浅论利益集团与宪法变革——中国宪法经济解释初步

宪法是什么?翻开一些宪法学著作，可以看到这样一些话语：宪法是根本法，在一国的法律体系中具有最高的法律效力；宪法集中反映了统治阶级的意志和利益，反映了各种政治力量的对比关系等等。
　　任何一种对宪法的解释只能反映宪法这一客观事物的一方面或多方面的特征，但不是全部特征。综合各种不同的说法，也许能对宪法作出较为全面的描述。
　　一、另一种宪法观——宪法的经济解释
　　美国宪法学者查尔斯·A．比尔德带来了另一个认识宪法的角度。他在《美国宪法的经济观》一书中写道，“宪法是一群财产利益直接遭受威胁的人们，以十分高明的手段写下的经济文献。”宪法不仅仅是抽象的法律，而且是一份经济文献。这样一种对宪法的解释正确吗?为了论证他的这个论断，比尔德先生详细地论述了出席1787年美国的经济利益集团及出席制宪会议的各代表所代表的经济利益。最后在该书的结论中，比尔德先生总结道，“合众国的宪法运动主要是由四个在《邦联条款》下受到损害的动产集团发起和推动的。这四个集团是：货币、公债、制造业、贸易和航运。制宪的第—个稳健的步骤是由—个小而积极的集团完成的，他们通过自己的私人财产从自己的努力结果中获得了直接的利益。”比尔德先生论证了无论是在推动1787年宪法的制定、参与乃至最后批准该宪法的整个过程中，四大动产利益集团都发挥了积极的作用。
　　比尔德先生能对美国宪法进行如此的经济解释，能否运用他的这种方法来对中国宪法进行经济解释呢?在1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》(简称《共同纲领》)，1954年第一部新中国宪法及其以后1975年、1978年、1982年宪法(包括1988年、1993年、1999年、20o4年四部修正案)的制定、批准过程中存在利益集团吗?如果存在，这些集团分别代表怎样的经济利益，在制宪及批准宪法的过程中起到怎样的作用?
　　二、建国以来中国经济体制和各所有制形式宪法身份的演变
　　自新中国成立以来有四部宪法，“八二宪法”以后有四部修正案，内容变动最多、最频繁的是我国的经济政策和经济体制。是不是中国的利益集团在不同的历史阶段发生了变化才导致了宪法对经济体制、经济政策的规定发生了这么多的变化?本文就试图从《共同纲领》及历部宪法、宪法修正案对经济体制及对各种经济成分规定的变化，来论述中国的利益集团演变与宪法变革之间的关系。
　　在经济体制方面，建国初期，我国就确立了高度集中的计划经济体制，反映在宪法规定上就是1954年宪法第15条规定，“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造”。1982年宪法第l5条规定，“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”。这也说明一直到1982年宪法，中国实行的都是计划经济体制。而只有到1993年宪法修正案才正式宣布实行市场经济体制。
　　建国以来，我国的所有制形式是以公有制为主体，其他所有制形式为补充。但在不同的时期，各所有制形式经历了不同的“命运”；反映在宪法上，则是不同所有制式的宪法身份处于不断地变动中。
　　对“国营经济(国有经济)”，我国宪法(包括《共同纲领》)规定的一直是“国民经济中的领导力量”和“物质基础”(《共同纲领》和1954年宪法的表述)。国家对“国营经济(国有经济)”的政策是“优先发展”(1954年宪法)和“保障”(1982年宪法及以后的修正案)。这说明，作为全民所有制形式表现之一的“国营经济(国有经济)”的宪法身份一直是不容置疑的。

