转型时期中国公民宪政意识的实证研究——从公民宪政意识看宪政建设的渐进性

【出处】本文原载：《山东大学法律评论》（第七辑），山东大学出版社2010年版
【摘要】自1982年《宪法》颁布实施以来，中国政治民主和法治建设等都取得了长足的发展，宪法学理论研究也取得了巨大的成就，然而对于公民宪政意识的研究却显得比较薄弱，尤其是对于公民宪政意识问题的实证研究、定量分析，更是寥寥无几、近乎空白。正是基于这种状况，组织关于公民宪政意识问卷调查与现场访谈，通过这种实证研究，不仅为我们定量分析公民的宪政意识提供了第一手的实证材料，而且也为我们准确评估我国宪政建设的状况提供了客观依据，从而也为我们进一步思考中国宪政建设的对策问题提供了经验性支持。
【英文摘要】Since the existing constitution was enacted in 1982, China's political democracy, the rule of law and other aspects have improved greatly. At the same time, theoretical research of constitution has achieved enormous success. However, the empirical study and quantitative analysis of the citizens’ constitutional awareness lack. Consequently, organizing an investigation about citizens’ constitutional awareness through questionnaires provides not only the first-hand materials for the quantitative analysis of citizens’ constitutional awareness, but also the objective basis for the accurate evaluation on constitutional awareness of Chinese citizens. Besides, it is valuable for us to ponder and to put forward suggestions to improve China's Constitutional construction.
【关键词】公民；宪政意识；实证研究；宪政建设；渐进性
【英文关键词】Citizen; Constitutional awareness; An Empirical Study; Constitutional construction; Gradation
【写作年份】2010年

【正文】

一、引言

宪政意识属于法律意识范畴，在某种程度上反映了一个国家及其民众对宪法与法治的基本看法和态度，是法律意识中最重要的组成部分。公民的宪政意识是推动宪法实施和国家民主、法治进程的重要精神力量，是衡量国家法治建设成就的重要标准，也是宪法学实证研究的重要课题。[①]然而，对于何谓宪政意识的问题，理论上则有不同的认识，呈现出不同的观点。[②]笔者认为，宪政意识就是指人们关于宪政的思维、观念（点）和知识，对宪政的态度、评判和预期，以及由文化传统积淀而成的宪政心理等的统称。可以说，宪政意识是对宪政本身的理性认知和文化抽象。一方面，宪政意识是一种主观性认知和评判，相对于客观运作的宪政实践而言，具有相对的独立性。它对宪政活动有反作用，可以促进宪法创制、宪法实施以及民主政治建设。[③]另一方面，宪政意识的形成有赖于特定历史时期和文化条件下的宪政实践，是人们对这一时期和条件下对历史上或者现实中宪政实践状况的总结。宪政意识的主体是具体生活在一定社会关系当中的人（既包括个体意义上的人，也包括群体意义上的人），而不同时代的人由于其所处的历史阶段不同，宪政活动内容不同，因此所形成的宪政意识也不同。[④]从内容上来看，宪政意识主要包括人民主权意识、人权保障意识、宪法至上意识、有限政府意识等诸多方面。

二、样本设定与方法选择

公民的宪政意识与宪政建设具有极其密切的关联，其强固程度直接影响到一国的宪政建设进程；同时，公民宪政意识的状况，也深刻地反映出一国宪政建设的真实状况。在这个意义上，宪政理论的探讨固然重要，然而宪政意识问题的研究更具有现实意义。对公民宪政意识的研究，一方面可以促成宪政理论向公民宪政意识的转化，成为社会大众的精神食粮；另一方面又能及时地反馈宪政建设过程中出现的问题与不足以便及时加以矫正。可以说，“宪政意识是宪政制度的重要前提和基础”[⑤]具体说来，宪政意识与宪政建设之间的关系表现在以下三个方面：（1）宪政意识是实行宪政的基础；（2）宪政意识是宪政模式的构造与变迁的前提。（3）宪政意识制约着国家的宪政状态和宪政水平。[⑥]

自1982年宪法颁行以来，我国经济、社会和政治进程都有了长足的发展，我国的民主政治、法治事业和宪政建设也日臻完善。与此相伴，宪法学理论的研究同样取得了巨大的进步，然而对于公民宪政意识的研究似乎显得比较薄弱，尤其是关于公民宪政意识问题的实证研究、定量分析，更是寥寥无几、近乎空白。正是基于这样的原因，为了客观地把握我国公民的宪政意识水平，了解我国公民对于宪政问题的认知和评判，我们组织了关于公民宪政意识的问卷调查。通过问卷调查，不仅为我们定量分析公民的宪政意识提供了第一手的实证材料，而且也为我们准确评估我国宪政建设的真实状况提供了客观依据。

关于本次的调研，我们主要是采取发放和填充调查问卷的方式，附带地对被调查对象进行现场访谈与交流。我们的调查自2005年2月开始，持续到2006年2月底结束，历时1年。总共收回有效调查问卷445份。本次调查问卷的发放和收集主要是由我们（老师和研究生）亲自完成的，极少部分由朋友协助调查完成。为保证我们本次调查的真实性、严谨性与科学性，我们对本次调查进行了周密的安排，从调查问卷的设计到调研的实际展开，都力求做到真实、客观、科学。为此，我们的调研严格地遵循了以下几点要求：[⑦]

1.为了使调查能够真实、客观地反映被调查者的认知与态度，我们在设计问卷时尽量做到文字浅显易懂，用语简洁清晰、通俗易懂。而且，尽量保证问卷中问题的“中立性”，避免掺入我们的主观看法与认识偏向。

