国民大会的理论与实践

【出处】本文原发于《比较法研究》2008年第5期
【摘要】辛亥革命之后，中国设立了现代意义上的国会制度，但是在很长的一段时间里，国会功能不彰、议员素质不佳，发展到极致更有“猪仔议员”与“贿选宪法”的丑剧。孙中山检讨源自西方的代议制度的弊端，结合中国的国情，提出"权能分治"的理论。其核心之一便是由国民大会代替传统的议会，以监督五权政府。1927年成立的南京国民政府奉孙文学说为指导思想，在1936年公布的中华民国宪法草案（“五五宪草”）中创设了国民大会制度。并在全国办理制宪国大代表选举，但不久日军入寇，国大十年未开。抗战胜利后，国大问题又成为政治协商会议的重大议题，政协关于宪法的协议对国民大会制度做了根本性的修改，之后通过的《中华民国宪法》基本折衷了“五五宪草”和政协协议。研究国民大会这一中国独创的宪政机关的产生与演变、膨胀与消亡，检讨其理论与实践，具有一定的历史意义与理论价值。
【写作年份】2008年


【正文】

一、 孙中山关于国民大会的构想

（一）孙文学说对于代议政治的扬弃——“权能分治”理论

北洋时期十几年时间里，国会履被解散、功能不彰；很多议员素质不佳，在国会上演了一幕幕活剧。议员们与军阀政客勾结，打着“法统”的旗号为当权者正名，为自己牟利；他们毁法造法、受私利驱使南来北往、互相争夺饭碗、为自己延任加薪，最后甚至卖身沦为“猪仔议员”，造成国会的“最后自杀”。议会政治本非完美无缺，民初又将其恶的一面演到极致。国会制度这个外来户在中国尚未站稳脚跟，就已低人一等，更有被驱逐出境的危险：“民国十三年以前，中国政治问题表面上所争的，只是一个‘法’字。自所谓法统恢复后，那些坐在法统椅子上的先生们演出卖身的活剧，制成一部‘遮羞的宪法’。从此没有人理会这个‘法’字了。”“国会既实行最后的自杀，从此法统也断绝了，护法的旗帜也没有人再要了。”[1]法之不存，国会焉附，“先天不足”的近代中国议会政治难逃夭折的命运。[2]

议会政治（代议政治）本身存在一些缺陷，议员素质不高、国会立法粗制滥造成为普遍的批评；更严重的是，由于政党的操纵使得代议政治已经变质，议员不再是民之喉舌，而沦为政党的打手，与民主的理想渐行渐远。[3]比较与民国约同一时期的各国政治，议会的问题都很突出，要么议会专权行政无能，要么行政专权议会不能作主：第三共和国时代的法国困于政党的分裂与倾轧，屡屡发生倒阁，政局长期不稳，政府效能无法实现；[4]而魏玛共和国时代的德国，国会软弱而分裂，行政权在大部分的时间里与俾斯麦时代一样专断，其实不待希特勒上台，德国早已走上独裁的局面。[5]

各国对于议会政治的弊端采取了不少的补救方案，而孙中山先生则另辟蹊径，提出了更为根本的改革办法——权能区分（权能分治），由人民掌握政权，政府实施治权。他相信必须权能划分才能兼顾民主与效能，“全民政治”配合“万能政府”，使得人民有权、政府有能，将权与能都最大化，这是孙文宪法思想的核心，其“五权宪法”的思想也是建立在的权能分治理论基础之上。

孙中山否定“代议政体”为民主政治的最后归宿，转而提倡“全民政治”：“欧美人民从前以为争到了‘代议政体’，便算是心满意足。我们中国革命以后，是不是达到了‘代议政体’呢？所得民权的利益究竟是怎么样呢？大家都知道现在的代议士，都变成了‘猪仔议员’，……各国实行这种‘代议政体’，都免不了流弊。不过传到中国，流弊更是不堪问罢了。”中国不能步欧美代议的后尘，而应该“驾乎欧美之上”，“用我们的民权主义把中国改造成一个‘全民政治’的民国。”[6]实行“全民政治”，同时也是为了制衡“万能政府”：“现在讲民权的国家，最怕的是得到了一个万能政府，人民没有办法节制他；最好的是得到一个万能政府，完全归人民使用，为人民谋幸福。”[7]

