论国家的权力与政府的规模
发布日期：2011-02-28 文章来源：北大法律信息网
【关键词】政府规模；行政管理体制；改革
【写作年份】2010年
【正文】
一
政府规模是个形象却又模糊的概念，主要应该指政府机构的数量、政府组成人员即官员的数量、政府运行的成本等。政府的规模由很多因素决定，比如国土的面积、人口的数量、国家的政治传统、经济发展的程度、社会的组织程度等，但政府的职能和权力范围以及政府的执政能力还是其中最重要的因素。
从本质上说，政府的规模问题体现了国家与社会、政府与民众的关系，这从国家产生以来就是一直存在的，孟子的一些思考揭示了这一点。
孟子善于讲故事来讽喻君王，大概是因为君王们不可能理解、也因为他们过于急功近利没时间理解那些深奥的治国之道，只能用通俗的方法启发他们。在孟子看来，政府规模的大与小是个很辨证的问题，它不取决于政府规模本身，而是取决于政府的职能或者目的，取决于政府和百姓的关系。
孟子到开封去见梁惠王，王正在新修的池塘边看着鸟兽玩乐，他问孟子：“贤明的君主也会这么快乐吗？”孟子说：“君主贤明之后才有快乐，那些昏君即使有了这些设施也不会快乐。比如周文王能够与民同乐，所以他快乐，百姓也愿意帮助他修舞台，修池塘，因为这些设施百姓也可以享受。而夏桀独自享受，独自玩乐，百姓恨他说，你哪天死了，我和你一起死吧。你想老百姓恨他都到了想和他一起死的地步了，他虽然有池塘舞台和鸟兽，还能自己享受多久呢？”[1]
这个故事说明当时的中国社会正在经历巨大的变化-从“天下为公”向“天下为家”过渡，这是一个国家逐渐成长的时期，国家作为组织和管理社会经济的政治力量正在从社会中分化并独立出来，渐渐居于社会之上。在周文王时期还是“山林薮泽之利所以与民共也“，说明政府的权力还是很有限的，其独自占有的公共资源并不多。但到了春秋的时代，政府开始以强制力把一部分公共物品占为己有，在激烈的国家间竞争的政治格局下，为了生存和发展以及兼并的目的，国家的权力急剧扩张，以便取得更多的资源来扩充军队，进行战争，这样，政府开始与民争利，统治者和被统治者的矛盾就不可避免地出现了。
孟子的意思是说政府可以使用民力建设其设施，但这些设施不能被政府官员独自享用，只有百姓也能够从这些设施里得到快乐，政府的统治才能长久，官员和帝王的快乐才是可持续的。进一步说，政府是依靠百姓的税收和力量建立起来的，应该是公共产品，百姓也有消费它的权利，如果政府垄断了这些公共产品，甚至把公共产品变成了自己的特权，就会招来百姓的怨恨，它的统治寿命就不会长久。
如果说这个故事还有点虚的话，那么下一个故事在说明政府的规模方面就很具体了。孟子又到山东去见齐宣王。宣王问：“听说周文王有个很大的猎场，方圆七十多里，
有这回事吗？”孟子说：“有啊，史料上有记载。”宣王说：“那规模也太大了吧？”孟子说：“老百姓还认为小呢！”宣王不理解了：“我的那个猎场才方圆四十里，百姓就认为太大了，怎么回事呢？”孟子解释说：“文王的猎场方圆是七十里，但百姓割草的打猎的都可以去，和百姓一起使用，百姓当然认为它小了。但听说你的猎场就不这样，谁杀了里面的麋鹿，就如同犯了杀人罪，这方圆四十里对百姓来说就和陷阱差不多了，百姓认为它太大了，不也是应该的吗？”[2]
这里的道理是浅显而又深刻的：政府的职能和目的是为百姓谋利益，政府的权力如果是名副其实的公共权力，为民服务而不是与民争利，它的规模再大，百姓也认为小，因为还不能为百姓提供满意的服务和完善的公共产品。反之，政府的目的如果是为了自身的特殊利益，为了少数人的奢侈享受，政权的权力被攫取成了一部分人谋取私利的工具，那政府的规模越大对百姓的伤害就越大，它再小，百姓也认为它大。