2.为了使被调查者能够发表自己真实的观点或看法，本次调查采用不记名的方式进行。被调查者只需在我们预先所设计的几种可能性答案中进行选择即可。另外，在每份调查问卷的后面还留出空白，供被调查者表达自己的其他意见。

3.为了使我们的样本选择具有充分的可信性与科学性，我们对被调查对象进行了分类，按照其职业的不同分别进行调研，从而保证了本次调研的真实性、可靠性与代表性（参见下表）：


公民宪政意识调查职业构成统计表（共计445人）
职业[1] 所占人数（人） 所占百分比（%）
企业公司职工 72 16.18%
在校大学生 100 22.47%
个体营业者 60 13.48%
法律工作者 50 11.24%
党政机关人员 60 13.48%
事业单位人员 53 11.91%
农民 50 11.24%

注：[1] 党政机关工作人员中包括人大常委会的工作人员；法律工作者包括法官、检察官和律师，以及法院、检察院的行政工作人员和法警；在校大学生指的是非法律专业本科学生；农民中包括各类民工。

4.为了充分保证本次调研的客观性与真实性，我们把调研的范围主要放在河南，包括郑州市、驻马店市、新郑市、漯河市以及商丘市等地；另外，为使本次实证调查具备广泛性与代表性，我们也先后组织在北京、江苏、上海、广东、内蒙古、重庆等地进行了相应的调研。

三、问题构成与实证分析

（一）关于公民对宪法知识的了解情况

宪法知识是公民宪法意识的基本组成部分，是公民对宪法问题进行认知、分析与评判的基本前提和基础，也是公民宪政意识最直接、最直观的反映。不具备起码的宪法知识，就无所谓宪政意识之说，对于一个成熟的宪政国家来说，公民一般都具备深厚的宪法知识，对宪法有着无比的热爱与崇敬，乃至把宪法视为日常生活自然而然的一部分。我们调查的题目、备选答案以及调查结果和分析如下：

题一，您是否读过宪法文本（或“条文”）？

A读过；B 没有读过；C不知道我国有一部宪法。

题二，我国现行宪法是由哪个机关制定通过的？

A全国人民代表大会；B中国共产党中央委员会；C 国务院；D 国家主席；E不知道。

题三，我国现行宪法一共修改了几次？

A一次；B两次；C 三次；D 四次；E不知道。

题四，宪法与刑法相比，谁的法律效力高？

A宪法的法律效力高；B刑法的法律效力要高；C 二者一样高；D 不知道。

根据我们的调研，对问卷调查所获得的结果进行了统计，情况如下（表1.1）：


表1.1：公民对宪法认知情况的统计表
题号 选项（人数）
问 题 选项A 选项B 选项C 选项D 选项E
1 您是否读过宪法文本（或“条文”）？ 读过（240） 没有读过（196） 不知道我国有一部宪法（9） X X
2 我国现行宪法是由哪个机关制定通过的？ 全国人民代表大会（371） 中国共产党中央委员会（18） 国务院（18） 国家主 席（7） 不知道（31）
3 我国现行宪法一共修改了几次？ 一次（57） 两次（32） 三次（90） 四次（189） 不知道（77）
4 宪法与刑法相比，谁的法律效力高？ 宪法的法律效力高（364） 刑法的法律效力高（31） 二者一样高（30） 不知道（20） X
注：1.样本调查对象为445人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目（各个职业人数之和）；3.X表示对于该问题没有设计该选项。

结合我们设计的问题，不难看出，我们所选择的问题都是最基本的宪法知识，可谓是“宪法常识”，理应是每一个公民所应该了解和熟知的基础性知识。然而统计结果却显示情况并非如此，现把我们的分析表示如下。

1.关于公民是否读过宪法的问题，读过的只有240人，占53.93%；没有读过的达196人，占44.04%，甚至还有占2.02%的人竟然毫不知道我国存在一部宪法。当然，在这9个“不知道我国有一部宪法”的人当中，农民占了6人，达66.67%，而其他职业工作者相对要好一点；其中，法律工作者的情况最好，在被调查的50人当中，有48个人表示“读过”宪法，占到了96.00%（参见表1.1）。

2.关于我国宪法的制定问题，有371人回答正确，占到83.37%，整体情况良好。然而，仍有分别占40.4%、4.04%与1.57%的人认为宪法是由“中国共产党中央委员会”、“国务院”与“国家主席”制定通过的，一方面这固然反映了这三个机关对国家政治生活的影响之大，另一方面也反映出公民对相关机关认识上的模糊不清。而占6.97%的31人表示“不知道”也说明了这种认识上的不足（参见表1.1）。

3.关于我国宪法修改的次数问题，只有189人回答正确，仅占42.47%，还不到被调查总人数的一半。需要指出的是，我们的调研是在2004年修宪之后进行的，公民理应对这种国家“修宪”大事有所关注、了解的；然而事实却表明：公民的政治热情、尤其是对于宪法修改等国家大事，给予的关注并不够。当然，相比之下，农民的关注似乎就显得更少（参见表1.1）。

4.关于宪法的效力问题，虽然有364人回答正确，占到81.80%，但是这并不表明公民对宪法效力问题的认识多么清晰。因为，“宪法是我国的根本大法”、“宪法具有最高的法律效力”在我国已经成为了一个“耳熟能详”、“老幼皆知”的话题，但却仍有18.20%回答错误；同时，也正是由于这些话语是如此的习以为常，以至于沦为“口号”，所以在回答正确的人群中就不免会有不少人并不真正理解或者并不深刻理解这些话语背后的宪法理念和宪政精神（参见表1.1）。

