通的表达渠道和公平竞争的制度环境，“引洪入渠”，而不是严防死守，刚性维稳，甚至站在既得利益集团一边，那样只会使社会矛盾更加激化。而民主政治正是从根本上化解社会矛盾、消除社会冲突，避免走向极端，和平、透明、公平的一整套利益博弈机制。如果说市场是目前最合理有效的经济资源配置方式，那么民主则是最公平合理的政治资源配置方式。其实毛泽东在1945年回答黄炎培关于如何跳出历史周期率的提问时就已指出，“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。
我国提出和实施依法治国的方略已经十几年了，但是社会矛盾却愈发激化，官员的腐败也是有增无减，法治状况近几年甚至出现某些倒退的迹象，这些反过来导致人民群众对政府与法治的信心也在不断降低。可见，没有民主的支持（民众的参与），单靠国家自上而下推动法治建设，作为目标的法治本身也很难实现。因为法治有个致命的缺陷，即“徒法不足以自行”，法律的“行”主要靠政府及其官员依法办事。但是无论政府还是其官员首先是一个“经济人”，那么问题的关键就在于如何防止他们滥用权力和以权谋私。法治对权力的约束一是给权力设定范围和界限，二是将权力分割为几个部分，使其相互制约。但即使被限定的权力仍然有可能被滥用，而且也很难防止原本已经被分割的权力之间“结盟”。只有靠人民（民主）从外部对权力进行“分权”和制约才能从根本上杜绝权力的滥用。例如对于政府官员腐败的治理，厉行法治主要是事后的制裁，而且属于“体制内监督”（官对官的监督），在执行中很难遏制“官官相护”和“集体腐败”的现象；而实行民主则是同时包含了事前的预防（主要体现为选举）、事中的监督与事后的制裁（主要体现为罢免）三个方面。人民一旦有权决定官员的去留，则政府官员在行使权力时势必小心谨慎，勤勉尽责，从而才会不得不“为人民服务”。“人类本性决定了人民不会对自己实行专制，因此他们不会选择那些一旦上任就要制定压迫性法律的官员，而且会果断地把已经在职的这类官员通过选举制度来罢免。”[16]另外，腐败最高级的形态是立法（包括制定政策）及决策的腐败，而这仅靠法治也是很难根治的（而且在我国目前违宪审查机制也并未真正建立起来），只有推进民主立法与民主决策才能从根本上防止立法腐败与决策腐败。
当然法治也绝不可少，法治主要是规制和保障民主权力和民主权利的运行，民主活动必须严格依照宪法和法律的规定，在宪法和法律的范围内进行。对于当前中国而言，当务之急乃是落实选举法及相关选举性法律，落实选举民主。落实选举民主固然存在一定的风险，但总是避重就轻，不敢有实质性突破，甚至老是作表面文章，也许会造成更大的风险。
【作者简介】
梁成国，山东工商学院社科部。
【注释】
[1]俞可平.再说民主[J].领导文萃，2009，6(下).
[2]白钢 林广华.宪政通论[M].北京:社会科学文献出版社,2005，124.
[3]顾肃.论政治民主的制度保障[J].江苏行政学院学报,2002，(2).
[4][美]沃尔特×莫菲.法律制度与宪政民主[J]. 信春鹰,译.外国法评译,1996,4.
[5]Max Web, Economy and Society, Vol.1, University California Press,1978, 80.
[6][美]科恩.论民主[M].北京:商务印书馆,1998,227.
[7]李林.立法权与立法的民主化[J].清华法治论衡，2000，(00）,267.
[8]托克维尔.论美国的民主(上卷)[M].董果良,译.北京:商务印书馆,1988.264.
[9]李林.当代中国语境下的民主与法治[J].法学研究,2007，(5).
[10]顾肃.论法治基础上的民主[J].学术界，2000，3.
[11]季卫东.秩序的正统性问题——再论法治与民主的关系[J].浙江学刊,2002,5.
[12]李林.民主要稳、法治要快[N].人民日报, 2010，04，14.
[13]俞可平.民主法治要有突破性的进展[J].凤凰网,2010，05，05.
[14]蔡定剑.民主是解决当前社会矛盾的关键[J].法学研究,2007,(4).
[15]孙立平.从政治整合到社会重建[J].瞭望，2009，36.
[16]白钢 林广华.宪政通论[M].北京:社会科学文献出版社，2005，126.
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