试论我国现行宪法文本的重要缺失

从世界宪法史看，大致说来，有三种类型的宪法，一是“革命宪法”，一是“改革宪法”，一是“宪政宪法”。如果说我国1982年宪法是“改革宪法”的话，那么经过四次修改以后，我国的现行宪法可以说是“宪政宪法”，因为其具有明显的宪政价值取向。首先，现行宪法重新确认了民主原则；其次，现行宪法首次确立了“法治”原则；最后，现行宪法完善了人权的内容。我们肯定了中国现行宪法的宪政价值取向，但并不意味着它就是一部完美无缺忠实体现了现代宪政文明时代精神的社会主义宪法。中国现行宪法由于是在改革开放初期制定的，它所体现的立宪思想、立宪原则、社会发展模式与思路、基本价值观念等仍不可避免地具有时代的局限性本文试从以下几个方面对我国现行宪法的重要缺失进行分析。
　　一、现行宪法政治性、政策性、纲领性规定过多，致使宪法缺乏法律规范性和可操作性
　　宪法是“政治性特别强的法律”。所以就宪法的任务、内容、功能而言，宪法无疑比普通法律具有更强的政治性。但是，宪法酋先应是法律，和其他法律一样，具有规范性、可操作性和强制性。长期以来，由于受传统宪法理论的影响，我们对宪法作用的认识，偏重于政治性而忽视其法律性。因而在制定、修改宪法时，往往把许多政治性、政策性的内容装入宪法，使宪法充满时尚化的政治语言。我们通过对现行宪法的内容进行分析就会发现，在我国现行宪法中，无论是序言还是具体章节中，都有大量政治性内容。比如在总纲中，我们可以看到诸如“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中，制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设”、“国家发展医疗事业，发展现代医药和我国传统医药……”等政治性条款。现行宪法的政治性还体现在大部分内容以国家政策为取向，这突出表现在我国宪法对经济制度的规定方面。据统计，1982年宪法总纲共32条，其中关于经济制度的规定就有13条。另外，从对现行宪法的几次修改来看，基本上是政策变更为动因，同时又冈政策变化而对宪法内容进行相应修改。所以，现行宪法的几个修正案。都涉及或者是主要涉及了经济政策的内容。如1988年的宪法修正案虽然只有2条，但都是关于经济政策方面的；l993年9条宪法修正案中有5条是关于经济政策性的；1999年修究，有关经济政策的内容也占了一半，如提升公有制经济的重要地位，重新确立新的所有制形式和分配方式等等。即使在2004年宪法修正案，关于经济政策的内容也不少。与大量的政治性、政策性内容相比，我国宪法的“法律味”显得严重不足。这使许多应该由法律规则、原则、形式规范的内容政治化了，使宪法缺乏法律的规范性。宪法缺乏规范性自然无操作性可言。这就是我国长期以来未能实现宪法司法化，宪法长久处于虚置状态的主要原阕。
　　二、现行宪法的人权宣示和保障缺位。致使公民权利经常受到侵犯
　　宪法作为人权的保障书，其最终日的在于保障公民的权利不受侵犯。而我国现行宪法却“没有把修宪的重心放在公民直接权利的宣示和保障上”。所以我国现行宪法关于公民的基本权利的内容不能适应或满足公民现实的权利需求，其具体表现有：其一，我国公民权利过于原则化，规范表述过于笼统和概括，易造成人们解读上的歧义和适用上的不知所措。马克思说：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范。”当然，宪法规范的明确性主要应以规则来体现，并且只有规则才能做到肯定、明确。而我国宪法规范以原则性为主，并且在修宪时也以原则性为指导思想，导致我国宪法中原则性规范过多，公民权利的规制也不例外。宪法既然是“人权的保障书”，权利的界限和权利的保障都需要在宪法中加以明确。宪法对公民权利不作具体规定，而只以“确认原则为限”，权利的种类、范围和界限不明确，保障公民权利就只会是一句话，而随意限制、剥夺公民权利的违宪现象就不会受到制止和惩处。