（二）关于公民对宪法观念的认识情况

宪法观念是“限定为人们关于某一特定宪法或者某一特定宪法的基础的总的看法”；宪法观念对立宪、宪法的模型、职能、类型和分类都有影响，归根结底宪法观念是由政治决定的。[⑧]不难看出，宪法观念其实就是公民对于宪法思想和宪法基本原理的信念，是公民对于国家与公民、国家权力与公民权利的认识、把握和理解，是宪法意识的“高级形式”。我们选择了以下几个问题，现把这些题目、答案以及调查结果分析如下：

题五，国家机关干部手中的权力是谁给的？

A人民；B国家机关；C不清楚。

题六，实现依法治国的根本是？

A要求国家机关守法；B要求普通公民守法；C不知道。

题七，您认为防止国家机关权力腐败最有效的方式是？

A培养官员良好的道德品质；B通过各种方式控制国家权力；C不清楚。

题八，你认为宪法是用来干什么的？

A规范国家权力，保障公民权利；B管理老百姓；C不知道。

根据我们的调查问卷，我们定量分析了公民对宪法观念的认识情况。依据我们统计后的结果，可以看出：在目前我国，公民的宪法观念状况不容乐观。除了第五题、第八题的回答正确率超过90.00%（分别为91.91%、93.48%）之外，对于第六题、第七题的回答正确率还尚未达到50.00%（分别为41.57%、48.31%）。再从问卷问题本身来看，第六题、第七题涉及到“实现依法治国的根本”、“防止国家机关权力腐败最有效的方式”等问题，它们的回答正确率最低，而这些问题才恰恰是我国建设法治国家与推进宪政建设的关键与核心[⑨]。从这个意义上来说，我国公民的宪法观念还处于较低的层次和水平，对依法治国、法治、宪政等问题的认识还流于表面，缺乏深刻的理解和深层次的体察（参见表2.1）。


表2.1：公民对宪法观念认识的回答正确率统计表（样本共计445人）
题号 回答正确（人数） 回答错误（人数） 回答正确率（%）
5（题五） 409 36 91.91%
6（题六） 185[1] 260 41.57%
7（题七） 215[2] 230 48.31%
8（题八） 416 29 93.48%

注：[1]其中，在对企业职工进行调查时，有1人认为应该坚持全民守法，从宽烦的意义上来说，不能认为其认识错误，而且其认识有独到之处，我们把该人计算在回答正确的人数之内。
[2]在对党政机关人员进行调查时，有1人认为应该健全监督机制来防止腐败问题，我们认为其人是有可取之处，视为回答正确，也把该人计算在回答正确的人数之内。

如果从职业分类的角度来看，根据我们的调研材料与统计结果，我们可以看出：第一，对于第五题、第八题两个回答正确率较高的问题来看，相比之下，农民的回答正确率显得太低，这也反映出了农民阶层宪法观念的薄弱。第二，对于第六题、第七题两个回答正确率较低的问题，比较而言，处于最低两位的就是“在校大学生”和“农民”，而其他职业者的回答正确率都比这二者高。这就不得不把我们的目光投向“在校大学生”，因为这一群体在更大可能性上代表着中国未来的希望，被成为“社会的精英”、“国家的栋梁”，如果他们对国家政治、法治以及宪政建设的意识与热情继续冷淡下去的话，那将意味着中国的宪政建设与法治化面临更大的困难，付出更多的艰辛，需要更多的时间（参见表2.2）。


表2.2：不同职业者对宪法观念认识的回答正确率统计表（%）
职 业
题 号 企业公司职工 在校大学生 个体营业者 法律工作者 党政机关人员 事业单位人员 农民
5（题五） 97.22% 94.00% 88.33% 100.00% 96.67% 96.23% 66.00%
6（题六） 54.17% 31.00% 36.67% 62.00% 46.67% 39.62% 24.00%
7（题七） 45.83% 39.00% 40.00% 70.00% 65.00% 60.38% 26.00%
8（题八） 97.22% 100.00% 90.00% 100.00% 96.67% 100.00% 62.00%


（三）关于公民对国家机构的认识情况

在宪法学理论上，“国家机构是国家存在的物质形式，是实现国家职能的组织体系，是国家机关的总和”[⑩]，“是一定社会的统治阶级为实现其统治职能而建立起来的国家机关的总和”[11]。总之，可以这样认为，国家机构是国家机关的总称，是一个分配国家权力的组织体系。而公民对国家机构的认识状况，直接影响到其对公民与国家关系的认识，影响到其对国家公共权力的认识，影响到自己在多大程度上“为权利而斗争”（耶林语）的权利意识。关于这个问题，我们的调查题目、答案以及统计结果和分析如下：

