论行政主体的积极义务

 

　　一、行政主体积极义务的界定

 

　　所谓行政主体的积极义务是指行政主体为了满足公共利益的需要，在没有严格法律规定的情况下积极主动履行的、严格遵守法定行政程序的以促进社会发展为目的的义务。行政主体的积极义务具有以下一些本质属性：

 

　　（一）为了满足公共利益需要的义务。“公共利益”（public interest、public benefits 、public use、public purpose）是个含义十分丰富、多变的词，在绝大多数情况下，人们用这个词来指代政府可正当追求与实现的目标。但无论从中国的历史来考察，还是从西方的历史来考察，我们都会发现“公共利益”这个概念是一个典型的不确定的法律概念。而且是随着社会的发展需要不断明确的概念。诚如学者所说，公共利益这一概念最特别之处在于其不确定性，是典型的不确定法律概念。这种不确定性，可以表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个方面。 [3] “公共利益”词不仅在我国法律文件得到大量的使用，而且在我国2004年的宪法修正案得到了体现。在这些宪法和法律文件中，一般都赋予了公权力可以为维护公共利益而采取剥夺私权的手段。因此，如何界定公共利益关系到私权是否能够得到有效保障的大问题。笔者认为，应当从以下几个方面来界定“公共利益”：其一，“公共利益”的一般概念由制宪者和立法者在宪法和法律中予以规定。这既是公共利益由制宪者和立法者确立概括条款的表现，也构成了立法对政府行为的预先限制。其二，行政机关在具体行政行为过程中依据自由裁量权决定何谓公共利益。这既是行政机关行使确定公共利益权力的表现，也是对宪法和立法的具体化。其三，在出现纠纷之时，在当事人提起诉讼的情况下，由法院根据具体情况进行确定何谓公共利益。这既是由司法机关行使决定权的表现，也构成了对政府行为的事后制约。 [4]行政主体的积极义务就是行政主体为了满足公共利益的需要而履行的义务，其目的只有一个：满足公共利益的需要，除此之外，别无其他。

 

　　（二）行政主体主动为之的义务。行政主体的义务可以分为行政主体的积极义务和行政主体的消极义务。前者是指行政主体因为行政主体（主要指行政机关）代表国家享有一般性、广泛性及不特定性的权力，从而对社会履行的不特定的义务。例如，行政主体有积极实现宪法原则的义务，有行政扶持的义务等等。后者是指由于法律规定，行政主体因对于人民享有某种权利、合作或对于某种特别事件而对人民所履行的义务。我国台湾行政法学者管欧认为，行政法上国家对于公共团体与人民所负之义务，有三项：第一，概括的义务，此指国家所负之义务，并非对于某一特定事件或特定机关或特定人民所负之义务，亦非由于国家因享有某种特定权力所生之对待义务，而系因国家有一般性、广泛性及不特定性之权力，从而负有广泛的不特定的义务。第二，对待之义务。此指国家因对于人民享有某种权利，从而对于人民负有某种义务。其义务与权利存在对待性质，第三、特定之义务。此指国家对于某种特定事件所负之义务。 [5]管欧所讲的行政法上国家对公共团体与人民所负的三种义务，其中对待之义务和特定之义务相当于笔者所讲的行政主体的消极义务，而概括之义务相当于笔者所讲的行政主体的积极义务。行政主体因代表国家行使不特定的权力，所以其必须积极主动地履行对社会承担的义务，从这个意义上来说，行政主体的积极义务是行政主体主动为之的义务。

 