孙中山把政治权力分为政权与治权两种：“政是众人之事 ，集合众人之事的大力量，便叫做政权，政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权，治权就可以说是政府权。所以政治之中包含两种力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量”。他认为，“要把中国改造成新中国，必须把权和能分开。政权完全交到人民手内，要人民有充分的政权，可以直接去管理国事”；治权则“完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量，治理全国事务”。中国应该建设“全民政治”的国家，若想实现“全民政治”国家的理想，他认为人民真正应掌握有的权利应含选举权、创制权、复决权及罢免权这四权。同时这四权又可分为两类。一类是人民管理政府的官吏即选举权与罢免权。他主张“人民要有直接民权的选举权”，全国实行分县自治，人民直接选举官吏，直接选举代表参加国民大会，组成最高权力机关。但人民只有直接选举权还不能管理官吏，还必须有罢免权。另一类是管理法律的权力，即创制权与复决权。也就是人民有公意创订一种法律或根据需要废止一种法律抑或修改一种法律。孙中山强调说，真正的中华民国必须保障人民有此四种权，人民有了四个权，才算是充分的民权，才能真有直接管理政府之权。人民有了这四个大权，就能与行政、立法、司法、考试、监察五权相维[8]的“万能政府”彼此平衡，最大限度的兼顾民主与效能。[9]中国国土广阔，人口众多，人民如何行使作为直接民权的政权？在孙文手书《建国大纲》中是如此设计的：地方政权由公民直接行使之，全国（中央）政权由国民大会行使之。“一完全自治之县，其国民由直接选举官员之权，有直接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权。”“宪法颁布之后，中央统治权则归于国民大会行使之，即国民大会对于中央政府官员，有选举权，有罢免权；对于中央法律，有创制权，有复决权。”[10]

（二）孙文“权能分治”理论与密尔政治哲学的关系

有学者通过研究发现，孙中山“权能分治”学说与英国密尔（John Stuart Mill）的思想有相当重要的关联或者说是近似之处。[11]

密尔主张精英政治，但同时认为主权必须保留在人民手中。因此在民主政府的设计上，他强调兼顾“参与”（participation）与“才能”（competenence）的原则，这与孙文权能分治非常接近。密尔提出，监督政府的权力与管理众人之事的才能应加以区分，国会的角色应定位在监督政府，以及“审议乃至促成”良好的法律，至于立法，应如同行政、司法一样，交由专家去处理。他说：“人数众多的人民议会极不适合立法，而使良法被制定则为其适当的任务。……因此有必要成立一立法委员会，……此委员会是由少数受过高度训练的政治人才组成，在国会决定制定某一法律时，宜由其负起立法的任务；国会拥有通过或拒绝通过法律草案的权力，但不能加以改变，而治能将提议的修正案送交该委员会处理。”[12] 在密尔的另一篇文章里，他认为国会应该由两院构成，一院是代表人民的议会，第二院由专家（在英国，主要包括立法委员会委员、资深法官、曾任高级官员者，以及教授等等）组成，但无论如何，两院之中代表人民的“人民议院”（the Popular House）是政治的最高决定者。[13]

孙文权能分治理论与上述密尔政治哲学有颇多接近之处：其一，就其理论基础而言，孙文“权能平衡与兼顾”的理念与密尔提出的“参与和才能并重”原则可说是异曲同工，二者都综合了精英民主与参与民主两种民主理论。其二，在制度设计上，密尔的立法委员会与孙文“五权宪法”中的立法院在人员组成与职能方面都非常接近；而孙文设想的“国民大会”，也与密尔的“人民议院”制度若合符节。但是，两者的区别也是明显的。首先，孙中山是革命领袖，无暇从事系统化的理论建构，他提出的实践政治的方法与其权能分治的理论并不能一一对应、前后一致，而密尔则是学者，力求其思想的系统化与圆融。二者在更深层面上的差异是基于双方所处的截然不同的政治环境，密尔是在肯定英国代议政治传统的基础上小心翼翼地弥补其既有的缺陷；孙文面对无能无德的民初国会，则是以革命家的气魄大大咧咧地呼唤一个新的范式（paradigm）。

（三）孙文学说对国民大会的定位

1.国民大会的性质

国民大会的性质与其组成直接相关，后者决定了它究竟是代议政治的国会还是一个直接民权机关。孙文学说把国大当作行使直接民权（“政权”）的机关，但其《建国大纲》明定国大的组成是由“每自治单位之县”选举一人，组成国民大会。但这样几千人组成的大会，是否能被视作直接民权机构，颇值得怀疑。“国民大会由各县选举的代表组织而成，行使直接民权中的四权，而其代表名额不过两千余人。在瑞士创制权一项的提议，须经三万人签字，然后交付公民投票。其投票数亦在二三十万左右。奈何我国将此人民所享有的直接民权交付在二千人之手中，岂不与直接民权的意义大相违反。”[14]

