立政关系法：宪法概念的新定义

在本文中，我们将探讨宪法的概念问题

一、传统定义未能揭示宪法概念的本质属性

要给宪法概念下一个准确的定义，是一件相当困难的事。尽管世界各国的宪法学者曾对宪法下过许多定义，但大都难以令人满意。西方学者通常列举宪法规定的主要事项（政体、国家机构及其权力、公民权力等）作为宪法的定义。这种方法只能尽量全面地列举学者对本国宪法规定的主要内容，而难以穷尽世界各国一切宪法的基本事项。社会主义中国的宪法学家则普遍地将宪法定义为：“宪法是国家的根本大法，是民主制度的法律化，是阶级力量对比的表现”，或者“宪法是确认民主制度、表现阶级力量实际对比关系的根本大法”（注：吴家麟主编：《宪法学》（1992年修订本），群众出版社1992年版，第31页。）尽管这一表述较西方学者的列举式定义具有明显的概括性和抽象性，但它却以概念的一般属性以及派生属性（即固有属性）作为概念的定义，未能揭示宪法概念的本质属性（逻辑学上的），从而使定义失去了合理性和科学性。其一，民主性，不是宪法概念的特有属性，而是一切法律共有的普遍的属性。就民主的一般性意义而言，在一个现代社会中，任何法律都体现着民主的精神，都是相应领域民主制度的法律化，行政法是行政民主制度的法律化，企业法是企业民主制度的法律化，等等。如果民主仅指政治民主，则民主性也是一切政治法（宪法、立法法、行政法、司法法、国际公法甚至刑法）的共同属性，仍然不是宪法的特有属性。其二，至于宪法的阶级属性，更与一切法律所共同具有的普遍的阶级属性没有实质上的区别。中国学者高度重视宪法的阶级属性，源于列宁在《社会革命党人怎样总结革命，革命又怎样给社会革命党人作了总结》一文中那句名言，新版的《列宁全集》已将该句话略加改译为：“宪制的实质在于：国家的一切基本法律和关于选举代表机关的选举权以及代表机关的权限等等的法律，都体现了阶级斗争中各种力量的实质对比关系”（注：《列宁全集》（新版）第17卷，第320页。转引自黎国智：《马克思主义法学论着选读》，中国政法大学出版社1993年版，第15页。）。可见，“表现阶级力量实际对比关系”的与其说是宪法，不如说是国家的一切基本法律和宪法性法律。其三，尽管宪法的根本法性质是宪法的特有属性但它却不是宪法的本质属性，而是其本质属性派生出来的属性。也就是说，是先有宪法的实际存在，才会有其根本大法的地位。逻辑学基础知识告诉我们，事物的派生属性是不宜离开本质属性而单独地用来下定义的，因而我们不能把“根本大法”当成是宪法的定义，正如我们不能把“世界上最高的动物”当成是长颈鹿的定义一样。

二、宪法的调整对象是人们围绕着国家政权而形成的社会关系

概念是反映事物本质属性的思维形式，概念不是“仅仅意识中的东西，而是对象的本质，是一种‘自在的’东西”（注：《列宁全集》第38卷，第311页。）。真实的概念就是正确地反映事物本质属性的概念，因而要给宪法概念下一个确切的定义，关键就在于找到并揭示宪法的本质属性。

什么是宪法的本质属性呢？显然，宪法的根本法（总章程）地位、法律效力的最高性、法律规范的非制裁性等等固然是宪法的特有属性，却只是宪法的派生属性，而不是决定宪法存在的本质属性。宪法的本质属性需要撇开这些派生属性去寻找，这些源生属性不应该成为我们探索宪法本质属性的思维框框。过去我们总是以为根本法、总章程就是宪法，以为根本法是原生的、决定性的和不容置换的，而宪法则只是根本法的另一个称谓而已。于是，我们的思维就被自己禁锢起来了，我们只好在“根本法就是宪法”和“宪法就是根本法”这样无限循环中依次为根本概念和宪法概念下定义。只有摆脱“根本法”这个先验的思维定势，寻找宪法本质属性的工作才会有成功的可能。