题九，我国的国家元首是？

A中共中央总书记；B国家总理；C国家主席；D 国家军委主席；E不知道。

题十，我国的最高国家权力机关是？

A中共中央委员会；B全国人民代表大会；C国务院；D不知道。

题十一，我国上下级人民法院之间的关系是？

A领导关系；B指导关系；C监督关系；D不知道。

题十二，乡镇人民政府以及街道办事处和村民委员会、居民委员会的关系是什么？

A领导关系；B指导关系；D不知道。

根据我们的调研材料以及统计结果，可以看出，我国公民对国家机构的认识情况并不尽如人意，甚至可以说是令人堪忧。大致说来，呈现出以下几个特点：第一，对于我们所设计的调研问卷中的问题，公民普遍的回答正确率不高，在37.30%-65.62%之间浮动。第二，公民对于我国上下级法院之间的关系认识不清，回答正确率仅占37.30%，在这部分的四个问题中是回答正确率最低的一个。这种情形值得引起我们的注意，因为建设法治国家和实现依法治国，离不开法院司法权的运作和审判权的独立行使；并且“法院还是扞卫公民权利的最后一道防线”，没有对法院角色和职能的清晰认识，从公民的角度来说，就很难发挥法院在宪政建设中应有的巨大作用。第三，公民对于乡镇人民政府以及街道办事处和村民委员会、居民委员会的关系认识不清，回答正确率过低，仅为47.87%。“农村自治”的成果来之不易，不廓清乡镇人民政府以及街道办事处和村民委员会、居民委员会之间的关系，会影响到我国目前农村自治与农村法治建设的进程（参见表3.1）。[12]


表3.1：公民对国家机构认识的回答正确率统计表（样本共计445人）
题号 回答正确（人数） 回答错误（人数） 回答正确率（%）
9 （题九） 242 203 54.38%
10（题十） 292 153 65.62%
11（题十一） 166 279 37.30%
12（题十二） 213 232 47.87%


另一方面，我们变换一种视角，从不同职业者对国家机构的认识情况来审视的话，同样可以察觉到公民在这方面认识上的薄弱与不足。然而，更值得我们玩味的是以下几个“奇怪”的现象：1.对于第九题“国家元首”的问题，在我们的被调查对象中，事业单位人员的回答正确率为6.01%，其比率之低令人咋舌。2.对于第十题“我国最高国家权力机关”的问题，被调查的法律工作者的回答正确率只有17.34%，尚不及农民阶层。3.对于第十一题“我国上下级人民法院之间关系”的问题，在校大学生的回答正确率仅为15.08%，是被调查的6个职业中回答正确率最低的一个。对于这几个奇怪的现象，不能不引发我们的认真反思，有以下几点需要特别指出：第一，作为法律工作者，其法律素质还有待进一步的提高，同时也证实了国家实施司法统一考试的必要性和法律工作“专业化”的困难性；第二，我们不得不承认，作为未来社会的精英分子，在校大学生群体的政治素质偏低，法律素养亟待提高；第三，从总体状况来看，农民群体的宪政意识还是属于最低的，如何切实提高并改善农民的宪政意识，是我们所面临的一个极其迫切而又十分重要的课题（参见表3.2）。


表3.2：不同职业者对国家机构认识的回答正确率统计表（%）
职 业
题 号 企业公司职工 在校大学生 个体营业者 法律工作者 党政机关人员 事业单位人员 农民
9 （题九） 31.94% 68.00% 58.33% 86.00% 78.33% 6.01% 52.00%
10（题十） 76.39% 98.00% 43.33% 17.34% 88.33% 81.13% 34.00%
11（题十一） 56.94% 15.08% 58.33% 60.00% 26.67% 54.72% 30.00%
12（题十二） 41.67% 54.00% 50.00% 52.00% 45.00% 56.60% 32.00%


（四）关于公民对基本权利的认识情况

“宪法就是一张写着人民权利的纸”[13]，公民的基本权利是通过宪法所确认的作为一个公民所应当享有的最基本的、具有重要意义的权利，“而从世界各国的宪法规范来看，对基本权利的确认和保障，也正是整个宪法价值体系的重要核心之所在”。[14]没有公民对其宪法上的基本权利的认识，就无从谈起对公民基本权利的保护；没有公民对其宪法上的基本权利的关注，也无从促使国家建立和健全以该国公民宪法上的基本权利为核心的权利保障体系。因此，公民对基本权利的认知情况，最能反映一国公民的宪政意识，也最能体现该国宪政建设的水平。对于这个问题，我们的调查题目、答案以及统计结果和分析如下：

题十三，我国公民享有选举权和被选举权的法定年龄是？

A 16周岁；B 18周岁；C 22周岁；D 不知道。

题十四，我国宪法是否有“公民的合法的私有财产不受侵犯”的条款？

A有；B 没有；C不清楚。

题十五，“国家尊重和保护人权”是哪一年写入宪法的？

A 1982年；B 1993年；C 1995年；D 1998年；E 2004年；F 不知道。

通过我们在调研问卷中所设计的三个问题，可以很清楚地看到，它们都是与公民联系最为密切的基本权利。其中，第十三题涉及的是选举权与被选举权，是公民最基本的政治权利，也是公民行使其他基本权利的前提性权利；第十四题涉及私有财产权问题，是公民其他各项基本权利的物质载体，甚至被认为是自然人的人格与尊严的拓展和延伸；第十五题涉及“人权条款”入宪问题，是被称为我国宪法史上最为里程碑式的标志。然而，就是这些最为基本的宪法权利，公民的回答正确率却并不高，对其认知情况并不令人感到乐观。需要特别指出的是，在2004年修宪时，关于“人权条款”入宪的问题曾极大地调动了公民的参与热情，引起了广泛的讨论，但是公民对该题的回答正确率却仅为17.53%。这一事实或许可以这样来解释：由于我国宪法的修改过于频繁，所以才使公众感到应接不暇，以至于对“人权条款”究竟在哪一次修改中被载入宪法难以获得清晰的记忆；可能更为重要的是，由于我国宪法未能进入司法化，不能与公民的切身生活与实际利益发生直接的联系，致使公民对宪法没有“感情”或“感情”不深，而这又促令公民的政治热情趋于冷淡，对宪法的变动表现得无动于衷（参见表4.1）。