一般的说法是中山虽然向往直接民权，但考虑到中国的实际情况（广土众民，教育交通条件有限，又缺乏民主的经验），所以退而求其次。其实在孙文遗教中有关“直接民权”的命意，本来就前后不一致。所以有人认为国民大会乃是孙文一时权宜之计，是一种过渡性的暂行办法；待将来教育普及、交通发达之后，就无须国大“代庖”，必须将政权交还全国人民就直接行使。[15]而更激进的如张君劢则提议“由全国人民行使四权”，“合四万万人为国民大会”（无形国大）；即使因条件局限不能实现这一直接民权理想，至少应将直接民权“推广于全国的乡县议会”，由全国的地方议会成员组成一个规模较大的国民大会。[16]“无形国大”的构想在孙文学说中也可找到印证之处，“他在民权主义中介绍美国克利浮莱城最新最好的自治机关时说：‘今则七十万人中，苟有七万人赞成署名，可开国民大会，有三十五万人以上之赞成，即成法律。’可见所谓国民大会值得就是全县公民的总投票。从中山先生一再举瑞士与美国为例即知，他所心仪的直接民权是不折不扣的直接民权，而不是委任行使的直接民权。”[17]也有人认为中山国民大会的构思源自美国的总统选举人团制度和修宪程序，美国的总统选举原采间接的方式，经过政治的发展实际上收到了直接民主的效果，其修宪程序亦然。[18]所以“美国非无国民大会也，特无国民大会之名耳”，中山先生不过是将美国模式的民权范围加以扩充，“并赐以国民大会之名耳”。[19]

其实，由于中国广土众民、又欠发达，直接民权行于地方各县已经困难重重，更何况行于中央。问题在于权能分治的理论与国民大会的设想本来就是基于对国会代议制的批判而生，可等国大长出来人们发现其实又是一个代议国会，自然无法接受。面对这个困境，有人得出了折衷的结论：国大这样的设计是“最小限度的代议制”，它上承人民、下接政府，是人民与政府间的联系机关；[20]它是“政权发动机关”，“其职责在‘辅助’人民行使政权，而非‘代替’人民行使政权。”[21]

2.国民大会与立法机关（立法院）的关系

在孙文学说里，国民大会是政权机关；负责立法的立法院则是治权机关，不是民意机关，而是一个专职的立法机构。国民大会可以创制立法原则要求立法院据以立法，也可复决立法院通过的法律。国大拥有中央法律的创制、复决权，以此指挥、监督立法院立法权的行使。在《建国大纲》更赋予国大以立法院成员的人事任免权。

孙文学说常常前后矛盾，他一直说立法院是治权机关，这意味着立法院与欧美的国会有着本质的区别，但在其论述中又常常把立法院与欧美国家的国会等同。孙文在其1921年《五权宪法》中说立法人员相当于欧美的国会议员；在其1923年《中国革命史革命之方略》中也说由全国人民投票“选举代议士，以组织立法院”，又说司法、考试、监察三院之院长由总统征得立法院同意任命之，但三院并不对总统及立法院负责，而是五院皆对国民大会负责。1924年《国民政府建国大纲》是孙文关于其宪法思想最完整也是最后的表述，所以国民党在对国父遗教的理解发生分歧时常常以此为据，《建国大纲》规定由国民大会对中央政府官员（自然包括五院成员）有选举和罢免权。据此，立法院立法委员也应由国大选举产生，因此自然不再具备直接民意基础，也就不再是真正的代议士；立法院也不再是完整意义上的国会。[22]

“以民意机关监督政府，这是代议政治的理想之一。但现在的民意机关，又有立法的治能，在理论与实际上都要发生很多的困难。自理论言，立法亦为政府治能之一，当然亦在民意机关监督之中，但民意机关就是立法机关，因之立法的治能就缺少监督，颇有引起立法专制的危险。在法国的实际政治中，不就得到了很好的证据。”美国以司法审查权对立法权加以节制，但“以司法机关的治能监督民意机关”，其正当性值得怀疑。“自实际言，政府治能必须互相合作，不然，治能即无从表现其效能。”但是，象英国责任内阁制那样的议行一体，政府的治能在实际上没有受到制衡，这样“所谓以民意机关监督政府者，未免是一个虚伪的公式。”[23]如果要贯彻民主政治的理想，似乎将立法权从民意机构中拿出、交由一个立法专家组成的专职部门，由国大行使政权监督政府、立法院行使立法的治权是一个很妙的制度设计。问题在于政权与治权是否截然可分，而国大这个非常设的臃肿机构又能否承担监督政府的责任。