宪法存在最关键的因素就是宪法的调整对象，也就是宪法的本质属性存在的地方。宪法有没有独立的调整对象？回答是肯定的。因为，假如不存在宪法独立的调整对象，也就没有独立的宪法部门了。宪法的调整对象是什么？我们通过简单的理解推理，便可以得出初步的结论。

首先，从正向推理可以得出：宪法的调整对象是围绕着国家政权而发生的一系列社会关系。我们通常所说宪法是规定国家制度政体、国家机构及其权力、公民的基本权利和义务等的法律的说法，其实是一种并不严格的说法。宪法的调整对象决不是国体、国家机构和公民权利义务等法律形式本身，而是通过这些法律形式所反映出来的内在的人与人之间的关系。在全部政治活动和国家活动中，最本质的东西是国家政权（注：《列宁全集》第19卷，第196页。），因此，这种通过国体和国家机构等形式所反映出来的社会关系只能是围绕着国家政权而产生的社会关系，国家政权是这种社会关系得以产生的核心。

其次，从反向思考可以得出：宪法的调整对象是狭义上的政治关系。

假设命题一：宪法的调整对象是国家关系，宪法就是国家法。这一命题其实就是苏联法学界流行并深深地影响到新中国宪法学界的观点，这种观点至今仍有很大的市场。但是，国家关系是一个外延甚广的范畴，一切与经济基础（市民社会）相对应的上层建筑（政治国家）关系都可以说是国家关系，调整国家关系的法律通常合称为公法。此外，将宪法理解为国家法，尚有国家至上主义的神韵，给人的感觉是国家和国家权力第一位的，是至高无上的，而公民和人民权力是第二位的，是依附于国家的。因此，宪法的调整对象是国家关系的命题不成立。

假设命题二：宪法的调整对象是通常意义上的政治关系，宪法就是政治法。不少宪法学者持此观点，比如龚祥瑞先生便是其中之一（注：参见龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第27页。）。然而，政治是一个比宪法还要难以确定含义的概念。因此，如果不对“政治”作一番严格的界定，说宪法是政治法就几乎没有多少意义。古代汉语中的“政治”并不是一个词，而是一个词组，意思是“君王的政事得以治理”。《尚书·毕命》曰：“道治政治，泽润生民”；贾谊的《新书·大政》云：“有教然后政治也，政治然后民劝也”。因而，汉语中的“政治”一词很难放弃任何一个字的涵义而成为一个纯粹单一的词汇。孙中山先生说：“政治是众人之事，治就是管理，管理众人的事，便是政治”（注：《孙中山选集》，人民出版社1991年版，第692页。）。这一解释符合我们通常意义上所言的“政治”一词的含义。今天，在我们的习惯术语中，“政治”一般包括立法、内政、外交、司法、革命、政党、选举、游行、罢工以及国际政治等等活动在内。马克思、恩格斯在这一意义上使用“政治”概念。他们曾说：“随着城市的出现也就需要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，就是需要有公共的政治机构，也就是说需要有政治”（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，第54页。）。显然，通常意义上的政治关系的范围也是广泛的，它包括了立法关系、行政关系、司法关系和国际政治关系等等在内的许多社会关系。在这些社会关系中，行政关系通常作为行政法的调整对象，司法关系通常作为司法法的调整对象，国际政治关系通常作为国际公法的调整对象，因而它们不应该同时也是宪法的调整对象。否则，宪法与行政法、司法法、国际公法的关系就不是并列的部门法之间的关系，而是具有隶属关系的部门法与支部门法之间的关系了。至此，我们就可以知道，宪法是通常意义上的政治法的说法是不正确的。

