地方人大监督检察机关的合理界限

【出处】《国家检察官学院学报》2011年第1期
【摘要】地方人大相继出台关于加强检察机关法律监督的决议或决定，拓展了人大监督的方式，强化了人大监督的规范性。鉴于检察机关的国家性，地方人大监督检察机关既要遵循人大监督集体性、谦抑性和原则性的一般界限，又要遵循地方人大监督检察机关的特别界限，即地方人大对检察机关的监督不能超越地方权力；地方人大对检察机关的监督只能是合法性监督，不能是合目的性监督；地方人大对检察机关的监督需具备严格的规范性与程序性。
【关键词】地方人大；监督；检察机关；国家属性；界限
【写作年份】2011年


【正文】

　　检察制度是我国司法制度的重要内容，涉及不同国家机关之间的相互关系。根据宪法规定与权力运行的一般规律，作为国家法律监督者的检察机关的权力也需要被监督，但人大及其常委会如何监督“监督者”一直是实践中的难题。2001年7月27日，河南省第九届人大常委会第二十三次会议通过了《关于进一步加强检察机关法律监督的决定》。截止2010年12月中旬，河南、北京、四川、湖北、辽宁、上海、黑龙江、江西、山东、宁夏、山西、福建、浙江、广东、云南、西藏、陕西、甘肃、内蒙古、湖南等20个省级人大常委会出台了类似的《决议》 或《决定》。这些规定拓展了人大监督方式，并且在某种意义上强化了人大监督的规范性。尽管不同地方的《决定》或《决议》在具体监督方式上存在着一定差异，但总体背景与理念是相同的，提出了地方人大监督和支持检察机关法律监督方面值得探讨的新课题。

　　一、检察机关的国家属性

　　（一）宪法上的“国家的法律监督机关”

　　1954年宪法并未对检察机关的属性作出明确界定， 直到1982年宪法才有了明确的表述。现行宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关的“国家性”表明了它是代表国家，并以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督的。[1]我国是单一制国家，采取明显有别于联邦制国家的分权形式，各级人民检察院都是国家的检察院，而非地方的检察院，检察机关行使权力代表了国家的意志，而非任何地方、团体或个人的意志。虽然宪法中规定了地方各级人民检察院检察长由地方各级人大选举产生，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责，但这并不意味着检察院行使职权就代表了地方的利益或意志，法律监督权更不能理解为地方固有的权力，它是国家权力统一体系的组成部分，履行着维护国家法制统一的基本职责。从宪法解释学角度看，在宪法文本中，法律监督机关前面加“的”字，可以理解是为了突出强调检察机关的国家属性。在宪法上，地方人民检察院向地方人大及其常委会负责，可以解释为制宪者或者修宪者通过宪法将组织地方各级人民检察院的权力委托给了地方各级人大具体行使，是宪法委托的产物。

　　另外，检察机关的国家性还体现在检察机关行使职权应以是否损害国家利益为标准，只有发生了危害国家利益的行为，检察机关才予以监督。由于在实践中，有些人只看到检察长、副检察长“由地方人大选举产生”的一面，并由此认为地方各级人民检察院具有“地方性”，而忽略了其国家性的有效维护和体现，甚至有些地方出现了因行政干预导致的地方保护主义等现象。在司法实践中，检察权的行使受到行政权干预比较严重，存在着比较普遍的地方化倾向。因此，以宪法为基础，正确认识检察机关的国家属性是分析《决定》或《决议》 性质与功能的基本前提。