二、 “五五宪草”－“政协宪草”时期关于国大问题的反复检讨（1933－1946）[24]

（一） “五五宪草”有关国大的规定及反响

继北洋政府而起的南京国民政府，奉“国父遗教”为最高根本法，[25]其制宪方针也始终围绕孙文宪法思想展开。很自然，国民大会问题也成为其制宪的关键问题。

1927年南京国民政府成立以来，国民党政府以孙中山“军政－训政－宪政”建国三阶段方略为由，长期实行训政，遭到各界的反对。“九·一八”事变后，国难日深，孙科在国民党四届三中全会上领衔提出“集中国力挽救危亡案”，号召尽早实施宪政，以集中民族力量。1933年1月孙科就任国民政府立法院长后，随即组织宪法起草委员会，开始宪法起草工作。草案曾广泛征求意见，吴经熊、张知本等人都有个人试拟稿发表，社会上的讨论十分热烈。其间历时三载，七易其稿，因定稿公布日期为1936年5 月5日，因而《中华民国宪法草案》亦称之为“五五宪草”。宪草全文共8章，其中第三章即为“国民大会”。

五五宪草受到孙中山后期的宪政主张影响甚巨，根据孙文手书《建国大纲》的设计，五五宪草第32条赋予国民大会极大的权限，国大此一“间接民权”机构代替了人民“直接民权”的行使，更为严重的是宪草第31条对国大的召开做了相当严格的限制[26]，除非国大会期大大延长，发挥类似欧美议会的功能，否则实在无以担负起“政权主体”的责任。这非但不符合“权能分治”之原旨，更将使“政权”的真正主体（国民）失去对国事的主导权。[27]再加上宪草超级总统制的设计，将导致其设计政府名为全民政治下的五权政府，实为一权（独裁）政府。由此，萨孟武在五五宪草颁布后不久，即着文指出五五宪草若付诸实施，将造成“总统独裁”。[28]至于国大的组成，也基本遵循了孙文的设计，每县选举一人，人口多的大县则酌情增加代表；蒙古、西藏代表和华侨代表名额，则以法律定之。

国大会期短，无法切实行使政权的问题在宪草委员会内部就有争议，也有人提出以国大常设机关在国大闭会时行使政权，宪草委员会副委员长张知本便持此种见解。[29]这个主张是仿照国民政府中央政治委员会制度而来，宪草初稿55条规定“国大闭会期间设国民委员会”作为国大常设机关，国民委员会“置委员21人、候补委员10人，由国民大会选举之”；但在最后通过的“五五宪草”中，这一常设机关被删去了。理由是：（1）政权本来无须时时行使，不行使时也不能被视为中断。（2）由国民大会代表再选举代表组成国民委员会，岂不是“间接之间接”、“代表之代表”，其民意基础薄弱，不宜行使政权。（3）常设机关等于在五权政府之上又安了一个“太上政府”，会牵制政府的治能。[30]第三点理由或许是常设机关的建议未被采纳的根本原因。

在五五宪草制定过程中社会上对五五宪草的批评声浪很高，其中不少批评集中于孙文 “权能分治”理论与国民大会的设计。“《五五宪草》的起草者以这么笨拙的方式设计直接民权，也就使它失去了作为表达全民意志之工具的意义。”[31]由于当时社会上没有能与国民党抗衡的力量，这些批评并没有对宪草的内容发生太大的影响，制宪者依然我行我素。[32]但是这些批评与讨论为日后宪法的修正奠定了理论和民意基础。

（二） 抗战期间完善国大职权的尝试

五五宪草颁布后不久，国民政府即公布国大代表组织法与选举法，着手办理制宪国大代表选举，至1937年6月已选出代表950人。旋即爆发七七事变，日军入寇，选举事务被迫中断。[33]一拖九年，五五宪草也就被拖黄了。在抗战其间，制宪工作也并未完全停顿。国民参政会宪政期成会和国民参政会宪政实施协进会先后对五五宪草做了部分的修正，是为抗战期间的第一次和第二次宪政运动。[34]前者制成“期成宪草”，其特色是根据张君劢、罗隆基等人的提议，于国民大会休会期间设一常设机构名为“国民大会议政会”，相当于西方国家的议会，使其在实质政治上能够担负起监督行政权的作用，这其实是将“国民大会西方国会化”，从根本上放弃了权能分治的理念。[35]