　　“集体所有制经济”的宪法身份也是不容置疑的。当然，“集体所有制经济”的宪法表述在不同时期有所不同。在《共同纲领》和1954年宪法中，并没有“集体所有制经济”的表述，而是以“合作社经济”来表述的。但是对合作社经济的性质，《共同纲领》表述的是“半社会主义性质的经济”(第29条)，而1954年宪法的规定是“合作社经济是劳动群众集体所有制的社会主义经济，或者是劳动群众部分集体所有制的半社会主义经济”(第7条)。随着人民公社化运动的开展，“农村人民公社的集体所有制经济”(1975年宪法第7条)和“农村人民公社经济”(1978年宪法第7条)成了“集体所有制经济”的代名词。“人民公社”的表述直到1993年宪法修正案才取消。
“私营经济”的宪法身份一直处于变动之中。《共同纲领》第30条规定，“凡有利于国计民生的私营经济事业，人民政府应鼓励其经营的积极性，并扶助其发展。”这条就足以说明在建国初期，私营经济还是具有宪法身份的。但随后的1954年宪法一直到1982年宪法，私营经济就不具有宪法地位了。直到1988年宪法修正案才肯定了这种所有制形式的宪法地位。之后的宪法修正案对“私营经济”的政策不断地调整，如1988年宪法修正案第1条规定，“私营经济是社会主义公有制经济的补充”。1999年宪法修正案第l6条则规定私营经济是“社会主义市场经济的重要组成部分”。2004年宪法修正案对此又做了修正，其第21条规定，“国家保护私营经济的合法的权利和利益”。
　　“个体经济”的宪法命运与“私营经济”相似。《共同纲领》和1954年宪法都肯定了“个体经济”的宪法地位。但1975年宪法和1978年宪法基本上取消了这种所有制形式的宪法身份。到了1982年，宪法才明确赋予了“个体经济”以宪法身份。之后，宪法修正案对“个体经济”采取的政策经历了与“私营经济”相同的变化。
　　最后，为了适应改革开放的需要，1982年宪法首次认可了“三资”企业的宪法身份(第18条)。
　　也许我们从宪法对我国经济体制和经济所有制形式规定的变化中感悟许多有价值的东西。但笔者所要探求的是，为什么在这短短的55年内(1949--2004年)，宪法对我国经济体制和所有制形式的规定会发生如此重大的、频繁的变化?
　　三、理论假设及证伪
　　根据以上所引证的比尔德先生对美国宪法的研究方法和成果，笔者提出这样一个理论假设：宪法的规定及其变化取决于参与和批准宪法的利益集团力量的此消彼长。宪法是一种经济文献，是不同利益集团斗争的妥协的产物。当某一利益集团无法参与或者即使参与也无法有效表达自身利益诉求的时候，宪法也必然不会反映其在宪法中的地位和身份。故此，中国宪法对所有制形式的规定的变化，反映了不同所有制形式所代表的利益集团在不同时期(制宪和修宪时)力量的变化。
　　上述的理论假设只有在证明了中国在不同时期(特别是制宪和修宪时)存在不同利益集团，同时这些利益集团对制宪和修宪起了作用，表达了利益诉求(这种利益诉求在这里是指“要求宪法肯定自身所在的所有制形式的宪法地位或身份”)这些问题后才能成立。
　　按照通常的理解，利益集团是“社会生活中一些具有某种共同利益的人们为了切身利害共同行动而形成的持久性组织，或为了某种共同需要和利益采取联合行动的临时性组织。”③据此，利益集团的特征就是共同利益、共同行动、共同目标和组织性。只有某一群体或团体符合了这四个特征，才能成为利益集团。同时，利益集团的产生具有一定的经济、社会、文化条件。社会成员利益的多元化、政治的民主化、经济的市场化是利益集团形成的前提。

　　具体来说，在计划经济体制下，社会的资源都由国家统一控制，统一分配，这样就导致了任何社会成员都不可能拥有比别人更多的财富(这并不排除采取非法手段所获取的更多非法财富)。这样的资源配置方式和大致平等的财产分布格局无法产生利益多元化的状态。没有财产占有的多样化或者说贫富的差距，也就无法造就利益的多元化。而没有利益多元化，就不会产生利益冲突；没有利益冲突，也不会产生利益集团。
　　从宪法规定来看，中国宪法一直到1993年才将“计划经济体制”修正为“市场经济体制”(虽然真正实行市场经济的时间可以提前)。这说明，至少在1993年之前，中国并不存在西方语境下的“利益集团”，充其量也只存在阶级或阶层。这样，笔者的理论假设在中国制宪、修宪的过程中(至少是在1993年前)是不成立的，即中国宪法对所有制形式的规定的变化，并不反映不同所有制形式所代表的利益集团在不同时期(制宪和修宪时)力量的变化。那又是什么因素或力量促成了宪法对经济体制和所有制形式规定的变化呢?我国宪法学者殷啸虎先生提出的“政策性修宪”理论也许能够在一定程度上回答这一问题。
　　但是，这并不等于说中国以后的制宪或修宪的过程中，利益集团不会存在甚至不会发挥其对宪法的影响。因为中国已经初步确立了市场经济体制并逐步深入和完善，政治体制改革也正在进行中，中国已经具备了利益集团产生的政治、经济条件。利益集团形成之后，必然会对公共政策的制定、实施发挥其影响，必然会向国家提出其利益诉求；反映在宪法上，就是利益集团必然会要求宪法的制定和修改有利于自身利益的取得、巩固和发展。这样，中国宪法变革的动力因素里面，就会有利益集团这一因子。