表4.1：公民对基本权利认识的回答正确率统计表（样本共计445人）
题号 回答正确（人数） 回答错误（人数） 回答正确率（%）
13（题十三） 393 52 88.31%
14（题十四） 341 104 76.63%
15（题十五） 78 367 17.53%


当我们把目光转向不同职业者的态度时，一方面，我们固然可以发现，相比之下，农民阶层对宪法上基本权利的认识最为糟糕，回答正确率最低。但是，另一方面，就回答正确率普遍过低的第十五题而言，除了法律工作者的正确率超过50%之外，其他职业者的回答正确率都在25%以下，而党政机关的回答正确率也仅为11.67%。这一点值得我们警惕，因为当建设“法治国家”、构筑“法治政府”和实现“依法行政”成为我们的理想和追求时，这些目标和任务的落实更多地要由党政机关人员、尤其是政府机关人员来承担，如果他们的法治信仰和宪政意识过低的话，就很难保证做到“以人为本”、切实保障公民的合法权益，更遑论旨在通过控制权力达到扞卫权利的“法治国家”目标的实现了。到头来，“宪法是公民权利保障书”的箴言也无非都是“镜中花，水中月”，碎梦一场（参见表4.2）。


表4.2：不同职业者对基本权利认识的回答正确率统计表（%）
职 业
题 号 企业公司职工 在校大学生 个体营业者 法律工作者 党政机关人员 事业单位人员 农民
13（题十三） 91.67% 91.00% 83.33% 98.00% 98.33% 86.79% 64.00%
14（题十四） 80.56% 90.00% 60.00% 94.00% 85.00% 75.47% 38.00%
15（题十五） 15.28% 21.00% 6.67% 56.00% 11.67% 11.32% 2.00%


（五）关于公民对宪法实施的认识情况

“宪法实施是法律实施的一种具体形式，是指宪法规范在现实生活中的贯彻落实，即将宪法文字上的、抽象的权利义务关系转化为现实生活中生动的、具体的权利义务关系，并进而将宪法规范所体现的人民意志转化为具体社会关系中的人的行为。”[15]可见，宪法实施关系到宪法的精神和理念在现实当中的落实情况，反映着一个国家的宪法在现实中被遵守的情况，也是衡量一个国家实现其法治和政治文明程度的标准，关于这个问题的调查情况如下：

题十六，您对各级国家机关保护公民基本权利和自由的情况是否满意？

A满意；B不太满意；C不关心。

题十七，您认为我国的国家机关遵守法律的情况如何？

A比较好；B比较差；C不清楚。

题十八，你对人大代表履行代表职责的情况是否满意？

A非常满意；B基本满意；C不满意；D非常不满意；E不关心。

题十九，国务院2004通过的《全面贯彻依法行政实施纲要》宣布要在十年的时间打造一个法治政府，你的评价如何？

A能够实现；B可能实现；C一定能实现；D不能实现；E不关心。

对于宪法实施，列宁曾经敏锐地言道：“当法律同现实脱节的时候，宪制是虚假的；当他们是一致的时候，宪制就不是虚假的。”[16]没有宪法的良好实施，“宪法是公民权利保障书”的宣言就只能停留在文字的层面，宪法的意义和价值也将被虚置，更遑论宪政秩序的构建了。伯尔曼也曾深刻地指出，“没有信仰的法律将蜕化为僵死的教条”，“而没有法律的信仰……将蜕变成狂信。”因此，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，“它将是死法”。[17]宪法和法律的实施，从根本上来说仰赖于人们对宪法和法律的认知与信仰。然而，根据我们的调研材料、问卷结果以及统计数据，不难看出，“宪法是国家的根本大法”的话语并未因其变得“耳熟能详”、“老幼皆知”而得到良好的实施。这种糟糕的状况不仅反映在国家公共权力的运用方面，还反映在公民对自身权利的主张方面，甚至还反映在公民对权力运用目的的认知和公民对国家权力运用的信任方面。

1.国家机关遵守宪法和法律的情况比较差，对于权力运用的目的性限制缺乏认知，从而导致公民对国家机关的活动“满意度”不高。比如，认为国家机关遵守法律“比较差”的占到了64.27%，而认为“比较好”的仅占21.35%；再比如，公民“对各级国家机关保护公民基本权利和自由的情况”表示“满意”的只有101人，仅占22.70%，而表示“不满意”的却高达71.46%（参见表5.1）。


表5.1：公民对宪法实施认识情况的统计表
题号 选 项（人数）
问 题 选项A 选项B 选项C 选项D 选项E
16 您对各级国家机关保护公民基本权利和自由的情况是否满意？ 满意（101） 不太满意（318）[1] 不关心（26） X X
17 您认为我国的国家机关遵守法律的情况如何？ 比较好（95） 比较差（286）[2] 不清楚（64） X X
18 你对人大代表履行代表职责的情况是否满意？ 非常满意（32） 基本满意（219） 不满意（122） 非常不满意（45） 不关心（27）
19 国务院2004通过的《全面贯彻依法行政实施纲要》宣布要在十年的时间打造一个法治政府，你的评价如何？ 能够实现（75） 可能实现（228） 一定能实现（48） 不能实现（69） 不关心（25）