假设命题三：宪法的调整对象是立法关系，宪法就是立法法。立法关系的外延实在是太狭窄了，宪法的调整对象显然要比立法关系广得多。在三权分立理论中，国家政治活动只由立法、行政、司法三部分构成，既然前述我们要将行政关系、司法关系排除在宪法的调整对象之外，那么宪法的调整对象自然就只剩下立法关系了。可是，为什么立法关系又不对呢？原来，这是三权分立理论这个大前提存在的错误。尽管我们常常表示出对西方国家三权分立理论不屑一顾的神情，却几乎全盘接受了三权分立理论的概念范畴、理论假设、分析工具和思维方法而鲜有批判和创新，因而只能无时无刻不处在三权分立理论的强大影响与支配之下。显然，在国家政治活动中，还客观地存在着一系列不能用立法、行政、司法三个概念涵盖的活动，比如选举与罢免国家领导人，批准与否决重大决策，等等，还客观地存在着一种其范围比立法关系广泛的社会关系。立法关系只是这种关系的一个组成部分，而不是这种关系本身。

假设命题四：宪法的调整对象是狭义上的政治关系，宪法就是狭义政治法。狭义“政治”概念的经典性解释者是美国法学家古德诺，他在其着名的《政治与行政》一书中阐述：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行（注：［美］古德诺：《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第12页。）。由于人们常将“国家意志的表达”理解为立法，故古德诺的“政治”定义尚不及列宁的“政治”定义来得具体和明确。列宁指出：“政治就是参与国家事务，给国家定方向，确定国家的活动形式任务和内容”（注：《列宁文稿》第2卷，第407页。）。与通常意义上的政治概念相比，狭义政治摒弃了行政、司法、国际政治等活动，其外在范围缩小了许多，但比单纯意义上的立法概念的外延广泛。其相应的社会关系也是如此。从每一个部门法都有单独的调整对象的角度讲，调整狭义上的政治关系的法律部门是不与其他基本法律部门相冲突相重叠的。当我们假设“宪法的调整对象是狭义上的政治关系”的命题成立后，我们便没有办法来证明它的不正确性了。这就是说，该命题本身是成立的。

通过以上正反两个方面的思考，我们得出了关于宪法调整对象的初步结论：宪法调整对象是狭义政治关系即摒除行政关系、司法关系、国际政治关系的政治关系，也就是围绕着国家政权而发生的社会关系，或者说是人们在参与、组织、争夺国家政权的活动中发生的人与人之间的关系。这也就是宪法不同于其他法律的决定性属性即本质属性，是给宪法概念下定义的本质基础。这样，我们便可以给宪法概念下一个初步的但根本性的定义：宪法是调整狭义政治关系即人们在参与、组织、争夺国家政权的活动中发生的人与人之间的关系的法律规范体系。

三、可以用“立政”一词表示人们设立政制和决定政事的活动

尽管我们通过揭示宪法本质属性的办法给宪法概念下了一个初步的并具有一定合理性的定义，但这一定义是很不完善的。其一，“狭义政治”是一个相对于“通常意义上的政治”或“广义政治”的词语，本身的涵义不够明确；其二，“狭义政治”不是一个独立的词语，本身要依赖其他词语的帮助才能被人理解，自己却很难帮助人去理解其他词语，从而使对自身内容和结构的分析工作难以深入下去；其三，“政治”是一个政治和政治学概念，含义广，往往包括社会动乱、政变、革命斗争等等活动，常常超出一般法学概念所包含的特征范围，从而在人们理解概念时容易产生偏差和误解；其四，“政治”是一个与“国家”密切联系的概念，在许多时候常常可以互用，因此说宪法是政治法仍然带有国家至上主义甚至“政治挂帅”的味道，与“一切权力属于人民”以及“以经济建设为中心”等提法不协调。这些不合理方面的起因，均是我们缺乏必要的用以反映客观现实的概念工具的缘故。因此，在总结前人研究成果的基础上，发掘或创造出新的概念来取代“狭义政治”和“狭义政治关系”，对于我们宪法定义研究工作的深入，是十分必要的。