　　（二）检察机关国家属性的保障机制

　　确立检察机关的国家属性是中国特色社会主义宪政体制的基本要求，需要通过不同的机制予以保障。1978年宪法第43条规定，最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。但是，1979年，全国人大修改宪法，同时对1954年制定的《人民检察院组织法》作出较大的修改对其修改的背景，彭真同志曾做了如下说明：第一，确定检察院的性质是国家的法律监督机关。列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想，结合我们的情况，规定：（1）检察院“独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉”。（2）地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会民主选举产生，并报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市的人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员，在本级人民代表大会或它的常务委员会选举产生或任命以后，都要报经最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准。（3）各级人民检察院都设立检察委员会，实行民主集中制，讨论决定重大案件和其它重大问题。第二，把检察院上下级关系由原来的监督关系改为领导关系， 地方各级人民检察院对同级人民代表大会和它的常务委员会负责并报告工作，同时受上级人民检察院领导，以保证检察院对全国实行统一的法律监督。[2]在1983年局部修改《人民检察院组织法》时，虽然只修改了四个条文，却有两条直接涉及检察长任免程序的变革，分别将“省、自治区、直辖市人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准”修改为“省、自治区、直辖市人民检察院检察长的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准”。将“自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员的任免，须报省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会批准”修改为“自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”。[3]

　　上述修改背景均表明，立法者在修改相关法律时，力图让检察机关摆脱地方的不当干预，确保检察权功能的充分发挥。上一级人大常委会的批准检察长人选就是其在人事上的重要保障措施。

　　二、地方人大监督检察机关的规范依据与形式

　　（一）检察机关领导体制的变迁

　　1949年，根据最高人民警察署试行组织条例，全国各级检察署只受最高人民警察署和上级检察署的指挥，其工作不受地方国家机关的干涉。但由于当时地方各级人民检察机关尚未普遍建立，事实上难以试行垂直领导。故1951年通过的各级人民检察署组织通则改变为双重领导，即地方各级人民检察署既受上级人民检察署的领导，又受同级人民政府委员会的领导。[4]根据1954年宪法，我国检察机关改为垂直领导体制，地方检察机关的工作不受地方的干预，地方检察机关的人选也不由地方人大决定，地方检察机关也无须向地方人大负责。1954年宪法第81条规定：地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。

　　1978年五届人大一次会议在重新设置检察机关的同时，改1954年宪法所规定的“垂直领导体制”为“监督关系”。1978年宪法第43条规定：最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。这种新的体制虽然“强调了地方领导的原则，但由于检察机关之间没有领导关系，因为不利于地方各级检察机关开展工作，有碍于依法独立行使检察权和维护国家法制的统一”。[5]因此1979年修改宪法时，将检察机关的体制改为既接受上级机关的领导，又接受同级人大的监督。1979年宪法修改确定的检察机关领导体制为1982年宪法所确认。1982年宪法第133条规定，“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责”。1983年，六届全国人大常委会修改《人民检察院组织法》，规定除各级检察长的任免须由上一级检察长提请同级人大常委会批准外，其他检察人员的任免均由本级人大常委会决定，不再上报批准。这一决定权也包含着对被提名的检察人员之前工作的一定监督。

　　（二）地方人大监督检察机关的全面确立

　　1954 年宪法在规定法院对同级人大负责并报告工作的同时，却没有规定检察院向同级人大负责并报告工作。但检察院向人大负责并报告工作是为1954年宪法所肯定的，只是根据当时的检察体制而没有规定所有检察院均向同级人大负责并报告工作。该宪法第84条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作”。1978年宪法第43条第3款规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作”。1979年组织法对此作了修改--在总则中规定“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”这就表明我国实行的是人民代表大会制度，而不是西方的三权分立。检察机关由人民代表大会产生，并对它负责，受它监督。

　　（三）地方人大监督检察机关的基本方式

　　依据《宪法》及有关法律的规定，人大对检察机关的监督主要有几种形式：第一，听取工作报告，这是各级人大监督检察机关的主要方式。但是在现行《宪法》第133条只是规定最高人民检察院对全国人大及其常委会负责，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责，而没有具体规定报告工作制度。听取工作报告的合法性源于《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律。必要时，人大可就检察机关的工作报告作出地方人大监督检察机关的合理界限决议。[6]第二，询问和质询。地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民检察院的质询案。在常务委员会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民检察院的质询案。各级人大常委会审议议案和有关报告时，检察院应当派有关负责人到会，听取意见，回答询问。第三，人事监督。检察机关的主要组成人员均由人大或者人大常委会选举或任免。第四，各级人大及其常委会还可以组织关于特定问题的调查委员会，这是一种特殊的监督方式。除了上述宪法与法律明确规定的监督方式之外，各级人大在实践中还不断探索新的监督方式。

