浅论我国宪法委员会的构建

一、我国宪法监督体制的现状
　　自新中国成立以来，我国宪法监督体制经历了一个从无到有、从不完善到逐渐完善的发展过程。1982年宪法即现行宪法在汲取历史经验和教训的基础上根据当时的客观历史条件，对我国宪法监督体制作了较1954年宪法和1978年宪法更为系统和全面的规定。主要包括：
　　其一，宪法序言中庄严宣告：宪法是国家根本大法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须把宪法作为最高的活动准则。
　　其二，规定由全国人大及其常务委员会监督宪法实施，由全国人大常务委员会行使宪法解释权。现行宪法改变了过去单纯由全国人大监督宪法实施的状况，在一定程度上缓解了宪法监督的经常性问题。因为仅将宪法监督权赋予全国人大，在全国人大闭会期间难以对宪法进行监督。而全国人大常委会是全国人大的常设机关，是全国人大闭会期间经常性地行使国家最高权力的机关，能够对违宪行为进行及时处理。
　　其三，监督内容的规定比过去的宪法更详尽。主要包括：全国人大有权改变或撤销全国人大常委会作出的不适当的决议和决定；全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市人大及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市及国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的同宪法、法律及国务院的行政法规相抵触的地方性法规；不批准自治区人大及其常委会制定的同宪法相抵触的自治条例和单行条例。
　　其四，采用事前审查和事后审查相结合的监督方式。自治区制定的自治条例、单行条例在通过以后，报全国人大常委会批准以后才能生效等，就是事前审查；国务院制定的行政法规要向全国人大常委会备案，省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规，省、自治区人民政府所在地的市及国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规，在经过所在省、自治区人大常委会批准后向全国人大常委会备案，就属于事后审查。
　　其五，制裁的方式也具有较强的刚性。如罢免有关人员(主要是由全国人大及其常委会选举或决定产生的重要公职人员)的职务；再比如撤销违宪的法律法规等。

　　由此可见，现行宪法关于宪法监督的规定比前几部宪法有明显进步，也在宪法实践中为贯彻落实宪法、推进法治国家建设发挥了重要作用。但是，我们也应该清醒地看到我国宪法监督体制还存在诸多不足，主要表现在以下几方面．
　　首先，缺乏专门的监督主体。我国宪法监督主体以国家权力机关为主，但在实践上因为全国人大缺乏专门机构监督宪法实施，以致监督职责难以实现。宪法规定全国人大每年至少召开一次会，会议仅半个月左右，所要行使的职权达l5项；全国人大常委会每两个月开一次会，所要行使的职权有21项之多。全国人大及其常委会精通法律的代表不多，而宪法监督的专业性较强，从而导致全国人大及其常委会实际难以承担监督宪法实施的责任。
　　其次，监督的范围比较狭窄。从国外宪政实践来看，大多倾向于广义的宪法监督，既包括国家立法机关的立法行为、国家行政机关和授权组织的行政行为及司法机关的司法行为，又包括了政党、社会团体、组织和公民的宪法行为。从我国现行宪法规定的监督内容来看，主要涉及的是对法律、法规合宪性的监督，而对于各政党、社会团体行为的合宪性监督，则缺乏依据。
　　再次，监督方式比较单调。宪法监督方式一般有事前审查、事后审查、宪法诉讼和附带性审查等。由于我国采用的是权力机关监督体制，这种体制决定了我国目前暂时无法采用附带性监督方式。宪法诉讼也没有为我国宪法确认，但宪法诉讼所要解决的问题在我国同样存在。我国宪法规定了公民享有一系列基本权利义务，该权利需要在法律上建立相应的救济制度才能给予充分的保障。宪法规定的基本权利，有些能够通过普通法律加以具体化，借助于普通法律的诉讼制度给予救济，有些却没有或无法通过普通法律加以具体化。比如在招工、录干、升学等方面的歧视性规定，只有通过宪法诉讼才能解决，而我国在这方面存在空白。
