所谓宪政
发布日期：2011-04-20 文章来源：北大法律信息网
……而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经画政务，无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民和，有由来矣。时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，徒饰空文，何以对国民而昭大信？故廓清积弊，明定责成，必从官制入手。亟应先将官制分别议定，次第更张。并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财政，整顿武备，普设巡警，使绅民明晰国政，以预备立宪基础。著内外臣工，切实振兴，力求成效。俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下。视进步之迟速，定期限之远近。……
此谕一发布，有人欢呼，有人抗议，内外评价不一(1906年《东方杂志》之“临时增刊”有两个专栏——“舆论一斑”和“外论选译”，对此有详尽介绍) 。而当我们在时隔一百多年后回顾这段历史时，无论如何，可能谁都无法否认其对于清末立宪活动所具有的总纲性意义。在实际上，为“仿行宪政”，为“以预备立宪基础”，该谕旨颁布后，特别是在1907年，又相继颁布若干上谕。比如：将原来的考察政治馆“著即改为宪政编查馆”（光绪三十三年七月初五日上谕）；因“上下议院一时未能成立”。故“亟宜设资政院，以立议院基础”（光绪三十三年八月十三日上谕）。而在光绪三十三年八月二十三日，一日之间甚至连续发布两项上谕。一是重申“先设资政院，以立议院基础”，强调“非教育普及，则民智何由启发？非地方自治，则人才无从历练。至教育宗旨，必以忠君爱国、屏除邪说为归，自治法规必以选举贤能、力谋公益为主。著学部通筹普及善法，编辑精要课本，以便通行。并著民政部妥拟自治章程。”另一是“著在京各部院、在外各省督抚，迅即将君主立宪国政体，博考各国成案，慎选各人论说，督率所选各员分班切实研究。务期宗旨纯正，事理明通”。
“钦奉”上述谕旨，便有了若干具体的宪政措施，这被汇集于“光绪新法令”中，作为“宪政”类，顺理成章位列十三类法令之首。它们依次是：
（1）光绪三十四年六月初十日（1908年7月8日）的“资政院奏拟订资政院院章折”，并附拟成的“资政院院章”第一章总纲、第二章选举。
（2）光绪三十四年六月二十四日（1908年7月22日）的“宪政编查馆会奏各省咨议局章程及案语并选举章程折”，并附拟成的共12章62条并加有案语的“咨议局章程”，及共8章115条的“咨议局议员选举章程”。同时，还附“宪政编查馆通咨各省设咨议局筹办处文”和“宪政编查馆通咨各省咨议局预算决算办法文”。
（3）光绪三十四年八月初一日（1908年8月27日）的“宪政编查馆会奏遵拟宪法大纲暨议院选举各法并逐年应行筹备事宜折”，并附“宪法大纲”、“议院法要领”、“选举法要领”，及“议院未开以前逐年筹备事宜”。
（4）光绪三十四年十二月十一日（1909年1月2日）的“宪政编查馆会奏遵设专科考核议院未开以前逐年应行筹备事宜酌拟章程折”，并附共六条的“设立考核专科章程”。
（5）光绪三十四年十二月初十日（1909年1月1日）的“民政部奏调查户口章程折”，并附拟成的共11章40条的“调查户口章程”。
（6）光绪三十四年十二月初一日（1908年12月23日）的“度支部奏遵拟清理财政章程折”。
（7）光绪三十四年十二月十五日（1909年1月6日）的“宪政编查馆奏核议清理财政章程酌加增订折”，并附共8章35条的“清理财政章程”。
（8）光绪三十四年十二月二十七日（1909年1月18日）的“宪政编查馆奏核议城、镇、乡地方自治章程并另议选举章程折”，并附共9章112条的“城、镇、乡地方自治章程”，及共6章81条的“城、镇、乡地方自治选举章程”。