迄今为止，在学术理论界使用的众多概念词语中，还难以找到明确表示“狭义政治”和“狭义政治关系”的用词用语。只有前引孙中山先生的话中，尚可以找到近似表示“狭义政治”活动的词语：“政”。孙中山说：“政就是众人之事，治就是管理”。他还相应地将权力划分为政权和治权。他说：“在我们的计划之中，想造成的新国家是要把国家的政治大权分开为两个。一个是政权，要把这个大权完全交到人民的手里，要人民有充分的政权可以直接去管理国事。这个政权，便是民权。一个是治权，要把这个大权完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量治理全国事务。这个治权，就是政府权”（注：《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第793页。）。可见，在孙中山的思想体系中，“政”是一个已经上升到理论高度的概念，其涵义是人民管理国家事务的活动，具体地说，“政”就是人民运用“政权”选举、罢免公职人员和创制、复决法律法案的活动。显然，“政”的涵义，是与列宁、古德诺的“政治”概念的涵义相当接近的，只要进一步深化，就不难得出一个涵义明确的学术范畴。然而，可惜的是，我国学术界未能很好地总结吸收孙中山在这方面的思想成果，未能将他的包括“政”在内的许多名词概念继承和发展下来。

笔者认为，可以用“立政”一词来表示人们参与、组织和争夺国家政权的行为和活动，其相应的社会关系的名称则自然是“立政关系”了。（1）“立政”是孙中山的“政”的这一单音概念的双音化，可以表示“立政”概念源于孙中山先生的思想；（2）“立政”一词可以依语义直接解释为“建立政权、确立政体、决定政策”等意思，与我们所要反映的对象的实际内涵基本一致，不致于引起人们的误解；（3）“立政”一词与表示现代宪法学基本概念的许多词语具有相同的用词习惯，既可以与“立法”一词相并行，又可以与“行政”一词相呼应。（4）“立政”是中国古人常常使用的一个词汇，在今人的着述里也偶尔可以见到，比如杜钢建先生在其《定分修权与宪法正义》一文中就数次使用“立政制宪、“立政布宪”、“立政行宪”等词句（注：杜钢建：《定分修权与宪法正义》，《天津社会科学》1996年第1期。），因而“立政”一词避免了杜撰词汇或生造词汇之嫌。

当然，我们之所以倾向于选择“立政”，还有更重要根本的原因。这就是“立政”一词从古到今的意蕴从根本上来说是相通的，而其词义古今不同的地方则正好与宪法学的许多范畴之中文词义的古今演进历程大体一致。“立政”一词最早出现在上古文献典籍《尚书》之中。在其内有专门的《立政》篇，是周公归政后劝诫成王的诰辞。王引之说：“政与正同。正，长也。立政，谓建立长官也。”（注：王引之：《经义述闻》，卷三。）王说甚是。《立政》全文阐述的就是君王如何设官立制和用人立长的道理。在另一部早期文献典籍《管子》中，亦有专门的《立政》篇。虽然此文的“立政”一词多被解释为“莅政”即君王临政视事，但是从全文的内容来看，却是君王立政本义的简单引申，即从设立政权机构到确立政治活动原则的引申，详尽地阐述君王立政治国的重大原则和重要制度。由此观之，尽管我们赋予今日立政概念比古人立政概念不同得多、丰富得多的内涵，古代的政权机构和官职已经被现代高度庞杂的政权机构和官职所取代，古代的立政治国原则和制度已经被现代丰富多彩的政治活动原则和基本制度所取代，但是古今立政概念的根本内涵是相一致的，确立国家政体、设立国家机构、任免国家政要、决定国家大政的基本含义没有改变。当然，古今立政概念的内涵有着重大的不同，其中最重要的是主体的不同。古代立政的主体是君王，立政是君主之事；今日立政的主体是人民，立政是“众人之事”。前者是君主专制制度，后者是民主共和制度。宪法学、政治学中的许多概念词语（比如宪法、共和、法制、人权、国体、政治等等）均源自古代汉语，其古今涵义均有很大的区别。