　　（三）没有严格法源的义务。法源，是指法律构成之渊源，其意义有二：一谓发生法的效力之原动力；一谓表现法的效力之资料。 [6]我国行政法的法源分为正式渊源和非正式渊源两种，正式渊源包括：宪法、法律、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规范性文件、法律解释、我国参加的国际条约、联合国宪章和WTO规则、党和政府联合发布的文件。非正式渊源包括行政的正义标准、行政过程的推理、思考、行政客体的本质、原则、行政政策、行政技术准则、行政习惯和惯例、外国行政法以及“辅助权威”。 [7]行政法的非正式渊源又指非严格的渊源，它的适用大多数没有强制性，不是以国家强制力直接作用保障实施的，主要靠行政人员的主观能动性。行政主体的积极义务的根据不是行政法的正式法源，而是非正式法源，包括行政的正义标准、行政政策和行政习惯和惯例等。例如行政主体（特别是行政机关）所担负的改善社会环境的义务就没有相应的成文的法律的规定，行政主体积极履行该义务的原因为行政机关作为国家的执行机关，其根据相应的职权和促进社会发展、社会福利的正义标准和目的来实现国家职能。

 

　　（四）严格遵守法定行政程序的义务。我们知道，法律不可能包容社会生活的每一个环节，在有限的法律与复杂的社会生活之间，必然存在着大量的空白地带。现代行政属于积极行政，政府不仅担负着公民个人“从摇篮到坟墓”的一切事务，而且还要谋求经济的发展和社会的进步。因此，在出现立法时未预料的情况下，行政主体为了实现国家职能，按照积极行政的要求，它应当采取必要的措施，但是它采取行政措施时必须严格遵守法定的行政程序，行政程序是指行政主体行使行政权，进行行政管理作出行政行为时必须遵守的程序。只有严格遵守法定的行政程序，才符合依法行政的要求。因此，行政主体的积极义务是严格遵守法定行政程序的义务。

 

　　二、行政主体积极义务的主要类型

 

　　行政主体积极义务的类型有很多 [8]，笔者认为，在当今中国，行政主体的积极义务主要有以下一些类型：

 

　　（一）积极实现宪法基本原则的义务。宪法是国家的根本大法，是制定其他法律的依据，具有最高的法律效力。宪法的基本原则是指那些作为宪法规范存在之基础，尤其是宪法制度构造的根据或本源的原理和准则，它具有下列三种属性：一是本源性。宪法基本原则是一个国家的宪法理论和宪法制度得以存在的基础和来源，反映的是具有普适性的人类生活的基本价值。二是最高性。指宪法基本原则各自在宪法所调整的社会关系的某个领域是最高的准则。三是概括性。我国宪法的基本原则有：人民主权原则、人权保障原则、平等保护的原则、法治原则、权力制约与监督的原则。行政主体特别是行政机关作为国家的执行机关，有必要在行使行政权，对社会进行行政管理的过程中积极地实现我国宪法的基本原则，使这些原则在现实中得到很好的实现。

 

　　（二）促进社会福利的义务。福利是指可以用货币表示的能够满足人的某种需要的物质的和（或）非物质的提供与给付，也称作经济福利。 [9]福利有四种形态或四种由低到高的发展形态，依次为：私人福利、公共福利、社会福利和国家福利。其中国家福利是指福利的保障和供给、福利事业的管理，主要有国家来承担，国家在福利资源的分配中起主导作用的福利形态。当某国处于国家福利的形态时，这个国家就成为福利国家。确定全社会的福利保障和福利供给已经成为现代国家（主要表现为中央政府）的基本职能之一，国家在全社会的福利保障、福利供给、福利管理、福利调控等方面发挥了主导作用，承担了主要责任，扮演了责任主体的角色。行政主体（尤其是行政机关）在当今承担着促进社会福利方面的主要义务，它有义务在福利的保障与供给、福利事业的管理等方面承担主要责任。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》规定，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。因此，行政主体的积极义务当然包括促进社会福利的义务。

 

　　（三）改善社会环境的义务。环境作为人类存在的基本条件，是指与人类生产、生活密切相关的各种自然条件、因素或作用的总和。20世纪80年代以来，从传统观念的束缚中解放出来、树立全新的生态观念和环境意识，坚持可持续性发展战略，逐渐得到各国普遍的认同和尊重。我国也将环境状况作为经济和社会发展的重要指标之一。1994年7月4日，国务院批准了我国的第一个国家级可持续发展战略—《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》规定要加强环境治理保护，促进人与自然相和谐。以解决危害群众健康和影响可持续发展的环境问题为重点，加快建设资源节约型、环境友好型社会。因此，当前行政主体的积极义务当然包括改善社会环境、促进可持续发展的义务，行政主体改善社会环境的义务包括改善社会的生态环境和生活环境两个方面，该义务在相关义务中是一个最为不确定的义务，既反映在该义务的权利主体的不确定上，又反映在该义务内容的不确定上，但是，这一义务在现代行政法制度中是最有时代意义的一个义务。 [10]

