浅谈新中国成立60年来中央与地方关系的宪法演变

一、政经一体化的中央与地方关系(1949-1978年)
　　1949年9月通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定：“中央人民政府应争取早日制定恢复和发展全国公私经济各主要部门的总计划，规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围，统一调剂中央各经济部门和地方各经济部门，在中央人民政府统一领导下发挥其创造性和积极性；建立预算和决算制度，划分中央和地方的财政范围。”其内容是对中央和地方在经济方面行使职权的宏观界定，而对中央和地方关系的其他方面并未作出微观说明。这一阶段中央与地方关系最为显著的特征是地方分权，导致这一现象出现的原因是中华人民共和国中央政府尚处于成立初期，各地区的情况纷繁复杂，西藏等地还没有完全解放，国家政权尚未完全建立和巩固。于是，便不可避免地套用了革命战争年代使用的，由各大部队和中共中央派出机关(中央局)在全国各大区域内实施管理的格局。当时，全国被划分为东北、华北、西北、西南、中南、华东六大行政区。各行政区既是所辖省(市)的地方政权机关，又是中央人民政府政务院工作的代表机关，其管辖权包括立法权、行政权和人事权。这种格局强化了地方的综合职能。
　　1954年颁布的《中华人民共和国宪法》对中央与地方关系虽没有作出具体规定，但宪法第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”其旗帜鲜明地昭示了年轻的中华人民共和国要走单一制道路。1954年宪法的颁布使中国国家领导体制发生了极其深刻的变化，那就是在确立全国人民代表大会制度的基础上，使国家最高立法权与最高行政权的分立有法可依。在此以前的共同纲领时期(1949年一1954年)，国家的领导体制一直采取的是“议行合一”制，即中央人民政府不仅是国家最高行政机关，也是国家最高立法机关。1954年宪法明确规定，全国人民代表大会作为最高国家权力机关，是行使国家立法权的唯一机关。从1952年底开始，为了强化上级的主导地位，中央决定改变大行政区的机构设置。各大行政区仅仅是中央派驻到各大区的代表机关，不再具有其他身份。这直接导致其机构大大精减，职能也急剧缩小。1954年，中央正式决定撤销大区一级行政机构。1953年底，政务院的部门已经由原来的35个增加到42个，到了1954年底，国务院的部门增加到了81个。各部门对各自所管辖事务实行垂直领导，中央基本上掌握了国民经济发展和行政管理的人权、物权、财权。从法律的角度看，由于1954年宪法并没有给地方立法权，导致本应对同级权力机关和上级政权机关负责的地方政府，实际上只能对中央与上级负责，这为中央高度集权提供了契机。在高度集中的计划经济体制与高度集权的政治体制之下，地方无非是中央政府机构和权力的延伸，仅是中央计划的僵硬执行者，逐步丧失了作为一级地方政权所必要的权力和地位。
　　1975年宪法第20条规定，国务院的职权是：“根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令；统一领导各部、各委员会和全国地方各级国家机关的工作；制定和执行国民经济计划和国家预算；管理国家行政事务；全国人民代表大会和它的常务委员会授予的其他职权。”1975年宪法的历史贡献在于它强调了所有行政行为必须在法的框架下行使，但同时仍然高举中央集权大旗。1978年宪法由于极“左”思想的影响，在极具政治式宣言的内容中坚持中央权力的高度集中，对中央与地方关系仅涉及两项内容，即第33条的中华人民共和国的行政区域划分内容和第37条的地方各级革命委员会都对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作的相关内容。
　　二、政经分离的中央与地方关系(1982年至今)
　　1982年宪法即现行宪法对于我国现行的中央与地方关系的规定体现在第3条第4款中：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是现行宪法对中央与地方关系的唯一的原则性规定，是根本大法确定的我国地方制度的大纲。宪法的这一规定为我们正确划分中央与地方的职权提供了总的原则。然而，权限划分是一项非常复杂的工作。它既包括行政权力的层次性划分，又包括行政权力的功能性划分问题。因此，在实际操作中仅有总原则是不够的，还应在宪法的指导下，按照行政管理科学化的要求，作更进一步的探讨。