　　三、地方人大监督检察机关的界限

　　（一）人大监督检察机关的一般界限

　　监督的集体性。人大的监督权属于集体性权力，它不同于政府首长的权力，也不同于人大代表的权利。也就是说，人大是集体行使职权。不管是人大常委会主任、副主任，还是委员，都是一人一票一权，按多数人的意见作出决定。应当避免将人大监督变成个人监督，避免人大领导审批案件或代表、委员以个人身份影响案件。《监督法》也明确规定，“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权”（第4条）。

　　监督的谦抑性。宪法第135条规定，“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。宪法已经设计一套制约检察权行使的机制，人大首先要尊重宪法规定的权限分工，监督检察机关要在法院、检察院、公安机关相互制约关系中确实发挥作用，而不是时不时地就走到第一线，否则就会破坏既有机制功能的有效发挥，也会导致破坏不同机关权限分工界限的混乱。

　　监督的原则性。人大对检察机关的监督应为原则性的监督，而非个案监督。个案监督是在司法腐败较为严重的背景下，为回应社会需求而实行过的过渡性制度安排。评价这一制度需要从两方面考察，一方面是其合法性，是否符合宪法与法律的规定；另一方面是正当性，是否有效地解决了司法腐败的问题，符合设立这一制度的目的。《宪法》尽管规定人大及其常委会有权监督检察机关，但是这并不能成为个案监督的宪法依据。因为个案监督不同于一般监督，它有可能对现有的权力配置关系产生负面影响，不利于检察机关独立行使检察权。因此，对于这样一种权力，必须有明确的规定才能具有合法性，对此不能任意采取扩大解释的方法，将这一权力从宪法文本中解释出来。《全国人大常委会关于加强法律实施情况检查监督的若干规定》第10条也明确规定，在对违法案件进行调查的时候，“常委会不直接处理具体案件，具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理”。可见，从合法性角度而言个案监督的方式是存在问题的。其次，从实践效果来看，个案监督效果并不理想。调查研究表明，个案监督制度常常不是成为普通民众的救济制度。实际运作中，人大直接进行个案监督的数量并不多，更普遍的是将申诉上访的案件转交检察机关、审判机关办理。本以回应社会需求、解决司法腐败为目的的个案监督制度在运行中并不能达到这一目的。总之，个案监督尽管在地方人大建设方面曾经发挥过一定的积极作用，但是在合法性与实际效用方面仍存在一定的问题。

　　（二）地方人大监督检察机关的特别界限

　　目前已经出台的省级人大常委会《决议》或《决定》都规定了加强人民检察院法律监督的具体措施和形式，试图在人大对检察机关工作的支持与监督之间寻求合理的平衡，但作为地方人大的常委会，如何对“监督者”进行合理监督仍存在不明确的内容或者问题，也存在一定的“灰色”地带。如前所述，地方人大常委会监督的对象是具有鲜明国家属性的检察机关，它与地方人大对政府、人民法院的监督是有所不同的，特别是与对政府的监督具有不同的性质。地方人大是面向其所在行政区域人民的，是向其所在行政区域人民负责、受其监督的。地方政府是地方人大的执行机关，对地方人大负责，并受其监督。地方政府虽然负有执行国家法律的义务，但在此外更负有发展地方经济、促进地方公益发展的使命，而这些均要受地方人大监督的。换言之，地方人大对地方政府的监督可以是合法性监督，也可以是进行合目的性监督。地方政府对地方人大具有从属性、执行性。