（三） 政协协议与政协宪草对于国大问题的重大修正

抗战结束后，原拟于1945年10月10日召开国民大会，制定宪法，因为中国共产党与 其他党派联合反对国民大会代表名额分配[36]及“五五宪草”内容，直至1946年1月10日，国民党才重新邀请共产党、民主同盟，青年党、民社党各党派代表以及社会贤达38人，在重庆召开政治协商会议，会议就宪法草案达成的十二条协议，史称“政协十二原则”。政协十二原则对五五宪草做出重大修正，其第一条便是国民大会无形化，立法院则由五五宪草规定的专职立法机关变为议会。“原来五五宪草所规定的‘国大实权化’及‘强势总统’的制度化安排，在政协的修改原则中，已完全变质，并转化为‘国大虚位化’、‘立法院国会化’、‘监察院参议院化’，并饶富责任内阁制的精神。其间有关‘权能区分’的制度设计，更是南辕北辙。”[37]关于制宪国大代表名额分配问题与制宪的程序问题，双方最终也达成妥协。除了依之前《选举法》选出的国大代表外，新增台湾、东北两地区域及职业代表150名，党派及社会贤达代表700名，总计制宪国大代表为2050名。同时，为避免国民党籍国代以人数优势强行通过宪法，双方特别协议：“宪法之通过，须经出席代表四分之三之同意为之。”[38]

国民党二中全会针对政协十二原则，通过修改宪草原则之决议如下：“一、制定宪法，应以建国大纲为最基本之依据。二、国民大会应为有形之组织，用集中开会之方式行使建国大纲所规定之职权。其召集之次数应酌予增加。……”是时孙科乃将国民党意见与各党派代表在宪草审议会继续协商。对于修正宪草原则终得新协议，第一条就是“国民大会为有形组织，行使四权。”

政治协商会议组织了宪草审议委员会根据政协十二原则制定五五宪草修正案（史称“政协宪草”），在政协宪草的起草过程中，张君劢个人起了重要作用。新宪草虽不能将国民大会彻底无形化，但与五五宪草相较，它大大缩减了国民大会的权力；同时，又将立法院由五五宪草中的中央专职立法机关变为代表人民行使主权的机关[39]，将监察院设计成与美国参议院组成与职权接近的机关[40]。这就从根本上放弃了孙文“权能分治”的理论，重新采用了代议政治的制度。

三、 从“制宪国民大会”到“行宪国民大会”（1946－1948）

（一） 伪国大（“制宪国民大会”）的召集与1946年《中国民国宪法》的通过

由于国民党破坏了国共和解的气氛，共产党和民盟退出了制宪国大。[41]为了在形式上建立其统治的合法性（法统），蒋介石不愿背上“一党制宪”名声，只好拉拢民社党、青年党参加国民大会。但青年党声明参加国大的前提是民社党参加，而以张君劢为党魁的民社党参加的条件是国民党必须遵守政协协议和政协宪草。1946年11月15日，制宪国民大会在南京召开；12月25日，国大通过了“中华民国宪法”。该“宪法”由国民政府于1947年元旦公布，同年12月25日施行。

在制宪国大上，占代表总额压倒多数的国民党籍代表企图否定政协宪草、复辟五五宪草。在宪草审查会上，大有将政协宪草的原则一一推翻之势，这其中重中之重便是国大问题。国民党代表企图将五五宪草所规定的国大职权完全恢复，立法委员和监察委员改由国大选举罢免；并将国大会期增加，改为每两年召开一次。民社、青年两党坚决反对变更政协原则，并以退出制宪国大相要挟。在蒋介石本人对国民党代表的弹压下，1946年国民大会最后通过的《中华民国宪法》除文字上略作更动外，基本上与政协宪草的保持一致。[42]

制宪者通过巧妙的设计将国民大会的权力大为缩减，其方式有二，其一是减少其开会的次数（常会六年只开一次）；其二是拖延（冻结）其行使创制复决两权。[43]国大成为接近美国总统选举人团式的大会，于总统任满前90天集会；同时也担负“修宪”的责任。至于创制、复决两权则暂不行使，根据宪法27条第2项，只有当全国过半数的县市曾经行使创制复决两权时，再由国民大会制定办法并行使之。[44]这实际上就将国民大会行使创制复决的权力长期冻结。