　　最后，宪法监督缺乏程序保障。现行宪法不仅在关于行为的合宪性监督方面缺乏程序性的规定，就是在认为规定得比较全面的对法律、法规的合宪性监督方面，同样也缺乏明确具体的程序性的规定。哪些机关、组织甚至是公民个人有权向全国人大常委会提出这种申请，全国人大及其常委会对这些申请如何加以处理，什么情况下全国人大及其常委会应当启动对法律、法规合宪性的审查的程序，审查的结论如何做出等，在目前我国宪法的规定中都是缺乏的。
　　上述几方面问题表明，我国的宪法监督离制度化还有一定的距离。针对我国宪法监督体制存在的弊端以及构建宪法监督体制的艰巨任务，我们有必要对其他国家的宪法监督模式予以借鉴，理性分析我国学者对宪法监督模式的种种设想，从而选择适合我国国情的宪法监督模式。
　　二、宪法监督模式的比较研究
　　当今世界现行的宪法监督模式，以监督主体为标准，一般主要分为三类：
　　(一)普通司法机关监督体制
　　由司法机关行使宪法监督权是1803年由美国联邦最高法院对“马伯里诉麦迪逊”一案做出的判决中确立的。首席大法官马歇尔力倡联邦最高法院应有违宪立法审查权，他代表最高法院宣布：解释法律的权限属于司法部门的领域，是司法部门的业务。在对特定的案件选择适用的法规方面，宪法所规定的条款与法律所规定的条款发生抵触时，法院必须适用宪法，与宪法相抵触的法律无效。该模式的长处在于可以通过具体的司法程序处理违宪问题，在一定程度上起到了制约立法和行政的客观效果。但它是一种“附带型”的审查制度，法院只是在发生具体的诉讼后才进行审查，不能主动进行审查。
　　(二)专门机关监督体制
　　该模式是由奥地利汉斯·凯尔森提出来的。1920年奥地利首先设立了宪法法院，开创了专门机构监督模式的先河。专门机构监督模式具体可分为两种形式，即以德国为代表的宪法法院和以法国为代表的宪法委员会。德国式的宪法法院具有国家司法机关和宪法机关的双重性质，作为行使宪法审判权的机关，是具有最高的司法地位的政治性机关。宪法法院在其管辖权的扩展中表现出“司法的政治化”和“政治的司法化”的两种状态，突出反映了违宪审查法性的统一。法国式的宪法委员会是用政治手段解决宪法问题，不是用司法手段裁决决议。该模式的最大长处就在于它能够由特定的专门机构负责宪法监督职责，这样既可以保证宪法监督工作的专门性，又有利于维护宪法的权威。

　　(三)立法机关或权力机关监督体制
　　该模式始创于英国。其认为立法权和立法机关至高无上，立法机关能够制定和解释宪法并能够监督宪法的实施，所以不需要由其他机关监督宪法的实施。其最大的优点就在于可以保持议会或权力机关在国家机关体系中的至高地位，保证宪法监督的权威性。但立法机关监督宪法实施的实践表明，自我监督常常导致效能较低。这就陷入了一个悖论——自己审查自己，自己监督自己，它的逻辑结论必然是：立法机关的立法是合宪的，否则它不会制定出来；一旦法律通过，立法机关就不会再去怀疑它的合宪性。实质上是排除了法律的违宪及其审查，是一种不完全的宪法监督体制。我国现行宪法确立了最高国家权力机关宪法监督体制，但是还很不完善。我国法学界一直在探讨如何完善我国的宪法监督体制。通过比较借鉴不同国家的宪法监督体制，主要有以下设想：
　　一是主张建立专门的宪法法院，专司行使宪法监督的职能。以黄学贤为代表的一些学者认为，要把宪法监督切实开展起来，就必须设立熟谙宪法和法律的专任机构来行使宪法监督的职权，而以宪法法院为主体的宪法监督制度就是行之有效的宪法监督机制。
　　二是主张效法美国的模式，即将违宪审查权赋予最高人民法院行使。具体做法就是在最高人民法院内设立违宪审查庭，针对普通立法进行附带性审查。
　　三是主张建立复合式宪法监督模式，即由全国人大和最高人民法院共同行使宪法监督权。全国人大及常委会主要针对立法和非诉讼事项进行监督，最高人民法院设立违宪审查庭受理宪法诉讼，进行附带性审查。
四是主张在坚持现行体制基础上完善监督机关，即在全国人大或全国人大常委会内设立专门的宪法监督委员会，完善权力机关的监督职能。
　　从各国宪政实践看，各种模式对树立本国宪法权威和维护国家法制统一，对保障民主、法治和人权，对维护国家政治稳定与社会发展，都起了重要的作用，其具体经验值得我国借鉴。这些设想对于完善我国的宪法监督体制都是有益的探索。
　　三、我国宪法监督模式的路径选择
　　哪种模式在我国更具合理性呢?构建我国的宪法监督体制应当客观总结和借鉴世界各国实施宪法监督的经验。一国采用何种宪法监督体制，取决于该国的历史传统、政治体制与法律结构，尤其是取决于该国的政体。从我国国情来看，我国是民主集中制下的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。因此，我国只能是继续坚持最高权力机关监督体制，通过建立健全权力机关内部的组织机构，完善权力机关职权行使的程序制度，完善宪法监督，才是比较现实可行的。