　　第一，从字面上理解，该条款规定的是“中央”和“地方”之间国家机构的职权划分原则，涉及中央与地方两个主体。但中央与地方的科学内涵与外延到底如何定位，是狭义的中央政府和地方政府，还是广义的中央政府与地方政府，除了大家普遍认可的中央与地方行政机关之外，是否还应当包括中央和地方的各级人民代表大会、各级司法机关，学界至今未有统一标准。这一条款为我国中央与地方职权划分定下的原则是“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”，解读其含义：确立了我国单一制的国家结构性体制。中央的统一领导是前提，地方的积极性和主动性是中央统一指导下的发挥。中央与地方关系不是并列的关系，而是中央的统一领导居主要地位。如果说现行《宪法》第3条第4款是我国地方制度、中央与地方关系的“纲”的话，那么体现其精神的条文应包括：现行《宪法》第4条第3款关于民族区域自治的规定；第31条关于设立特别行政区的规定；第107条关于地方政府的职权规定；第6节民族自治地方的自治机关的规定；以及香港特别行政区基本法关于自治权的规定；澳门特别行政区基本法关于地方自治权的规定；各级人民代表大会和各级人民政府组织法关于地方政府的职权的规定等。它们围绕《宪法》第3条第4款组成了一个规范群，这个规范群既包括宪法规范又包括法律规范。
第二，在对中央与地方如何进行合理分权的问题上，主要存在三种观点：一是集权论，又可称为中央本位论。此观点认为，在中央与地方的权力划分过程中，中央应该居于主导地位，应该加强中央对地方的控制。二是分权论，即地方本位论。它强调扩大地方的自主性，进一步发挥地方的活力。三是“中央集权与地方分权的混合模式”。即在分权时既考虑中央的权威，又发挥地方的积极性。在我国，按照宪政结构设计，在由全局和局部利益所构成的国家整体利益格局中，中央政府与地方政府分别代表着中央全局利益和地方局部利益。一般来说，中央全局利益是整个社会的公共利益的最直接、最集中的体现，中央政府的主要目标是寻求全局利益的完整、统一和最大化。从这个意义上讲，中央政府代表的全局利益就是整个社会的公共利益。按照单一制国家的制度要求，地方局部利益必须以整个社会公共利益为前提，同时又有其相对独立性和灵活性。地方政府的主要职能在于通过自身的组织行为，在不损害整个社会公共利益或中央全局利益的前提下，努力谋求地方局部利益的最大化。然而，由于政府的组织特性，各地方政府面对的实际情况不同以及所处的行政性分权等原因，地方政府在追求自身利益最大化的同时，有可能与中央政府实现整个社会公共利益最大化的目标产生冲突。因此，必须强调全局利益的统一性。但中央政府应当承认地方政府的正当利益，允许它们通过自己的合理合法的组织行为，结合本地的客观实际去实现自身利益的最大化。因此，有必要强调谋求地方局部利益的灵活性。
　　江泽民曾指出：“充分发挥中央和地方两个积极性，是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题，直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展。我们国家大，人口多，情况复杂，各地经济发展不平衡。赋予地方必要的权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性，有利于增强整个经济的生机和活力。同时，全国经济是一个有机的整体，中央必须制定和实施全国性法律、方针、政策，才能保证总量平衡和结构优化，维护全国市场的统一，促进国民经济有序运行和协调发展。”在新形势下，必须更好地坚持发挥中央和地方积极性的方针，既要有体现利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性。2004年，党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出：“正确处理中央和地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致，既维护中央的统一领导，又更好地发挥地方的积极性。”这实际上提出其中关键是对中央政府和地方政府现有的职权作双向的调整，建立一个“中央集权——地方分权”的混合模式。这里既有放权的问题，又有收权的问题。属于中央政府的权力，一定要坚决地集中；属于地方政府管理的事务，一定要充分地放权。中央政府与地方政府权限的划分应以在坚定维护和保证中央的权威，强化中央的调控能力的基础上，充分发挥地方的主动性和积极性，并以最大限度地减少中央和地方之间的摩擦为“度”。