依“政治协商会议的规定，国民大会须于停止内战、改组政府、结束训政及修正宪草完成后才能召开。但中国国民党为使其统治基础合法化，而撕毁政治协商会议的决议；接着，中国共产党与部分人民团体和民主党派也先后声明，表示不承认中国国民党召集的制宪国民大会和这次制宪的合法性。”[45]事实上，国民党在通过宪法时是心不甘情不愿，并且只把其作为权益之计的。[46]当局为了粉饰太平，对制宪急于求成而并非认真对待宪法，这与当年通过“曹锟宪法”的心态如出一辙，也预示了这部宪法的坎坷命运。

（二） “行宪国民大会”与“动员戡乱时期临时条款”的制定

新通过的“宪法”规定国大由各县市代表、蒙古和西藏代表、华侨代表、职业团体代表和妇女团体代表共同组成。1947年国民政府又公布了《国民大会组织法》、《国大代表选举罢免法》和《国大代表选举罢免法施行条例》，随之办理了国大代表的选举。

1948年3月29日，第一届“行宪国民大会”于南京国民大会堂召开。依选举法规定代表总额为3045人，实际上依法选出了2908人，当日出席代表为1679人，已达法定人数。[47]

这次国民大会制定了“动员戡乱时期临时条款”，并选举蒋介石为总统。当时中国已经进入激烈的内战时期，国民大会召开之初，就有国大代表提议修改“宪法”。其主要原因是国民党籍的国大代表企图翻盘，通过修改“宪法”回归五五宪草。张知本等689位代表提议修改宪法，增加国民大会的职权并将国大改为每两年开会一次，青年党、民社党两党代表坚决反对，会场发生激辩。最后采用折衷的办法，用动员戡乱时期临时条款的形式对“宪法”作出一定修正。关于临时条款的性质，王世杰有如下说明：其一，临时条款属于“修宪”；其二，之所以不直接修改“宪法”本文，是因为临时条款适用的时间是有限的，这与“宪法”本身的条文不同。[48]

临时条款主要内容有：其一，赋予总统“紧急处分”大权。其二，规定国民大会至迟于1950年12月25日召集临时会，讨论修宪问题，据此，国民党内的保守派始终念念不忘督促蒋介石兑现临时条款“修宪”的承诺，以回归五五宪草。[49]国民党政府逃到台岛后，伪国大因为不足法定人数，便擅改法定程序、曲解“宪法”本意，以恢复集会，延续“法统”；其复会之始便与“总统”做交易，共同扩权。发展到极致，它居然“修宪自肥”，增加出席费、设立常设机关，甚至于延长自己的任期，更利用“修宪”权打击“立法院”、报复“大法官”。国大可谓无所不用其极，终于“自作孽，不可活”，最终“修宪自杀”，彻底终结了国大制度。[50]

四、 国大的悖论（代小结）

1.人数的难题

国民大会大致而言由每县选举一人组成，总计大约二三千人，看起来代表性要高于民初国会。但是，“按人口计算，英国下议院每个议员代表43000人，我们的国民大会每个代表反要代表150000人，二者相比，孰为直接民主？……谓采用国民大会制，即可改革普通国会代议制的弊端，似不可信。”[51]就实际来看，由三千人组织的国民大会如何运作呢？就直接民主的要求来说，国大人数太少；就功能而言，国大人数太多，无法作为常设机关运作。这样组成国大既满足不了直接民权的需要，也不符合实际政治运作的效能要求。张君劢曾建议由全国人民直接行使政权（首先是选举权）而称之为（无形）国民大会，或者仿照美国总统选举人团的设计组成非常设的国大，但因其与孙文《建国大纲》的构想相去甚远而未被采纳。国大在组成人数的悖论始终没能解决。国大代表只是一群人数更多，但职权相对并不完整的代议士，远谈不上直接民权的象征。

2.权力的困境

国大没有立法权、预算权、监察权等西方国家国会代表人民控制政府的工具，“修宪又不是经常的事，而所谓政权，除了选举权以外，有人将罢免权当成‘搁置在门后的巨棒’（big stick behind the door），有人把创制与复决两权，以‘门后的两支枪’（two guns behind the door）来形容，为‘备而不用，不是经常要拿来用的权力。’因此，这样设计的国民大会能否有效控制政府，殊值得吾人怀疑。”[52]国大虽然没有控制政府的能力，却很有“修宪作乱”的本钱，可谓“成事不足、败事有余”。“在权力结构中，国民大会所处的位置蕴涵着矛盾。因为国民大会会期短、功能少，但国大代表采任期制，而非任务制。只要国大代表在任期中想要有所表现，彰显国民大会为一重要宪政机关，甚或扩张权力与利益，采取修宪作为就会影响原有的权力生态，尤其会与同属议会性质的立法院发生冲突，其他宪政机关也可能会遭受不可预期的风险。”[53]如果国大仅仅是一个人数众多、很少集会的松散机构，虽握有大权，但行使渠道不畅，情况还不是很严重；一旦国大走向常设化，其恣意扩权就很难避免。