　　采取宪法委员会与全国人大及其常委会相结合的复合宪法监督模式是符合我国国情，适合我国政体的。这种模式的本质是把宪法监督权分为最终决定权和强制性建议权，分别由立法(权力)机关和独立专门机关(宪法委员会)来行使，其中：立法(权力)机关行使最终决定权；专门机关(宪法委员会)行使强制性建议权。强制性建议权是指一种具有约束力的建议性权力，在这一权力行使之下，专门机关(宪法委员会)提交的建议案，权力机关必须无条件地列人立法机关的议程，并提请表决，如果立法机关不能以2／3以上多数否决建议案，则该建议案自动生效；同时它还表现为，如果宪法委员会针对权力机关违宪行为的审查裁决达不到权力机关2／3以上多数否决时，亦即自动生效；最终决定权是指，如果宪法委员会针对权力机关的违宪裁决在法定期间得不到权力机关2／3以上多数肯定时，则最终裁决权转移给全国人大，由全国人大依据自然公理、正义对自己的行为进行裁决；而宪法委员会针对权力机关以外的违宪裁决则自动生效，因为宪法委员会是由全国人大设立的，其意志可以体现权力机关的意志，从而也体现了全国人大的最终决定权。

　　(一)权力机关自身要受到监督
　　一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。……要防止滥用权力，就必须以权力来约束权力。”_10]184历史经验告诉我们，无论在何种制度下，权力一旦失去制约，就会给社会和公民个人权益带来严重危害。我国全国人大作为其他国家机关的产生机关享有最高的权力，当然地承担监督的责任。但是，正因为它是权力机关，权力具有扩张性，其自身也需要其他机关来监督约束。因此，根本的办法就是用外在的制度机制来约束权力机关的职权运作。而设立宪法监督的专门机构，是健全权力制约机制的非常有效的形式。
　　(二)契合我国的政体和宪政传统
　　首先，由权力机关行使最终决定权是人民主权原则的体现和要求。由立法机关行使最终决定权，既保证了宪法监督的合法性，又可在很大程度上避免现行司法审查模式所带来的弊端。由宪法委员会行使强制性建议权符合违宪审查的特殊需要。宪法委员会依据宪法来行使违宪审查权，能够及时、有效地纠正违宪立法和行为，有利于增强人大的权威，使得宪法得以贯彻实施。其次，宪法委员会一般首先被认为是一种政治性机构，而宪法法院在体制上则被归人司法机关的范畴。作为一种政治性机构，宪法委员会在组织形式上比较灵活、富有弹性，更易于为人们所接受，而且也符合我国的宪政传统。
　　综上所述，宪法委员会与全国人大及其常委会相结合的模式既有理论依托又有效率保证，是符合我国客观实际的。该模式的基本构思如下：
　　1．在现行宪法监督体制下增设宪法委员会，该委员会既行使宪法监督权，又行使宪法解释权，以便更好地保障宪法的实施。宪法委员会的地位高于其他专门委员会，低于全国人大常委会。这样设计有利于宪法委员会职权的行使。同时，可依宪法第70条规定，在全国人大闭会期间，各专门委员会受全国人大常委会领导，有利于处理其与全国人大常委会之间的关系。
　　2．宪法委员会职权上应有一定独立性，对全国人大及常委会自身的活动行使强制性建议权，对其他机关违反宪法的行为直接享有审查决定权，以保证宪法监督及时有效。具体可规定下列权力：(1)对现行法律的合宪性有权提出建议，全国人大或常委会必须处理；(2)对全国人大及常委会以外的其他国家机关颁布的规范性文件、政策、重大决策，直接行使最终决定权；(3)解释宪法；(4)裁决国家机关之间的权限争端；(5)对政党和社会团体的活动进行监督；(6)应由宪法委员会行使的其他职权。
　　3．宪法委员会组成和任期。在我国人民代表大会制度下，宪法委员会应由全国人大产生，实行委员会制。首先在组成人数上，既要考虑到宪法解释和宪法监督的专门性以保证质量，又要兼顾宪法监督的及时性要求以避免低效率，委员人数根据实践需要调整。为了保证宪法委员会依法独立行使职权和集中精力处理违宪纠纷，还应规定宪法委员会成员不得兼任立法机关、行政机关和司法机关的职务。在产生方式上，委员由全国人大会议主席团、全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院提名，全国人大批准。委员在任期应实行终身制。