　　三、中央与地方政府职责权限的科学定位
　　中央与地方之间的分权应该是各个方面的，并非一定是行政上的分权，行政上的分权需要有相应的政治和财政责任的分权，需要通过多层次的民主政治制度确立各级政府的政治责任，否则分权也是“集权的分权”，最终必将走向重新集权，陷入集权与分权来回摆动的循环。为此，有人提出首先应区分中央政府专有权力、地方政府专有权力以及中央与地方共有的权力三大类；也有人强调要从人事权、财权、产权、立法权、经济调控制等方面划分中央与地方的职责权限；还有人认为，凡没有划给中央和地方的权力，应归地方所有，等等。我们认为，最根本的举措应是按照全面建立社会主义市场经济体制的要求，实行中央和地方政府的分级管理，做到两级管理的权力和责任的统一。
　　第一，基本实现中央政府与地方政府关系及其调整的法律化。现行宪法规定我国“国家机构实行民主集中制的原则”，这一原则的重要内容之一是中央与地方应有职权划分。“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”其他有关法律对中央与地方的纵向权力划分及各自的职责、权限及相互关系也有了一些明确规定，但都过于原则化、不易操作，使得中央与地方的关系缺乏稳定性和连续性，对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为。在我们进行政府机构改革、建设法治政府的过程中，应当通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围。改变通过行政手段调节中央和地方关系的传统做法。中央对地方采用的任何控制手段，都要有法律依据。
　　在处理中央和地方的关系上，要用法律来强化和保证中央的权威，也用法律来规范地方政府的权利，包括下放给地方政府的一部分立法权。从我国近些年来行政改革的情况看，中央政府确实给了地方不少的权利，调动了地方政府管理经济建设和社会事务的积极性，但之所以在这一过程中出现了一些问题，一个根本的原因就是给予地方的权利并没有从法律上加以保障，行政性的放权与行政性的收权经常交替出现，使地方对自己究竟能在多长时间里行使其权利“心中无数”，产生了急功近利的短期行为。为了克服这一状况，必须在合理划分中央与地方职权的基础上，使中央与地方关系规范化、法制化。要以国家立法的形式更具体地规定中央与地方的职责权限，以及中央与地方职权变革的法律程序，保持中央与地方关系的相对稳定性，提高中央与地方关系变革的严肃性，防止盲目性和随意性。因此，能否建立以法律为基础的稳定的中央与地方的关系，改革目前中央与地方关系随政治经济形势发展频繁变化的情况，基本实现中央政府与地方政府关系及其调整的法律化，也是集权与自治标准的一项重要内容。
　　第二，建立中央政府对地方政府有效的法律监督机制。在一个法治国家的中央与地方政府关系中，不但要强调对地方政府自治权力的充分保障，而且也要重视中央对于地方自治行为的监督。现阶段，一方面，由于中央和地方的职权划分不够明确具体，且缺乏规范性，造成无法监督；另一方面，由于监督标准不清，监督手段落后，难以监督；此外，缺乏法制化的监督程序，也使监督流于形式。因此，为了保证中央对地方的有效监督，必须建立健全相应的法律监督机制。这种监督机制应该是一种法律上的监督机制，不但监督主体、监督内容应由法律作出明确规定，监督的程序也应当法律化。只有建立完善的法律监督体制，从法律上规范中央政府对地方政府的监督行为，才能使这种监督变得切实有效。对此，国家行政学院行政法研究中心熊文钊研究员指出，应该建立中央与地方的合理分权体制，在完善中央对地方的立法监控、行政监控、财政监控、人事监控和司法监控的同时，建立地方利益表达机制。
　　综上，中央与地方关系在我国政治与经济建设中扮演着重要角色。建构我国中央与地方的新型关系应该以中央与地方之间的权限合理划分为核心，以中央与地方之间利益分享的均衡和权力行使的相对平衡为目标模式。同时，采取一系列制度性措施，包括加强职权划分的法制保障、加强事权和财权制度建设与创新、建立地方利益表达与平衡机制，以使中央与地方关系实现制度化、规范化的发展要求。