（9）光绪三十四年十二月二十八日（1909年1月19日）的“学部奏编辑国民必读课本简易识字课本大概情形折”。
光绪三十四年十月二十一日（1908年11月14日），光绪皇帝驾崩。翌日，慈禧太后的生命也走到了尽头。因此，第（4）项及其后五项的奏折和法规、章程出台时，在位的已是年仅三岁的宣统皇帝溥仪（于光绪三十四年十一月初九日即位），时任监国、摄政王的是幼主之父、光绪帝之弟、醇亲王载沣。因“宣统”年号启用于已酉正月初一，即西元1909年1月22日，因此它们仍属于“光绪新法令”。
上述九方面是否涵盖了光绪朝最后八年新政中的所有“宪政”，抑或所有这些法规、章程纳入“宪政”是否均为妥当，这可能都有待进一步的讨论。不过，这至少反映了本丛书汇编者在搜罗、汇编时的观点和思考。据现在此丛书点校本的责任编辑王兰萍编审撰写的“选题建议纲要”可知，丛书原版的汇编机构为商务印书馆编译所。此编译所设立于1902年，集研究、整理、编辑于一体，任所长的先后有蔡元培、张元济等。诚如兰萍博士所言，将光绪朝的法令汇总并分门别类，“以部门划分法律规范本是项极其专门的研究工作，需要编辑人员具备西方法学的基本训练。”蔡元培、张元济均为中国近代教育界、出版界之创始、引领人物，思想维新，学贯中西，致力引进西学、介绍新知，在此毋庸赘言。而编译所中直接担当丛书具体汇集整理工作的职员刘崇杰、王我臧、陶宝霖等，皆有留学日本接受新学熏陶的经历。
刘崇杰，福建人。光绪三十二年（1906年）毕业于日本早稻田大学政治经济科，获政学士。那时早大的政治经济科，所学并非今日所谓“政治经济学”，而是广泛涉及政治学、经济学、法学、史学等领域，其中，法学课程包括国法学、法学通论、日本宪法与行政法、民法要论、刑法、行政法、商法要论等[1](P.59)，几乎涵盖了我们现在所说的“法学主干课”的一大半。他毕业回国后，曾任福建法政学堂监督兼教务长、教育部福建学务视察员等职，后入外交界。刘崇杰是商务印书馆清末出版的另一套主打大型丛书——《新译日本法规大全》的主要译校者。(刘崇杰不仅在该丛书24名译校者名录中位列第一，为丛书“综司厥事”，而且，因有早稻田大学留学背景，他“携稿东渡”，赴东京邀请“昔年同学分任校订”，并分别索请到时任早稻田大学总长大隈重信、学监高田早苗所写的“序”，使丛书增色不少。参见《新译日本法规大全》（点校本）第1卷之“张元济序”、“大隈重信序”、“高田早苗序”及“译校者姓名录”，何佳馨点校，商务印书馆2007年版)
王我臧，福建人，亦曾留学早稻田大学，也是《新译日本法规大全》译校者之一。回国后，他出版了《经济学各论》、《汉译日本法律经济辞典》等译著，并在《东方杂志》等期刊上发表了译（论）文若干。
陶宝霖，编译所高级职员，浙江人，是日本法政大学法政速成科第二期修业生，与汪兆铭、程树德等皆为同学，约于1905年底完成修业[1](P.53－54)。回国后，他除参与《大清法规大全》的编辑、整理之外，还出版了《调查户口章程释义》（1911年）、《法制概要》（1914年）、《中华民国国会组织选举法浅释》（1923年）等著作，并发表了《中华民国之宪法》（1913年）、《比较共和国宪法论》（1913年）、《评宪法起草委员会之议决各项》（1913年）等数十篇论文[2](P.668)，还曾担任《法政杂志》主编、浙江省咨议局议员等职。
把“光绪新法令”划分为十三类，将前述法规、章程纳入“宪政”，位列第一类，这大致应该是在日本受过法学教育的这些编辑者思考、斟酌的结果，可能一定程度地也体现了当时关注立宪活动的有识之士对于宪政外延的基本共识。
以上是有关“宪政”的范围，若要真正理解清末宪政，我们应该首先对此有所了解。
其次，从上谕、奏折及案语中，我们又能读出那时的“宪政”是否有着特殊的含义？