注（1）：1.样本调查对象为445人；2.各选项下（后）面括号内的人数为选择该选项的总共人员数目（各个职业人数之和）；3.X表示对于该问题没有设计该选项。
注（2）：[1]在对党政机关人员的调研中，有一人表示说“非常非常不满意”，为了分析的便利，故我们也把该人也归入选项B（“不太满意”）之中。
[2]其中，在对企业公司职工进行调研时，有1人表示“觉得很差”，另1人表示“觉得差得很”，出于分析便利的考虑，因此我们把这2人归入选项B（“比较差”）之中；在对事业单位人员的调研中，其中有1人表示说“很差”，同样我们也把该人归入选项B（“比较差”）之中。

2.人大代表与公民的联系机制不畅通，有待加强和提高其作为人大代表的“代表性”。根据我们的统计，对“人大代表履行代表职责的情况”表示满意的有251人（包括表示“非常满意”的32人和表示“基本满意”的219人），占到了56.40%，然而仍有近一半的人表示“不满意”、“非常不满意”和“不关心”，这就充分说明人大代表有待进一步加强与选民之间的联系，提高其“代表性”（参见表5.1）。为此，就必须从制度上下工夫，包括人大代表的“职业化”问题[18]以及逐步建立人大代表向选民的定期报告制度。

3.由于公民对国家权力运作的“满意度”不高，导致公民对政府的施政纲领与目标缺乏信任和信心。比如，对于如何评价“国务院2004通过的《全面贯彻依法行政实施纲要》宣布要在十年的时间打造一个法治政府”的问题，明确表示能够实现的共计123人（包括表示“能够实现”的75人和“一定能实现”的48人），仅占27.64%。这种情形足以促使我们进行反思，因为，如果没有民众的支持和信任，政府的一切行为就会成为“无源之水”、“无本之木”，其“合法性”存在与维系的根基就会动摇（参见表5.1）。

四、制度建设与应对之策

宪政意识都有其产生、发展和成熟的过程，它不仅反映着一国宪政制度的建设水平，也是宪政真正实施的思想动力。如果公民缺乏宪政意识，缺乏对宪政的普遍体认，即使存在宪法，也只是停留在一具形式意义上的文本，形同虚设。宪政意识中饱含着丰富而又深刻的价值意蕴，包括民主、自由、平等的政治制度的大力发展，公民参政和法治意识的普遍觉醒，契约观念和规则意识成为共识和常态，公民权利与自由的切实保障，等等。一个国家的宪政建设过程所经历的曲折与复杂，使公民历经了多次的磨砺与锤炼，从其切身的比较与体会中生发出源自内心的宪政要求，最终才能使全体公民形成比较成熟的、都能接受的宪政意识。也因此，宪政意识本身的孕育和培植就是一个长期、曲折而又反复的过程。

由是观之，在中国实现宪政，关键是培育作为社会主体的公民的宪政意识，因为公民宪政意识是宪政制度得以产生、运作和发展的必要性精神条件，是宪政得以高效益实现的内在驱动力。宪政制度的建立和完善固然与一国政治体制的改革密切相关，但是公民宪政意识的培植和增强，对于宪政的顺利实施也显得至为关键，因为宪政意识中的民主、法治、人权保障等内容都是一国宪政建设所不可或缺的基因。[19]因此，我们认为，培养公民树立正确的宪政意识应当重点从以下几个方面着手：

（一）逐步完善自由平等竞争的市场经济制度

从经济的角度来说，“计划经济是人治的最好土壤。可以说，计划经济内在地、本能地要求人治”。[20]计划经济在本质上是一种权力经济。但市场经济却与之相反，是权利经济，并且成熟的市场经济制度有助于公民宪政意识的生成。遗憾的是，中国的市场经济体系还不够完善，因此，逐步完善自由平等竞争的市场经济制度必要且急迫。要完善的社会主义市场经济，需要注意：第一，它有赖于明晰产权关系的建立，人们没有对财产权的支配，以及由此而产生的对合法利益的追求，则不可能具有持久生产和经营的积极性；第二，市场经济要求公平竞争和非垄断的市场规则，需要政府对经济的宏观调控；第三，市场经济必然抵制特权，要求企业和经营者做出独立决策，自负责任，排斥政府和任何特权的干预。市场经济需要政府的管理、监督和指导，但市场经济拒绝公共权力的滥用，要求遵循法治，要求实现宪政。总之，没有完善的经济制度，就没有良好的宪政意识。

（二）逐步完善自由选举基础上形成的民主政治制度

宪政的政治基础是民主政治，因为“宪法是对民主事实的一种确认，在没有民主事实的前提下，绝大多数人尚不具备公民应具备的宪政意识”[21]。所以必须推动民主政治的发展，构建宪政意识的政治基础。其实，毛泽东早在1940年发表的《新民主主义宪政》一文中就指出，“宪政是什么？就是民主的政治”。[22]此后，包括张友渔、许崇德以及张庆福等在内的我国宪法学家也都持这种观点，认为宪政就是民主政治、立宪政治或者说宪法政治。[23]然而，无论对“民主”如何界定，但其基本含义则是政治生活中最基本的权力属于人民。民主要求每个公民都成为“统治者”。但民主的实现有多种途径，而且在历史上，民主制度经常被歪曲和滥用，甚至走向民主的反面。宪政是民主的升华，是民主制度的高级形态，它必须建立在民主政治制度基础之上。因此，完善我国以人民代表大会制度和选举制度为基础民主政治制度，加强公权力的规范与制约，创造良好的法治环境，对于培植和强化公民的宪政意识具有重大意义。