孟子的政府与民同乐才能长治久安的政治思想在那个时代是不合时宜的---在那个群雄争霸、你死我活的年代，君主们需要的是尽快富国强兵以便生存和兼并的策略，是实用主义和功利主义的，要尽快见效的，而孟子的思想不可能很快见到实效，君主们在激烈的国际竞争中等不起，所以他的思想也没人采纳。适应那个年代思想的是以商鞅和韩非子为代表的法家思想---最实用的富国强兵的方法，奖罚为主，功利至上，秦国最先进行这样的改革，也最先强大起来，终于完成了霸业。但秦把法家的思想推到了极端，百姓成了国家权力任意侵凌鱼肉的对象，如贾谊所说：“商君遗礼义，弃仁恩，并心于进取，行之二岁，秦俗日败。。。。秦王置天下于法令刑罚，德泽无一有，而怨毒盈于世，下憎恶之如仇雠，祸几及身，子孙诛绝，此天下之所共见也。”[3]
这说明，孟子的思想虽然不适合战国时代，但对统一以后的大国的长期统治却是有意义的-国家与社会、政府和民众的关系应该保持适当的界限和必要的平衡，超强大的国家机器和政府规模势必破坏这种平衡，阻碍社会的发展进步。儒家的所谓“仁政”，无非是劝告君主在没有外在权力制约的条件下，自觉地收敛和限制权力，施惠于民，但能够成功地用儒家的观念约束自己和整个官僚机构的欲望的好皇帝太少了。一般在新建王朝的初期，政府的权力和规模还是比较适当的，能够与民休息，促进社会经济的发展，但到了王朝末期，一切约束都废弛了，中国历史上那些不断扩大政府的规模，不知节制地滥用自己权力的朝代都不能逃脱迅速腐败以至灭亡的宿命。如果按照奥尔森的国家理论，把那些处于动荡不安、激烈竞争中的小国称为“流寇“而把统一后的大帝国称为“坐寇“的话，那些眼光长远的统治者就应该放弃侵渔百姓的短期行为，而应该保护臣民的财产，不断扩大“共容利益“，把“破坏性权力”转变为“建设性权力”，才能保证国家的长期繁荣。[4]否则，政府的规模没有限度地扩大，政府运行的成本日渐高昂，政府的权力无限膨胀，社会和个人的权利必然受到抑制，国家与社会失去了应有的平衡，社会经济发展停滞，国家走向崩溃。
二
对于当代中国政府的规模究竟有多大，还没有一个准确的令人信服的数字。但我们可以根据孟子的思想来比较一下中国和美国的政府规模的大小以及百姓的感受。
1998年，中国政府的行政官员有800万人，按照人口比例推算，官民之比为1000：6，即每千人有6名政府官员。而美国的官民之比则远高于中国，大约为1000：12，即同样规模的人口，美国政府的规模是中国的一倍。[5]
到了2003年，美国联邦政府的雇员269万，占总人口比例不到1%，而同期中国中央国家机关有公务员近48万，占全国人口总数的比例仅为0.036%，仍然大大少于美国的政府规模。[6]
这样看来，不能说中国政府的规模大，为什么我们却觉得它大呢？原因就在于，政府没有做到孟子说的“与民同乐”，政府的规模与它所提供的服务不成比例。美国政府的规模大，人员多，但主要的功能都是服务，是决策的执行机构，权力是有限的，尽管如此，美国传统的对政府警惕和敌意的观念下还认为它大。中国政府的权力范围几乎是无限的，政府职能主要是管制，而不是服务。
政府规模的扩大意味着政府机构的扩充、政府官员的膨胀、政府权力的扩大以及财政收入的增加，如果政府在这些方面的增长和涉及国民福利、教育、医疗、就业等方面民生的增长是同步的话，百姓就不会认为政府规模大，还会认为它小。反之，如果政府规模的扩充大部分是为了满足少数特殊利益的掌权者---譬如全国各地那些竞相拔地而起的豪华政府办公大楼----而不是为了大多数人民的利益，它即使不扩充规模，人民也认为它大。
近年来，媒体津津乐道于政府税收和财政收入的连年增加，似乎成了政绩的象征，但看看政府的巨额财政收入都干了什么，就知道人民为什么感觉政府大了。
1998年，中国政府的财政收入约为1万亿元，到 2006年，则增加到 4万亿元，是1998年的4倍。
这么多的钱都来自百姓的纳税，都用到哪里去了呢？ 大部分不是用于民生的改善，而是用在政府自身：据统计，改革开放近30年来，中国政府的行政费支出增长了近90倍。在1978年，行政管理费用占财政支出总额的比重仅为4.71%，到了2004年，这一比重就增加到37.6%，而同期美国的这项支出的数字仅为12.5%。再看民生方面的支出，2004年，中国政府财政预算中的公共服务及社会管理支出，我国为 25%，美国为75%。更有学者指出，中国政府的财政收入中基本民生方面的投入占GDP的比例，在全世界排名倒数第一。[7]
