规范性文件备案审查制简论
发布日期：2011-02-28 文章来源：北大法律信息网
仅就规范性文件备案审查制而言，《监督法》即作专章规定，这有利于解决我国长期存在的下位法挑战上位法和政出多门的现实问题。我国在建设法治社会进程中，长期面临法律体系混乱和法律自身违法的严峻问题，这不能不说是法规、规章和规范性文件备案审查制度缺失或者不完善的结果。《监督法》中对“规范性文件备案审查”制度的完善化规定，对于梳理我国的现有法律体系，实现法律的系统化和规范化，指导后期立法合宪、合法，以及最终对我国的法治建设都将具有巨大的积极意义，甚至可以说这是我国迈入法治的一个突破口。以下，笔者将参照《立法法》的相关规定，对《监督法》中的“规范性文件备案审查”制的相关问题进行扼要的描述与评价。
一、规范性文件的范围
对行政法规、地方性法规、自治条例、单性条例和规章，以及其他规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予人大常委会的法律监督权，对于维护法制统一，至关重要。《监督法》对“规范性文件备案审查”的规定，是在《立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，于2000年7月1日起施行）已有规定的基础上，在新时代的进一步完善与深化。《立法法》第八十七、八十八、八十九条等条款已经对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销作了相应的规定。《监督法》对“规范性文件备案审查”的具体规定，主要体现在该法第二十九条和第三十条，规定了《监督法》在这一职权领域的适用范围，即规定了规范性文件的范围，重点体现在两个方面：
第一，根据宪法和相关法律的规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级地方人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府不适当的决定和命令。这是针对现实社会中，在一些地区大量出现的超越职权、滥用职权和明显违法（如违法征地、房屋拆迁、罚款和强制措施等等）行为。《监督法》规定：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（二）同法律、法规规定相抵触的；（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。
第二，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例和规章之外的其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等的备案、审查和撤销的规定。尽管，这些决议、决定、命令和司法解释不是我国法的正式渊源，也不是我国法律体系的组成部分，但是，它们却普遍适用，甚至还发挥着比一般法律更为强劲的作用。《监督法》规定，地方各级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定应当报上级人民代表大会常务委员会备案审查；地方各级人民政府的决定、命令，应当报同级人民代表大会及其常务委员会备案审查；最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中的具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案。
所以，《监督法》中的规范性文件主要包括:(1)人大常委会作出的决议、决定；(2)人民政府颁布的决定、命令；(3)司法解释，具体包括最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的审判解释和检察解释。
二、备案审查的种类、程序、结果
备案，其本意在于审查，以保证规范性文件同宪法与法律之间的统一性。审查又分为两种，即主动审查和被动审查。主动审查，是指享有审查权的专门委员会或者法制工作委员会，在没有任何其他国家机关和公民提出审查的要求或者建议的情况下，主动开展审查工作，进行审查的形式。被动审查，是指享有审查权的专门委员会或者法制工作委员会，在某些国家机关和公民、法人以及其他组织提出审查的要求或建议的前提下，开展审查工作，进行审查。
主动审查适应于那些法规或者规范性文件存在明显违反宪法或者法律，而且粗经过目即可发现的情况，但是，毕竟这类情形十分少有，因而，就各级人大常委会实际开展备案审查工作而言，多以被动审查方式为主。因为，一方面，实施备案审查权的机关只有各级人大常委会，并且其人力和相关资源有限,而需要审查的法律规范则是浩如烟海，所以任何接受备案审查的机关都很难组织足够的力量，逐件逐条对其进行审查；另一方面，各种法律规范涉及领域十分广泛，内容千差万别，调整社会关系更是纷繁复杂，因而具体哪些规定存在违宪、违法问题，尚且需要在具体实施中方能判断。
《立法法》和《监督法》对被动审查方式均规定了两种启动程序：
（一）由本级法律执行机关和省级国家权力机关提出要求而启动。如《监督法》第三十二条第一款规定：国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。
（二）除上述国家机关以外的其他国家机关、社会团体、组织和公民提出建议而启动。《监督法》第三十二条第二款规定：前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见。