“立政”概念对“狭义政治”一词的取代，对宪法概念问题的探索便可以前进和深入一步了。首先，“立政”作为一个独立反映客观现实的概念，势必有自己明确的内涵和外延，有自己的内在结构和外在范围。其次，“立政”作为一个表示宪法中心内涵的重要概念，必然会引出“立政关系”、“立政主体”、“立政权”、“立政方式”和“立政程序”等等一系列高度相关的新概念。我们在此不可能亦无必要对新拓展的研究领域详加描述，只想简略地提示一下它的宏观轮廓和基本构架：（1）立政指的是人们围绕国家政权而进行的行为，是“国家意志的表达”过程，是人民“参与国家大事，给国家定方向，确定国家的活动形式、任务和内容”的活动。一句话，立政就是人们确立政制（即国家重要制度）和决定政事（即国家重大事情）的行为活动。（2）制定和修改宪法，选举和罢免国家领导人，制定和修改主要法律，决定国家重要政策和重大决策（如宣战、媾和、戒严、大赦、领土变更、发展规划与计划、财政预算）等等都属于立政活动的范围。（3）在立政过程中也就是在制宪、用人、立法和决策等过程中形成的人与人之间的关系便是立政关系。在立政关系中，最主要最重要的是立政主体（包括公民和公民代表机关）与施政主体（包括行政机关和司法机关）之间的关系，其次是不同地位的立政主体（公民和公民代表机关）之间的关系和不同职能的施政的主体（行政机关、司法机关、军事机关等）之间的关系。（4）立政主体是可以从事立政活动的人及其他代表机构。依各种立政主体在立政关系中所处地位的不同，立政主体可以分为最高立政主体和代表立政主体。一般说来，君主（绝对君主专制社会）和公民（民主共和国）是最高立政主体，公民代表机关是代表公民立政的。（5）立政主体可以从事立政活动的权力是立政权，主要包括制宪权、用人权、立法权和决策权四种具体权力。（6）立政方式是立政主体所选择的以实现立政目的的方式方法，通常可以分为两种。一种是直接立政，主要是指公民通过全民投票的手段选举国家领导人和对国家重大事情进行全民公决，直接实现立政目的。另一种是间接立政，主要是指公民通过选派自己的代表组成公民代表机关，由代表机关代行立政权，间接实现立政目的。（7）不同的立政主体、不同的立政方式以及不同的立政行为都有各自不同的立政程序。

这样，当我们以“立政”取代“狭义政治”，以“立政关系”取代“狭义政治关系”，并对宪法的本质属性有了进一步的揭示之后，前述我们给宪法概念所下的初步定义便可以改为：宪法是调整立政关系即人们在确立国家重要制度和决定国家重大事情的过程中形成的人与人之间的关系的法律规范体系。

四、宪法概念新定义可能给宪法学理论体系带来的变革与意义

宪法概念可以说是宪法学理论体系中最根本最重要的核心概念。将宪法定义为立政法和立政关系法以及由此而产生的概念变更，将在整体上为中国宪法学理论体系带来一些有益的变革。第一，宪法是立政关系法的新定义将改变在人们头脑中业已根深蒂固的宪法是“公共帽子”的印象，使宪法成为一个有自己独立调整对象的法律规范体系和部门法，并使以前政治法领域的大面积管辖空白得以充实。传统宪法学理论认为，宪法仅仅是国家的根本大法，是社会的总章程，它集合了一切部门法的最高规范，是一顶任何部门法都可以戴的“公共帽子”，但自己却不是一个独立的法律部门。这样，就使大量不属于“根本大法”、不具有最高法律效力的（狭义）政治法律法规归属无名，只得取名为“宪法性法律”、“宪法性文件”等自我矛盾的名称。而且，由于人们常常将宪法定义为民主制度的法律化，更使大量成文的和不成文的专制政治（指狭义政治）法处在部门法管辖空白之中。这种格局不仅损害了法学理论体系的严整性，而且给人们掌握和理解宪法学知识带来了困惑和难度。宪法是立政关系的新定义无疑可以结束传统宪法学体系的这种弊端，使宪法的内容和范围大大扩展，使宪法从一顶“公共帽子”转变为一个有自己独立的调整对象的法律部门。