从税收占国民收入的比例来看，中国要远远高于美国。2007年，国家财政税收猛增了31%，达到5.1万亿元，占GDP的21%，而2007年美国联邦政府的财政税收为2.4万亿美元，占GDP的18%[8]。从这个角度看，中国政府的规模自然远远大于美国，它的税收汲取能力也是一流的。
因此，2005年，《福布斯》杂志把中国列为世界上税率第二高的国家，而2007年在该杂志发布的“全球税负痛苦指数”排行榜上，中国名列世界第三。[9]
差别是巨大的，一方面是税收和财政收入的暴涨，一方面是民生方面的支出全世界倒数第一。政府越来越富裕，控制的资源越来越多，权力越来越大，民众的福利和收益却呈现相反的走势。其原因自然在于政府的权力没有人民的实质性制约，政府可以自己设立机构，自行增加人员，自行决定税收，这样大的权力，政府的规模能不膨胀吗？看来，要控制政府的规模，就必须对目前的财政体制进行必要的改革，财政的支出大权不能掌握在政府手里，而应该由人大来决定财政收入的投资走向和分配结构，政府充当执行的角色，而不能集决策和执行的大权于一身。这是体现政府的公平正义的重要制度安排。
三
进一步说，政府管制太多，服务太少，也让人民感觉到政府的大，并因此产生不满。对那些社会、经济、文化等领域可以交给法律交给社会自主经营的事业政府管制过多、过细、过严，政府严重越位，而在那些教育、医疗、卫生、环境、法治、公平等领域本来应该由政府管理的领域却又缺乏有效的到位的管理，出现严重的缺位。这种现象在日常生活里司空见惯，而在突发事件或者自然灾害来临的时候更加显得政府应付的被动和处理措施方面的捉襟见肘，2003年的非典和2008年的雪灾当中都暴露出政府工作中的诸多弊端和漏洞。
这里的关键问题还是政府的职能---和西方国家政府相比，中国政府的职能相当复杂且分工模糊，这既有历史传统的遗留，也有现实因素的影响。历史上，中国政府就是全能型的政府，政府与社会、经济之间没有明确的权限划分，政府的权力无远弗届，无所不包。新中国的政府不可能摆脱这一几千年政治传统的约束。而在中国共产党又革命党转型为执政党的过程中，党组织进入各级政权系统，形成独特的党政合一的政府体制，不但如此，党的权力还深入了社会和经济组织的各个层面和环节，掌握了主要的权利，这样，党、政府、社会、经济之间就形成一种混杂的相互渗透相互叠加的架构，你中有我，我中有你，职能交叉，相互之间的角色独立性模糊和淡化了，形成一种以党政为主的整体性和板快性的社会政治结构，其具体的社会实现形态则是单位制，政府的公共职能被分解到行政、事业、企业等单位，无法统一，自然造成政府的公共服务能力和执政能力的低下。而另一方面，政府又因为进入了社会和经济组织，掌握了本来不属于政府的权利，也造成社会和经济组织自身发育不良。
在这样一种复杂的政治社会结构没有根本改变的前提下，改革开放和市场经济的飞速发展带来了前所未有的社会经济问题，要求政府去管理和协调，政府的规模也随之不断扩充，但又不能满足人民群众的需要，形成政府规模不断扩大和人民群众日益对政府不满的矛盾。
从这个角度看，要解决政府规模的问题，仅仅进行政府机构本身的职能调整是远远不够的，必须首先理顺政府与党、社会、经济之间的关系，使政府从庞杂的职能中解放出来，让国家的归国家，社会的归社会，经济的归经济，使政府成为职能明确的政府，这样才能够逐渐提高政府的执政能力。要看到政府不仅是社会运行的中枢，也是整个社会机体的一部分，没有包括党和社会经济方面的更大范围的改革，政府自身的改革难以见到成效。
四
政府规模的不断膨胀，起码带来两个后果：一是行政成本的高昂，一是对经济发展的压制。
九三学社最近提供了一组数据：我国的行政成本高出世界平均水平25%，当前吃财政饭的总人数已达4000多万人，还有500多万人依赖于政府的权力实行自收自支，相当于二十多人就有一个是吃财政饭的，目前约有350万辆以上的公车，包括司勤人员在内年耗用人民币3000亿元。[10]