（三）建立以公民社会为基础形成的多元文化环境

宪政制度的建立和实施，并不仅仅是在宪法文本上做出规定的问题；最重要的是，它离不开一种宪政文化的支撑，也就是对宪法精神和准则的普遍认同。宪政不仅是一种政治制度和实践，更重要的是它还以先进文化作为背景和支撑，是一种在崇高理念指引下的人与人之间的和谐关系以及人们在新的社会环境中的普遍生活方式。因此，要实现宪政，就应该首先在社会上培植或形成宪政文化，普及宪政理念，并在民众中间传播宪政精神。宪政所需要的文化是多元的健康的文化，是既体现自由竞争，又体现社会公正的人道主义文化。在许多处于实现宪政过程中的国家，都把“社会公正”或“社会正义”作为普遍理念，包括“公平”、“关怀”和“分享”。[24]第一，“公平”旨在强调公平的经济竞争和公平的政治参与；第二，“关怀”主要体现为照顾社会中的弱势群体；第三，“分享”则主要指社会大众分享公共资源，实行社会的福利化。这种以社会公正或社会正义为主旨的宪政目标，实际上同时也是一场宪政文化的重构运动。因此，建立以公民社会为基础的多元文化背景，有助于公民宪政意识的形成。

（四）完善宪法和宪法监督制度，健全法律体系

最后，公民成熟的宪政意识还需要以完备的宪法和宪法监督制度为基础，以健全而完善的法律体系为前提。为此，要特别注意以下几点：第一，一方面，要建立并完善宪法解释机制，发挥宪法解释在宪政建设中应有的作用；另一方面，还要根据社会现实情况，在保持宪法稳定中与时俱进，于恰当之时对宪法进行必要的修改，从而使宪法更加完善更加适应建设有中国特色社会主义政治这个总目标。第二，建立一套行之有效的宪法监督制度，逐步建立、健全我国的违宪审查制度或宪法诉讼制度，有效解决宪法争议，确立起宪法应有的权威，对于培养公民的宪政意识也是非常必要的。因为，“一个国家如果未能建立起有效的违宪审查制度，宪法就会变成一纸空文而被束之高阁”。[25]第三，宪法的贯彻实施与宪政建设的推进还有赖于各部门法对宪法原则和宪政制度的具体化，所以根据宪法制定出与之相配套的法律规范，并由此形成完整的法律体系至关重要。

五、代结语：中国宪政建设的渐进性

当“依法治国”、“建设社会主义法治国家”被写入宪法之时[26]，我们曾经因为中国宪政建设所呈现出的良好发展势头而无比的激动和振奋，并为之欢欣鼓舞、振臂呐喊。然而，宪政毕竟是“异域之花”，能否结出“本土之果”，将有赖于我们政治智慧的运用和实践的检验。可以肯定的是，在此过程中，我们必须要对在我国建设法治国家事业的艰巨性给予足够的估量，对我国所处的历史阶段与现实国情给予足够的重视，对目前我国所处的转型期处境有个清醒的认识。

现实似乎也证明了我们的担忧。通过以上对目前中国公民宪政意识的问卷调查、结果统计与实证分析，我们看到了公民宪政意识的薄弱。可以说，公民在宪法知识、宪法观念、国家机构、基本权利以及宪法实施方面都不同程度地存在问题。尽管公民在上述的某一方面或某个侧面可能已经大有改观，但公民整体宪政意识的勃兴还有待时日，甚至还需要一段较长时间的不断培育、发展乃至成熟。

“宪政是一套复杂的由各种社会条件支撑的制度实践，与特定社会的历史背景、政治结构、经济基础和文化传统有着密切的关联。”[27]它从来就不是单向性的技术性立宪、修宪或者单纯性行宪的问题，而是一个复杂的系统工程，是一个多维立体的复合性运作，而宪政意识就是其中的重要一环。[28]并且，宪政意识和宪政建设是相辅相成的，完善的宪政制度的设立有赖于宪政意识的觉醒和指引，而具体宪政制度的操作和推进又可以进一步巩固、生成新的宪政意识。而这就更加提醒我们，要推进中国宪政向纵深方向发展，当下最重要而又最迫切的任务似乎就是公民宪政意识的提高；而这又要寄希望于宪政建设过程中以具体“个案”形式出现的，对宪政建设有推进作用的点点滴滴的宪法事件的展开与积累。[29]

“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”。宪政建设，说到底就是一个权利与权力之间不断博弈、公民利益与国家利益不断衡量、宪政理想与社会现实之间不断磨合的过程。这其中，公民的宪政意识起着一种至关重要的作用，在以上三对矛盾的“两极”之间实现着相互“沟通”和“创造性转化”的功能。这种状况与格局，一方面凸显了公民宪政意识在中国宪政建设中所扮演的无可替代的角色；另一方面也注定了中国宪政建设的最终实现，必将是一个长期而又漫长、甚至会有困难和曲折的“渐进”过程！

【作者简介】
王圭宇（1985-），男，河南禹州人，郑州大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生，郑州大学法学院宪法与行政法研究中心助理研究员，主要研究方向：外国宪法学、宪政制度及理论法学。