“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”权力不仅滋生腐败，还会自我“增值”，因此我们也可以说“权力有自我扩张的趋势，绝对的权力会导致无限的扩权”。国大垄断“修宪”的权力，要想国大“修宪”时不做交易、不寻租、不扩权，恐怕很难。比照民国初年国会的种种丑行，我们可以说国大有过之而无不及。

3.“法统”的迷思

研究中华民国宪法史，“法统”的观念至关重要。国民党将其统治的正当性（“法统”）寄托于国大代表，这是一种自欺欺人的办法。它使得国大代表以“法统的象征”自居，贪得无厌地要钱要权，败坏了国大的风气。与民初一样，当权者标榜形式的“法统”，却玩弄民主法治本身，“民意代表”们也乐得与狼共舞、利益均沾。最终砸了“法统”这块招牌，也断送了国大本身。

4.国大的异化

国大的消亡并不能根本否定国大的意义，国大的悖论也不能完全归咎于孙中山先生国民大会（权能分治）思想本身；国大的制度设计是在一个广土众民的国度里实现民主的重要探索，这一点不能抹煞。国民大会是一种区别于西方国会的制度设计，国大是主权者（政权行使者），相应的立法院是立法专职机关。与三五百人的国会相比，数千代表组成的国大的确更不容易被腐化、被控制，民意基础也更广泛。1946年的制宪者（如张君劢）把国大设想成美国选举人团式的模式，是比较理想的。可后来的演变是国大国会化，国大代表职业化、议员化，国大与立法院争夺作为议会的政治资源，这才是乱象之源。
 