其二，我国现行宪法权利体系的某些内容缺乏科学性，逻辑分类缺乏严密性。比如说生存权、发展权、自决权等国际人权斗争的最新成果在我国宪法文本中没有反映，国内根本法与国际法的效力关系问题没有载明，对公民的平等权和宗教信仰自由权的分类有悖于国际人权学说的通例。其三，对公民权利的限制过多。尽管现行宪法对公民基本人权的列举是不完整的，但对公民权利的限制则是充分的。比如第五十一条只是单方面规定：公民行使自由和权利不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法权利和自由。单从字面推敲，此规定就有过于拔高国家、社会和集体利益及其他公民的合法权利与自由而压制与之对应的这一方公民的权利和自由之嫌。逻辑上看，也应当同时有相反之规定本条才算完整、自恰。其四，关于人权保障制度设计的缺位。人权保障制度的优劣细密与否总体上决定了宪法的正当与否，宪法获得认同可能性的大小。一个国家的宪法可以没有其他制度的规定，但人权及其保障、国家权力的制约却须臾不可或缺。就宪法文本来看，现行宪法关于人权保障的制度设计几乎是缺位的，所以宪法上规定的公民权利就不能得到很好的实现。
三、现行宪法对国家权力行使范围的限定不够明确，致使宪法对权力控制乏力
　　宪政的基本精神就是有限政府、权力制约。宪法不仅要授予国家以必要的权力，还应当有效的制约这种权力，授予权力的目的是为r『限定权力的边界，规范权力的行使，以保障公民的基本权利不受侵犯。如果从限制政府权力的宪法价值上看，现行宪法的很多规定还很不尽如人意。具体表现在：其一，现行宪法主要的内容是突出权力宣示而极少权力规则和权力牵制规则。这样做的直接后果就是使仅有的几条权力牵制规则又由于缺少程序规范而成为空文，从而造成对权力控制的乏力。具体表现在现行宪法对国家只授权，不限权。宪法总纲有32条，其中24条的主语是国家，8条的形式主语不是国家，但逻辑主语仍然是国家。这等于给国家授予了无限多的权力。其二，现行宪法在规定各国家机构的权力时，仍然遵从了“只授权、不限权”的思路。比如，宪法第62条列举了全国人大共计14项权力，还惟恐挂一漏万，又加上第15项：“应当由最高国家权力机关行使的其他权力”。这样的概括权力与前14项列举权力相结合，等于宣告全国人大的权力没有范围、没有边界、无所不包。至于行使权力的程序、方式和条件，则只字不提。同样，宪法第67条除了列举全国人大常委会共计20项权力外，仍嫌不足，也加上了概括授权的第21项权力，即“全国人民代表大会授予的其他职权。”有人可能会说，全国人大及其常委会是最高权力机关，代表人民，地位特殊，可以享有无限权力。的确，全国人大代表人民，地位特殊，在国家机关中地位最高，掌握的权力最大，但它再大也大不过人民本身，它的权力不仅可以也完全应当服从人民的权利和利益。另外，宪法第89条对国务院的权力的规定同样如此。“在牵涉国家公共权力方面，法治的要义是：有授权必有控权。掌权者万万不能‘行者无疆’，必须恪守权力的法定界限，以充分保护公民的权利为依归。权力支配宪法而不是宪法支配权力，只能造就人权缺位、权力本位的宪法。”
　　正是由于现行宪法存在如上缺陷，所以要完善现行宪法，使现行宪法从政治宪法走向宪政宪法。为此重点要做到如下几点：首先，提高宪法的法律性、规范性和科学性；其次，增加规定关于公民权利和国家权力的条款内容；另外，进一步完善宪法权力牵制体制和公民权利的内容。最后，宪法在对国家权力和公民权利进行规定时，应该注意两点：一是“避免列举国家无力实现的乌托邦式的目标，相反，它应当把焦点放在最低限度的制度与权利上；二是应当“致力于制度的设计与一般原则的陈述，对于更具特殊及执行细节的问题，以及潜在的含糊事项，则假定可由宪法所建立的立法机关和司法机关加以处理。”这样就可以保证宪法内容和结构的稳定性，使宪法真正成为实现宪政的指南。