第二，宪法是立政关系法的新定义将揉合传统宪法理论体系中的“两张皮”——国家（权力）和公民（权利）。国家（权力）和公民（权利）的矛盾对立是明显的，但宪法和宪法学是统一的体系，国家和公民必然有统一的方面。如何统一国家（权力）和公民（权利）？许多人为此作了极大的努力，典型的当数提出并系统论证了“社会权利”概念的童之伟先生，但国家（权力）和公民（权利）似乎仍然是粘不到一起的“两张皮”。现在，我们确立了宪法的新定义，就可以将国家（权力）和公民（权利）放在统一的立政关系中来考察。立政关系是一种人与人之间的社会关系，是宪法的本质，而国家（权力）和公民（权利）则都是这个本质的形式表象。本质决定现象，现象反映本质，受制于本质。这样，我们便可知道国家（权力）和公民（权利）之间的统一了，它们共同统一于人们在确立政制和决定政事的过程中发生的人与人之间的关系。

第三，宪法是立政关系法的新定义将结束传统宪法学理论的国家至上主义，确立公民第一位的宪法学体系。传统宪法学的论述重点是国家、国体、政体、国家机构、国家结构、是国家法，是政治法，公民似乎是依附于国家而存在的。但是，立政关系法却以公民为立政主体，以国家制度、国家机构、国家结构为立政目的，明确地自然地将公民摆上了宪法学体系的首位。公民行使的立政权是国家一切权力的来源，国家权力绝对地无条件从属于公民权力。公民和公民权力是第一位的、绝对的，国家和国家权力是第二位的、依附性的。

第四，宪法是立政关系法的新定义将为人们理解宪法的根本法、最高法性质提供便利。传统宪法学理论将“根本法”看成是宪法先验的本质属性，用不着解释其来源。宪法学教科书只说，宪法的根本法、最高法性质来自宪法典自身的规定，无法解释宪法为什么作如此规定。能够解释这种规定的原因是宪法新定义。宪法的立政关系法定义认为，根本法、最高法性质都是宪法本质属性的派生属性。宪法的本质属性是立政关系，立政行为的主体是公民，公民行使的立政权是国家第一位的权力，立政结果（即国家政权和国家政事的决定）是公民意志的体现，因此，立政关系要比所有施政关系重要得多，是所有施政关系得以确立的前提条件。这样，调整立政关系的宪法自然就比调整其他社会关系的法律具有更高更重要的地位。当立政主体将这种特殊地位规定在宪法典内时，宪法便成为国家根本法和最高法了。但如果立政主体未将这种特殊地位写入法律（比如英国），那么宪法依然是这个国家比一般法律重要的法律。由此可见，虽然根本法、最高法的确是宪法典自身规定的，但其本质基础却来源立政关系和公民地位的重要性和最高性。

尽管以上分析了宪法是立政关系法的新定义对宪法学体系进步的一些积极性意义，但是我们并不想否认宪法新定义可能会给宪法学研究带来不利影响。这一定义的不成熟、不完善的地方仍然是很多的，还有大量的问题有待我们继续研究和进一步探索。但我们相信，只要我们以理性的态度和科学的方法持之以恒地去思考问题，就不难为宪法概念找到一个合理而准确的定义。

【作者简介】
俞德鹏（1965.12-），男，江西婺源人，中国农工民主党党员。现任宁波大学国有资产管理处副处长（主持工作），法学院教授，硕士 研究生导师。