【注释】
需要说明的是，本次调研是在郑州大学法学院宪法与行政法专业王红建副教授的组织和安排下完成的，本文的写作和定稿、尤其是文中许多数据的统计和分析，也得益于王老师的指导和点拨，在此深表感谢。
[①] 参见韩大元、王德志《中国公民宪政意识调查报告》，载《政法论坛》2002年第6期。
[②] 关于不同观点的介绍，参见周叶中《宪法学》，法律出版社1996年版，第51页；董和平《宪法学》，法律出版社2000年版，第168页；华玲《宪政意识研究》，载《探索》1994年第1期；王薇《论公民宪法意识》，载《当代法学》2001年第4期；陈雪芹《也谈我国宪政意识》，载《南平师专学报》2001年第1期；叶强《宪政意识——宪政制度现代化的精神之维》，载《甘肃行政学院学报》2003年第1期，等等。
[③] 参见秦前红、武西锋《宪政意识的三个特征》，载《江西社会科学》2004年第5期。
[④] 参见秦前红、武西锋《宪政意识的三个特征》，载《江西社会科学》2004年第5期。
[⑤] 王芝茂：《宪政意识与社会主义政治文明建设》，载《甘肃理论学刊》2006年第6期。在文中，作者认为，宪政意识是宪政制度的重要前提和基础包括三个方面：（1）宪政制度是宪政意识作用于政治活动的结果；（2）宪政制度的完善依赖于宪政意识的不断培育和提高；（3）宪政意识的普及是宪政制度得以贯彻实施的保障。
[⑥] 参见陈雪琴《也谈我国的宪政意识》，载《南平师专学报》2001年第1期。也有人认为，宪政意识是宪政建设的观念基础；并进一步指出：宪政建构的前提在于宪政意识，宪政运行的源泉在于宪政意识，宪政保障的关键在于宪政意识。参见叶强、朱今《公民宪政意识：宪政建设的观念基础》，载《安徽教育学院学报》2003年第4期。
[⑦] 此处只是择要以示说明。关于本次调研的具体设计、调研步骤以及其他的相关说明与要求，可以参见本次调研的《公民宪政意识调查问卷说明及调查要求》。
[⑧] 参见[荷]亨利·范·马尔赛文等《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第365页。也有人认为，宪法观念就是人们关于宪法的各种思想、理论观点和心理的总称，参见王雁飞《宪法观念与宪法实施》，载《法学》1987年第8期。
[⑨] 其实，许多学者都持这种观点。例如，袁曙宏教授就指出“依法治国、依法行政的核心是依法治官而非治民，依法治权而非治事，依法规范和制约行政权而非扩大和强化行政权”，“……，确立法律首先治官、治权的法治主义意识……”。袁曙宏主编：《全面推进依法行政实施纲要读本》，法律出版社2004年版，第3页。
[⑩] 许崇德主编：《宪法》（第二版），中国人民大学出版社2004年版，第216页。
[11] 周叶中主编：《宪法》（第二版），高等教育出版社、北京大学出版社2005年版，第312页。
[12] 关于对农村自治方面存在问题的实证分析，参见王红建、王圭宇《“法治农村”建设的困境与出路——基于一份〈村民自治情况调查问卷〉的实证分析》，载《河南法学》2008年第2期。
[13] 列宁：《列宁全集》（第12卷），人民出版社1959年版，第50页。
[14] 林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第70页；许崇德主编：《宪法》（第二版），中国人民大学出版社2004年版，第144页、第143页。
[15] 周叶中主编：《宪法》（第二版），高等教育出版社、北京大学出版社2005年版，第359页。
[16] 列宁：《列宁全集》（第17卷），人民出版社1988年版，第10页。
[17] [美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，生活·读书·新知三联书店1991年版，第47页。
[18] 关于人大代表职业化问题的探讨，参见张千帆《宪法学导论——原理与应用》，法律出版社2004年版，第333-334页。
[19] 比如，叶中教授就认为，“宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或争执过程”，并进一步指出“宪政应包含三个基本的要素，即民主、法治和人权”。参见周叶中主编《宪法》（第二版），高等教育出版社、北京大学出版社2005年版，第183页。
[20] 江平：《完善市场经济法律制度的思考》，载《中国法学》1993年第1期。
[21] 刘江琴：《从宪政意识角度分析民初有宪法无宪政的原因》，载《荆州师范学院学报》2002年第1期。
[22] 毛泽东：《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第732页。
[23] 相关观点的介绍，参见张友渔《宪政论丛》（上），群众出版社1986年版，第100页；许崇德《社会主义宪政不平凡的历程》，载《中国法学》1994年第5期，第8页；张庆福《宪法与宪政》，载许崇德主编《宪法与民主政治》，中国检察出版社1994年版，第3页；许崇德主编《中国宪法》（第三版），中国人民大学出版社2006年版，第21页；许崇德主编《宪法》（第二版），中国人民大学出版社2004年版，第20-21页。
[24] 在某种意义上，这与我国提倡的建设“和谐社会”的目标有契合之处，因为“公平正义”正是和谐社会建设的基本要求之一。胡锦涛曾明确指出，“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”， 胡锦涛：《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，载2005年6月27日《人民日报》。
[25] 林广华：《违宪审查制度比较研究》，社会科学文献出版社2004年版，第2页。
[26] 从宪政文本的意义上考察，1999年的修宪是中国宪政建设历程中的一座丰碑，因为这次修宪正式把“中华人民共和国实行依法治国、建设社会主义法治国家”的理想和追求载入《宪法》。参见《中华人民共和国宪法修正案》，1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过，1999年3月15日第九届全国人民代表大会公告公布施行。
[27] 苗连营：《和谐社会的宪政之维》，载《法学评论》2006年第1期。
[28] 参见苗连营、王圭宇《地方“人格化”、财政分权与央地关系》，载《河南社会科学》2009年第2期。
[29] 参见韩大元、秦强《社会转型中的公民宪法意识及其变迁——纪念现行宪法颁布25周年》，载《河南政法干部管理学院学报》2008年第1期。