无可否认，“宪政”的概念源自西方，但至今各家众说纷纭，实无定论。不过，西方意义的宪政，一般包含着民主政治、限权政府、人权、法治等基本内容。中国历史悠久，长期以来实行君主专制，在这种体制下，治国之本在于君明臣良，归根结底实行的是人治，与法治相差甚远，更不会与包含这些基本内容的西方意义的宪政有任何联系。历史进入19世纪，闭关锁国、盲目自大的清王朝的统治遇到了前所未有的内外压力，这预示着社会变革运动的即将来临。先是器物，后是制度，新思潮、新观念相继被介绍引入。源自西方的立宪思潮和宪政学说也随之而来，且还忸忸怩怩地真有了从观念到制度的初步实践。
不过，在此过程中，宪政的意义却变味了。对此，王人博教授的研究心得尤其值得提及，其观点很令人赞同。他认为，在西方的语境里，宪政价值和目标是宪政自身的问题，是西方人在“历史和社会情境”中选择的结果。而在近代中国，由于缺少接纳宪政的基本前提，导致出现了“语境转换”，宪政价值大体上被分为了两个层面：在最高层，宪政被认为是一种拉动力，牵引着国家的强盛；在低一层次上，宪政则被设想为一种能够克服中国传统的“专制主义”不可替代的工具。也就是说，尽管中国近代的宪政思想是从西方宪政文化中萌生的，但由于中西所处的历史和各自所应对挑战的差异，决定了中国近代在接受西方宪政及其思想时便有了自己独特的语境，这首先表现在对宪政的价值诉求和基本目标上，“宪政能为国家的富强做些什么”便成为了那时最感兴趣的话题[3](P.1－2、10－11)。
最先关注西方宪政的魏源、徐继畲、梁廷枏等睁眼看世界的先驱们，及积极介绍西方宪政思想和制度的王韬、郑观应等近代早期知识分子，还有其后立宪论争中的双方，诸如改良派的康有为、梁启超，与革命派的邹容、陈天华、章太炎、孙中山等，他们在阐述西方宪政时各有自己的出发点和侧重面，但却如出一辙地均将宪政与国家富强相联系，只是表述上有显晦之别罢了。而在清廷官方一侧，从下令承诺变法开始，就将其与国家富强直接相链接。慈禧太后在光绪二十七年（1901年）八月二十日发布的著名懿旨中，明确提出“惟有变法自强为国家安危之命脉，亦即中国生民之转机”。
1904年至1905年的日俄战争结束，俄国大败，这给了清廷内外极大的震动。在日俄和约尚未签订之际，江苏名士张謇在《致袁世凯书》中就提出了后来被广为引用的观点，即“日、俄之胜负，立宪、专制之胜负也”。清廷中的一些近臣亲贵及地方督抚们，也相继奏请变更国体，基本形成了惟有实行宪政才能挽救危局的共识。在此形势下，清政府于光绪三十一年（1905年）六月十四日发布“派载泽等分赴东西洋考察政治谕”，目的是“分赴东西洋各国考求一切政治，以期振善而从”。出使大臣回国后，在“奏请以五年为期改行立宪政体折”中，更是大大夸奖了宪法的功用——“宪法者，所以安宇内，御外侮，固邦基，而保人民也。……观于今日，国无强弱，无大小，先后一揆，全出宪法一途。天下大计，居可知矣”。
而从“光绪新法令·宪政”的这些奏折、法规、章程中，也能明显感受到把宪政作为实现国家富强的工具论，行文中经常出现的“变法图强”即可说明这一点。而将宪政与富强的直接嫁接，这样的语境转换，显示了宪政理念的先天不足，也就注定了清末宪政结局的暗淡。
最后，转而探讨一下清末立宪的方法。在回顾、描述清末变法时，学者们常喜欢引用谕旨中的“参酌各国法律悉心考订”、“仿行宪政”、“参用各国成法”等词句，以说明包括立宪在内的清末变法是在仿照、借鉴西方国家制度和经验的基础上完成的。而前述著名的“宣示预备立宪”上谕也已明确承认了大清王朝的制度不如外国——“现在各国交通、政治、法度，皆有彼此相因之势。而我国政令日久相仍，日处阽危，忧患迫切，非广求智识，更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望。”因此，清末立宪不得不走移植、借鉴外国经验之路，已属显然。对于清末立宪为何要借鉴外国经验，在具体制度上主要移植了哪些，尤其是对于清末立宪如何受到日本明治宪法的影响、近代中日两国宪政实践的得失成败等，学界不乏宏文巨著，本人也曾稍有涉猎[4]。