【作者简介】
聂鑫，清华大学法学院副教授，哈佛大学法学院东亚法中心研修学者。


【注释】
[1] 参李剑农：《中国近百年政治史》，复旦大学出版社2002年版，第536－537页。
[2] 参见朱勇："论民初议会政治失败的原因"，《中国法学》2000年第3期，第134－243页。
[3] 参邹文海：《代议政治》，（台北）帕米尔书店1988年版，第164－167页。
[4] 参邹文海：《各国政府及政治》，（台北）正中书局1961年版，第519页。
[5] 参邹文海：《各国政府及政治》，第447－448页。
[6] 参孙中山：《三民主义》，（台北）三民书局1988年版，"民权主义"第四讲。
[7] 参孙中山：《三民主义》，"民权主义"之第五讲。
[8] 五个治权之间强调的是"分工专职"与配合，而非互相制衡，这就是所谓"五权分立，彼此相维"。
[9] 参孙中山：《三民主义》，"民权主义"之第五讲、第六讲。
[10] 参"五权宪法学会"编《五权宪法文献辑要》，（台北）帕米尔书店1963年版，第38－39页。
[11] 以下内容详参李酉潭：《约翰弥勒与中山先生权能区分理论之比较研究》，载《中山社会科学译萃》，第三卷第三期；也可参张明贵：《约翰弥尔》，（台北）东大图书公司1986年版，第五、六、七章。
[12] J. S. Mill, Autobiography, Poston: Houghton Mifflin Company,1969,p.157.转引自李酉潭：《约翰弥勒与中山先生权能区分理论之比较研究》。
[13] J. S. Mill, "Considerations or Representative Government' ,Collect Works of John Stuart Mill, XIX, Toronto: University of Toronto Press,1977,p.440.转引自李酉潭：《约翰弥勒与中山先生权能区分理论之比较研究》
[14] 参张君劢：《中华民国民主宪法十讲》，商务印书馆1947年版，第51页。
[15] 参孙科：《新宪法与五五宪草》，载"五权宪法学会"编《五权宪法文献辑要》，第335－336页。
[16] 参张君劢：《中华民国民主宪法十讲》，第49、52页。
[17] 参苏永钦：《走向宪政主义》，（台北）联经出版事业公司1994年版，第102页。
[18] 美国总统选举制度的发展可参邹文海：《代议政治》，第125页。
[19] 参何会源：《论孙中山先生关于中央政治制度之设计》，载何勤华、李秀清主编《民国法学论文精萃·宪政法律篇》，法律出版社2002年版，第409页。
[20] 参金鸣盛：《五权宪法论集》，中华书局1936年版，第34页。
[21] 参陈春生：《中华民国宪法原理》，（台北）明文书局1998年版，第252－253页。
[22] 以上孙文学说参"五权宪法学会"编《五权宪法文献辑要》。
[23] 参邹文海：《代议政治》，第179页。
[24] 其间的宪法文本可参夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版。
[25] 在1929年国民党第三次全国代表大会上还通过了"确定总理遗教为训政时期中华民国最高根本法"的决议。
[26] 宪草规定，国大每三年由总统召集一次，会期一个月，必要时得延长一个月；经五分之二以上国大代表同意，或总统召集，可召开临时国民大会。
[27] 参胡佛、周阳山等：《中华民国宪法与立国精神》，（台北）三民书局2000年版，第521－524页。
[28] 参萨孟武：《中华民国宪法草案的特质》（原刊于《东方杂志》33卷2号），载胡春惠编：《民国宪政运动》，正中书局1978年版，第859－864页。
[29] 参张知本讲述、陈秀凤记录：《中国立宪故事》，（台北）大中图书公司1966年版，，第98页。
[30] 参孙科：《宪法草案最后一次修正之经过情形》，载吴经熊、黄公觉：《中国制宪史》下册，商务印书馆1937年版，第787－788页。
[31] 参"中华民国张君劢学会"编译：《中国第三势力》，（台北）稻乡出版社2005年版，第202页。
[32] 当时相关讨论可参俞仲久编、吴经熊校：《宪法文选》，上海法学编译社1936年版。
[33] 参金体乾：《国民大会之理论与实际》，（台北）文物供应社1953年版，第192页。
[34] 由于国民党政府明里暗里的反对，这两次运动最后都无疾而终。（详参闻黎明：《第三种力量与抗战时期的中国政治》，上海书店出版社，2004年版。）
[35] 参林铭德：《五权宪法中的国民大会》，（台北）正中书局1987年版，第126－127页。
[36] 共产党和其他民主党派认为在抗战之前国民党白色恐怖统治之下选出的国大代表不能代表新民意，主张重选。（参蒋匀田；《中国近代史转折点》，香港友联出版社1976年版，第29页）
[37] 参胡佛、周阳山等：《中华民国宪法与立国精神》，第525－526页。
[38] 参蒋匀田；《中国近代史转折点》，第31－34页、第48－49页。
[39] 参雷震：《制宪述要》，（香港）友联出版社1957年版，第24－25页。
[40] 监察院监察委员由各省选派，并对司法院大法官与考试委员行使人事同意权。
[41] 中国共产党和民盟是不承认这部"宪法"合法性的，但也正是因为中国共产党力量的壮大改变了国民党一党独大的实力对比，第三方力量才能四两拨千斤，也才能起草通过这部在内容上比五五宪草要进步得多的"宪法"。
[42] （制宪）国民大会审议及通过宪草经过可参（制宪）国民大会秘书处编：《国民大会实录》，1946年版；最后通过"宪法"与政协宪草不同点可参陈茹玄：《中国宪法史》，（台北）文海出版社（影印）原1947年版，第284－289页。
[43] 可参萨孟武：《中国宪法新论》，（台北）三民书局1993年版，第536页。
[44] 据张君劢回忆，该条限制是国民党秘书长代表吴铁城提议的。（参民社党中央党部编《张君劢先生年谱初稿》，1976年自刊于台北，第57页。）
[45] 参谢政道：《中华民国修宪史》，（台北）扬智文化事业有限公司2001年版，第37页。
[46] 蒋介石曾训示国民党籍代表在国民大会上以"完成宪法为第一要义，任何缺点可俟将来依法修改，不必在此时力争。"（参陈茹玄：《中国宪法史》，第277－281页。）
[47] 参谢政道：《中华民国修宪史》，第199页。
[48] 参谢政道：《中华民国修宪史》，第45－56页。
[49] 参张知本：《一张有信用的支票总是要兑现的》，载张知本：《中国立宪故事》，第127页。
[50] 参见谢政道：《中华民国修宪史》。
[51] 参程经远：《再论宪法初稿修正案中之中央政制与国民大会》，载俞仲久编《宪法文选》，第1031页。
[52] 参李酉潭：《约翰弥勒与中山先生权能区分理论之比较研究》。
[53] 参钟国允：《宪政体制之建构与发展》，（台北）翰芦图书出版公司2006年版，第232－233页。