依据《立法法》的规定，接受备案的机关，对于报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例应当依法开展审查工作。对此，全国人大常委会委员长会议通过的关于《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，从常委会自身的备案审查职责出发，从操作程序上作了具体规定。按照上述规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及经济特区法规报送全国人大常委会备案后，要由常委会办事机构分送全国人大有关专门委员会和法制工作委员会，依法开展审查工作。有关专门委员会对法规的审查，是与法律委员会协同进行的。所以，《监督法》中规定的规范性文件备案审查程序也应当参照上述规定。
对于审查的结果，无外乎与宪法法律不相抵触和与宪法法律相抵触两种。对此，《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》规定十分明确，可作为规范性文件备案审查程序的参考。
（一）经专门委员会会议审查，认为法规同宪法或者法律不抵触的，专门委员会应当书面告知常委会办公厅；
（二）经专门委员会会议审查，认为法规同宪法或者法律相抵触的，专门委员会应向制定机关提出书面审查意见。由两个或者两个以上专门委员会共同进行审查的，有关的专门委员会经交换意见，认为法规不同宪法或者法律相抵触的，可以共同或者分别书面告知常委会办公厅；认为法规同宪法或者法律相抵触的，应共同向制定机关提出书面审查意见。有关的专门委员会认为有必要和法律委员会召开联合审查会议的，由常委会办公厅报经秘书长同意后，由法律委员会和有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。法律委员会和有关的专门委员会审查认为法规同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。
同时，该《工作程序》还规定其他接受备案的机关如国务院、地方人大常委会对于报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，立法法采取授权的方式，规定按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关自行作出规定。《监督法》对此规定，仅仅限于全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。所以，在具体的规范性文件备案程序中，还需要对相应问题予以进一步明确。
三、简短的评论
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是国家政权赖以建立的基础。所谓人民人民代表大会制度，是指国家权力统一于立法机关，由人民直接或间接地选举产生人大代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，再由人大选举产生各级行政机关、审判机关和检察机关。人民代表大会制度的本质特征在于实行议行合一制与代议制政府，并由人大领导“一府两院”。人大作为国家权力机关，立法和监督是宪法赋予的两项重要职权，然而，在现实社会中，人大作为国家权力机关在拥有神圣而又庄严的光环的同时，真正能有多大作为，似乎很值得怀疑。因为，翻开新中国历史的画卷，可以发现这两项职权在人大那里并未得到很好的实施，反而在庞大的行政权网络的笼罩下，被虚置。《监督法》的出台，或许能够使人大借此机会强硬起来，真正成为我国的“权力机关”，而使其成为人民代表大会制度的真正核心。
法治是和谐社会建设的基础，没有法治也就无所谓社会和谐，这是万古不易的道理。改革开放以来，我国沿着社会主义市场经济建设的路径也在一路追寻法治、构建法治。从我国近三十年来颁布实施的无数法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和政府规章以及其他规范性文件所构筑的庞大“法律帝国”中，就可以看出我国几乎是在“跑步”进入“法制社会”的，并最终趋向中国特色的“法治社会”。几十年的改革实践表明，我国政府是把大规模、高效率、广移植的方式作为我国法律制定的基本思想，并以因之而生的“法制”作为我国迈向“法治”的切入点的。这也正和胡锦涛总书记所说的“扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”的道理相符和。但是，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。
法律家族的庞杂，并非意味着我国法治的实现，而是带来了法律体系的混乱、矛盾和体系不一，以致于法律冲突、法律违法、有法不依、执法不严、违法不究和法律失控等现象广泛存在，并且徒法也不足以自行。法制统一是我国社会主义法制的重大原则，也是人民代表大会制度的基本要求。所以，我国社会实现法治的首要前提是先行整合法律，使法律体系规范化和系统化，以免我国的社会主义和谐社会建设因为法律混乱、政出多门和法律违法、法律冲突而受到影响，从而影响了我国社会实现法治的进程。
尽管，我国宪法和立法法以及其他相关法律，在制度中已经规定了立法程序、立法技术、立法要求，并重点提出了法律之间要统一于宪法的明确规定，但均因为各种原因而被束之高阁。如今，我国已进入改革发展的关键时期，深刻变化的国际环境，艰巨繁重的改革发展任务，复杂多样的社会矛盾和问题，都对我国发展社会主义民主、建设社会主义法治提出了新的要求。显然，那种法律混乱的局面已无法适应国家发展的需求。所以，适时出台的《监督法》正是响应了这一现实需求，通过对“规范性法律文件备案审查”制的规定，而有利于中国法律自身的统一、规范，从而有利于中国法治的实现。
然而，法律的生命在于实践，唯有把规范性文件备案审查制严格落实，方可使其成为我国社会迈入法治的一个突破口。
【作者简介】
张洪宇，男，1982年生，黑龙江省兰西县人，清华大学法学硕士，现任职天津市人民检察院，检察官。
相关法律问题
发布咨询
最新文章