若检索“光绪新法令·宪政”，就会发现“各国”、“列邦”等词汇出现之频繁。而在许多奏折和案语中，比较“各国”的相关制度几乎成为了一种阐述定式。这确实均能从一个侧面印证清末移植、借鉴外国宪政的观点。不过，研读奏折和案语之际，还令我有了另一种强烈印象，即上奏者还试图从中国传统中寻找近代西方式的宪政制度，或者说，他们尽力将西方宪政与中国传统进行对接。譬如，在“资政院奏拟订资政院院章折”中，引用《大学》中的“民之所好好之，民之所恶恶之”，及《孟子》中的“所欲与聚，所恶勿施”和“乐以天下，忧以天下”等，来说明“立宪国之有议院，所以代表民情，其议员多由人民公举”的合理性，并断然提出了“昔先哲王致万民于外朝而询国危、国迁，实开各国议会之先声”的论点。
又如，在“宪政编查馆会奏各省咨议局章程及案语并选举章程折”中，也有类似的观点，说道：“东西立宪各国，虽国体不同，法制各异，而要之，无不设立议院，使人民选举议员，代表舆论，是以上下之情通，而暌隔之弊少。中国向无议院之说，今议倡设，人多视为创举，且视为外国之法。不知虞廷之明目达聪，大禹之建轺设铎，洪范之谋及庶人，周官之询于外朝，皆古义也。古昔盛时，无不广采舆论以为行政之准则者，特未有议院之制度耳。”
再如，在“宪政编查馆会奏遵拟宪法大纲暨议院选举各法并逐年应行筹备事宜折”中，一方面提出“东西各国立宪政体，有成于下者，有成于上者，而莫不有宪法，莫不有议院”，及“各国制度，宪法则有钦定、民定之别，议会则有一院、两院之殊”，但同时又强调“今朝廷采取其长，以为施行之则，要当内审国体，下察民情，熟权利害而后出之”。故而，中国之“用钦定宪法”，实行“大权仍统于朝廷”的体制，是基于考虑“虽兼采列邦之良规，而仍不悖本国之成宪”的结果。
还有，在“宪政编查馆奏核议城、镇、乡地方自治章程并另议选举章程折”中，类似观点更是言简意赅：“臣等查地方自治之名，虽近沿于泰西，而其实则早已根荄于中古。周礼比闾族党州乡之制，即名为有地治者，实为地方自治之权舆。下逮两汉三老啬夫，历代保甲乡约，相沿未绝。”
不论上奏者们是发自内心地以为中国传统中确实有与近代西方宪政相似或相通的理念和制度，还是纯粹为了提高奏折的说服力及所拟定法规、章程的最终被采纳的目的，也不论如此将西方宪政与中国传统进行对接是否完全的突兀、牵强，抑或确有部分的合情、合理，但这却给予我们以启示，那就是，在讨论清末立宪的方法时，不能顾此失彼，既要关注“仿行宪政”、“参用各国成法”的举措，也不能熟视无睹“揆以中国情势”、“折衷本国之成宪”的努力。
自民国以来，有关中国宪法宪政史的专门著作达数十种之多[5](P.19－20)，而清末立宪是各论著均不能不涉及的内容，只是篇幅有长有短。汇集于“光绪新法令·宪政”中的各奏折、法规及章程，分别地、零星地已被相关著作所引用和参考。现在系统地将此点校出版，相信这对于系统并清晰地理解清末这一特定时期所谓宪政的轨迹和历程、广度和深度、意义和得失，均为助益有加。
【作者简介】
李秀清，华东政法学院，教授。
【注释】
[1]程燎原：《清末法政人的世界》，法律出版社2003年版。
[2]何勤华：《中国法学史》（第3卷），法律出版社2006年版。
[3]王人博：《中国近代的宪政思潮》，法律出版社2003年版。
[4]李秀清：“清末最后10年外国宪政的输入”，载何勤华、李秀清：《外国法与中国法——120世纪中国移植外国法反思》，中国政法大学出版社2003年版。
[5]夏新华：“让历史告诉未来——近代中国宪政得失之评说”，载夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版。
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