　　但是，检察机关的性质却与地方政府是有区别的。检察机关虽然由地方人大选举产生，对地方人大负责并受其监督，但检察机关具有国家属性，这是地方人大要充分尊重的。虽然《决定》或《决议》是省级人大常委会针对地方各级人民检察院诉讼活动而做出的，但我们必须明确各级人民检察院不是某省某市的检察院，而是国家的检察院，具有鲜明的“国家性”。作为一种独立的国家权力形态，检察机关的活动与整个国家活动有着直接的密切关系，是国家权力运行机制的重要组成部分。因此，地方人大常委会针对地方人民检察院工作所做出的决议或决定必须符合国家宪法和法律，不能改变法律规定的基本体制。但实践中一些地方人大的监督存在着一些与法律规定相矛盾的现象，如有些地方人大常委会制定的《决定》或《决议》中直接“抄袭”宪法文本或法律文本的规定；有些地方人大直接规定人民法院、人民检察院与政府相互之间的关系，这些规定实际上超越了地方人大常委会的法定职责，不利于维护国家法制的统一。

　　从检察机关的职能来看，地方人大仅可对检察机关进行合法性监督，而不能进行合目的性监督。按照宪法第129条的规定，检察机关是国家的法律监督机关。人民检察院是对国家法律遵守和执行情况实施监督的机关。宪法第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一规定表明，人民检察院行使检察职权的依据就是法律，这既包括实体上行使检察权的依据，也包括程序上行使检察权的依据。宪法的这两条规定说明，检察机关的职权在于依照法律的规定对法律的遵守和执行情况进行监督。检察机关在法律监督之外，并没有其他的职能，不能承担大量的“非检察业务”，也不能片面地要求检察机关“为地方经济发展保驾护航”。地方人大对检察机关的监督应当仅限于检察机关的法律监督行为是否合乎法律规定，即合法性监督。

　　值得注意的是，1954年宪法第83条曾规定，“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉”。地方国家机关就包括地方各级人民代表大会。这一规定让检察机关不受地方人大的干涉，确保了检察机关能够独立行使检察权，摆脱地方国家机关的束缚，有效地保障国家法制的统一。但这一规定并未为之后的宪法和法律所承继。之所以未能承继，很大程度上可归因于全国人大及其常委会对全部检察机关进行任免监督的困难性与民主程序的不确定性。

　　人大监督与法律监督存在着明显的分野。在建国之初两种监督形式曾一度有交叉重叠，但是随着法治建设的发展，二者的界限日益清晰。人大监督是人民代表大会制度原理的具体体现，是代议制逻辑下实现人民主权的一种保障形式。而检察机关的法律监督，则是在另一层次的权力配置过程中，为维护国家法制统一、制约其他权力的一种制度设置。它们在性质、原理、程序、效力等方面都存在明显差异。相对于人大监督而言，检察机关的法律监督是一种专门监督。在舆论监督、群众监督、行政监督、审计监督、党的监督等各种监督形式多样化的背景下，检察机关的法律监督需要彰显其专门性才能加强其正当性与合理性。这种专门性一方面表现为监督主体的特定性特点，即只有检察机关才是宪法规定的法律监督主体，也只有检察机关才能进行法律监督。即使是人大监督，宪法也没有明确其法律监督主体的地位。另一方面，法律监督具有专门性的监督手段与程序。《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《行政地方人大监督检察机关的合理界限诉讼法》、《民事诉讼法》等法律具体规定了检察院法律监督的职权。根据这些规定，检察机关的监督手段具有鲜明的专业性，如对职务犯罪进行立案侦查、批准逮捕、提起公诉、对人民法院的裁判予以抗诉等，其中一些职权行使方式甚至具有司法性质。

　　相对于其他被监督者而言，人大对检察机关的监督更为特殊，检察机关的监督者与被监督者的身份有所重叠，检察机关本身即是监督者，而且是专门的法律监督者。[7]作为一个专业化的群体，检察官分享着共同的知识与理念，并且在一定程度上建立了专业化的知识壁垒，这种知识壁垒具有排他性。从某种角度而言，专业化意味着自治与独立。检察机关的专业知识恰恰在于法律监督，并且这种监督需要严格的规范性与程序性。一个以规范与程序为基本信念的职业群体，倘若以非规范化与非程序化的方式进行监督，其效果可想而知。唯有增强人大监督的规范性与程序化，才能提高监督的实效性。所以，通过立法这种更为规范的方式支持与监督检察机关履行对诉讼活动的监督权，更具有实效性。因此，省级人大常委会制定有关监督的决议或决定，试图改变传统的监督模式（尤其是个案监督的方式）是必要的，但也需要遵循法治发展的内在规律，明确其功能的界限。