这个数字从一个侧面解释了为什么近年来公务员招考越演越烈，成为青年人就业的最佳选择。一旦进入了公务员队伍不但收入稳定，还意味着大量的优厚福利和各种额外的待遇、好处，还不必说权力本身带来的租金收益，人们趋之若骛是自然的。
政府规模的扩张带来权力的扩张，一系列的审批和收费窒息了个人的创造力、企业的发展和经济的活力。
据前审计署长李金华披露，目前中央国家机关31个部门有5000多个下属单位160多万人，资产总额4500亿，让人吃惊和感到讽刺的是这些单位的三分之一竟然都是1998年那次声势浩大的号称政府机构砍一半的机构改革之后成立的。那些应该剥离出去的审批、监督、管理职能并没有真的消失，而是交给了部位的儿子或者孙子单位，照样行使，照常收费。[11]
多如牛毛的审批和收费使得创业者步履唯坚，望而却步，没有个人创造力的发挥和企业的自由，就没有了经济发展的动力，失业和经济萧条是必然的结果。喊了很多年的政府转型并没有实现，政府依然使用计划经济的手段和行政命令的方式细致入微地管制着社会和经济，向服务型政府的过渡将是十分艰难的。在主流舆论宣扬中国已经超越了印度的同时，国际社会的另一种声音则认为，中国的经济发展虽然速度惊人，但在经济转型方面却落在了印度的后面， 德国的贝塔斯曼基金会一份最新的研究报告在对125个国家和地区的资料汇总之后认为，印度在经济转型和政治决策方面走到了中国前边，印度在这份研究报告中排名第25,而中国仅仅被排在了第85的位置上。[12]
五
在一定意义上说，政府的规模和政府的权力成正比例，政府的权力越大，其规模必然就大，所以，政府的规模的大小最终取决于政府的权力的大小。如果政府不能完成从全能型的管制型的政府向有限责任的服务型政府的转变，就会成为实现经济持续发展和建设小康社会的制度性障碍，而没有对政府权力的真正制约，就不能完成政府职能的转换，限制政府的规模。所以，十七大提出的行政管理体制改革的目标任重而道远，如果没有政治体制其他部门如人大制度、党政关系制度、选举制度、税收制度、财政制度等方面的重大的突破和配合，政府本身的自我革命难以达到目的。考虑到中国悠久的政治传统的现实复杂的政治条件，要在短期内完成行政管理体制的任务是困难的，也是不客观的，但在现有的政治格局下，还是应该、也可以在权力的制约方面有所突破，比如：把政府机构改革方案制订的权力、设立政府机构及其编制的权力、征税的权力从政府剥离出来，交给人大。
孟子说：“民为贵，社稷次之，君为轻。”[13]要保持一个社会的和谐和长久稳定的发展进步，放在第一位的应该是人民而不是政府及其官员的利益，政府的规模也应该以满足人民的需要和为人民服务的质量为标准。政府的权力、职能、机构设置、人员的数量应该限制在为社会经济的发展创造和维护良好的社会秩序、法治环境、产权保护、公平正义的范围内，是与民谋利，而不能与民争利。在这个范围内政府就是好政府，才能促进社会的良性发展。必须指出的是：政府与社会不是谁大谁小的关系，而是应该保持彼此的平衡，政府的权力如果越出了自己的范围，侵入了其他领域，国家与社会的关系就失去了相互的平衡，就会破坏和阻碍社会的发展。
【注释】
[1]杨伯俊《孟子译注》3页，中华书局1960年版
[2]同上，30页
[3]班固《汉书》987、991页，岳麓书社1993年版。
[4]奥尔森《权力与繁荣》22页，上海人民出版社2005年版。
[5]刘智峰《第七次革命》248页，中国社会科学出版社2003年版。
[6]马宇《大部制真能解决问题吗？》，见《南方周末》2008年3月6日第15版
[7]韦森《税收法定：中国深化政治体制改革元年的一个关键词》，引自天益网。
[8]陈志武《中国政府规模有多大》
[9]炜光《征税权应归属人民代表大会》见《南方人物周刊》2008年第8期。
[10]新快报2008年3月17日
[11]《部委的儿孙部门也该减减了》，见《中国青年报》2008年3月13日。
[12]《中国经济转型不如印度》见《重庆晨报》2008年2月26日
[13]同1，328页
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