　　四、余论

　　目前的《关于进一步加强检察机关法律监督的决定或决议》是由各省人大常委会所通过的，其目的性具有合理性。虽然有些规定并没有创造多少新的监督机制--因为宪法、监督法、地方组织法等均有相关的规定，更多的是对现有机制的归纳、总结和强调，但由人大及其常委会来主导这一过程却有其民主性和正当性。检察制度改革不仅涉及检察系统内部的制度安排，而且关系检察权与其他权力之间的关系，如检法关系、检警关系、检察机关与人大的关系等。而这些关系的调整与规范，单单依靠检察机关单兵突进的方式显然不可能完成，而且，也超越了检察机关的权限范围。短期内，由检察机关对其专业领域进行改革，可能会取得明显成效。但是检察改革欲深入推进，取得整体性的效应，非仰赖权力机关不可，也只有人大才有权力与权威推进宪法层面的检察改革。从各省人大常委会的监督决议或决定中可以看到，不少内容涉及检察机关与其他机关的关系。针对检察机关开展诉讼活动法律监督的直接监督对象，即侦查机关、审判机关、刑罚执行和监管机关、司法行政机关，决议、决定要求被监督者依法自觉接受并积极配合检察机关开展法律监督工作。[8]这些内容无疑必须由人大进行调整，这也是各省人大常委会监督决议或决定的另一启示。当然，说要实行人大主导，说要加强人大监督职能的发挥，仍然要尊重检察权的专有属性，遵循国家权力运行的一般规律。
 
【作者简介】
韩大元，男，中国人民大学法学院教授，博士生导师，从事中国宪法、比较宪法研究与教学。


【注释】
[1]我国宪法文本中的“国家”主要在三个意义上使用：（1）在整个统一的政治实体意义上使用的“国家”。“国家”一词最常见的用法就是表示整个统一的政治实体；（2）在与社会相对的意义上使用的“国家”。（3）在与地方相对的意义上使用的“国家”，往往是在与地方有关的场所使用，这时其涵义即是指中央。参见王贵松：《法院：地方的还是国家的?——由洛阳种子违法审查案看法院的宪法地位》［C］，载《中国宪法事例研究》（一），法律出版社2005年版，第285页。
[2]彭真：《关于七个法律草案的说明——一九七九年六月二十六日在第五届全国人民代表大会第二次会议上》［N］，《人民日报》1979－07－01。
[3]在检察机关国家属性的问题中，研究检察长、副检察长和检察委员会委员的任免程序的变迁是值得认真思考的理论问题。目前的任免程序是为了适应不同时期的需要而形成的，具有阶段性的特点。
[4]参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》［M］，福建人民出版社2003年版，第840页。
[5]参见许崇德：《中国宪法》［M］，中国人民大学出版社2010年第4版，第251页。
[6]《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第14 条规定：“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议；本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。”“常务委员会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”
[7]在现行宪法文本中，“法律监督”一词仅仅出现一次，即第129 条规定检察院的性质是“国家的法律监督机关”，“监督”一词（含“法律监督”1次）则出现17次之多。在有关人大及其常委会职权的规定中，宪法都是使用“监督”而避免使用“法律监督”。由此推断，从宪法原意来看，宪法制定者有意将法律监督权明确授予检察机关，并与其他监督权予以区别。
[8]北京的决议还提出，各单位监察部门应当与检察院加强信息沟通的工作配合，积极查办和预防违纪违法行为。上海的决议要求被监督者支持、配合检察机关对法律监督工作的探索实践。江西的决议规定，拒绝接受检察机关依法实施的法律监督，造成严重后果的，应当依法依纪追究直接责任人和直接负责的主管人员的相应责任。参见《13个省级人大出台决议决定助推法律监督》［N］，《检察日报》2010－08－02。