 

　　（四）行政救助的义务。行政救助是指行政主体在行政相对人因发生年老、疾病或丧失劳动能力或者其他特殊情况下依照有关法律规范的规定赋予其特定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。 [11]它是对救助对象提供的一次性、临时性的紧急庇护，行政救助是给付行政的重要手段，行政主体通过行使该项职权使弱势群体从国家获得物质帮助和救助。我国现行宪法第45条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。从该条规定来看，承担行政救助职责的责任主体主要有两个：一个是政府；另一个是社会。笔者认为，这两者都不是法律意义上的承担行政救助职责的责任主体，真正的责任主体应该是行政主体。在笔者看来，满足社会的整体利益和保障弱势群体利益的当代两大目标所具有的公正价值为行政主体行政权的扩张提供了合理的理由，换言之，在当代社会，行政主体必须积极履行其行政救助的义务依此来满足社会的整体利益和保护弱势群体利益的需要。

 

　　（五）行政指导的义务。我们知道，在传统的计划经济时代，行政主体与行政相对人之间完全是领导和服从的关系，在经济活动中，过分依赖行政主体和行政隶属关系，制定具有强制性指令性计划，行政命令代替一切，而市场经济强调发挥管理相对人的主动性和积极性，要求改变传统的单一的服从和领导的行政管理关系，提出了行政管理民主化要求，行政指导应运而生。所谓行政指导，是指国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。 [12]而且在福利国家，行政主体所发布的许多命令，不再以单方面的决定形式出现，而是采取同行政相对人协商的形式，行政指导成为重要的行政管理方法。在我国正在建立和完善社会主义市场经济体制和逐步迈进福利国家的过程中，行政指导当然是行政主体必须积极履行的义务之一。

 

　　（六）行政扶持的义务。所谓行政扶持是指行政主体通过政策、财政、资金、技术、实物等手段对特定地区、特定产业和特定群体所进行的扶助，以有利于特定地区和特定产业的发展，以有利于特定群体合法权益的保护和实现。在我国经济高速发展的今天，还有些地区经济发展落后于全国平均经济发展水平，这需要行政扶持；还有些产业处于弱势但在国民经济的发展中起主导地位，还有些产业属于新兴产业，这也需要行政扶持；还有些群体属于弱势群体，其合法权益的保护和实现也需要行政扶持，总之，行政扶持是当代中国行政主体必须积极履行的新型义务之一。

 

　　（七）引导社会创新的义务。创新是指各种能提高资源配置效率的活动。创新活动广泛地存在于人类社会生活的方方面面。在任何国家与社会的发展中，不论经济发展、政治发展、文化发展等一切方面的任何进步都离不开创新。以胡锦涛总书记为核心的新一代领导集体明确提出了要建设创新型国家。在建立创新型国家的过程中，要发挥行政主体（特别是行政机关）在各种创新领域的积极作用，保证国家创新的顺利进行。行政主体创新是先导，是国家创新的核心内容，是其他创新的前提基础和根本保证。行政主体没有创新必将阻碍其他创新的发展，行政主体创新比其他创新显得更为重要。只有行政主体自己创新了，才能引导整个社会进行创新。引导社会创新已经成了当前行政主体必须积极履行的义务之一。

 

　　三、行政主体积极义务的法律意义

 

　　行政主体积极义务的提出对我国行政法治和新型国家的建设具有理论上和实践上的重大指导意义。

 

　　（一）更新行政法治观念的意义。早期的夜警国家和自由主义法治国家确立了如下原则的国家：即为谋求社会公共利益的增进，维持个人的生存发展，应尽可能放任个人自由活动，充分发挥国民个人的创造性的原则；为谋求社会、文化、经济的发展和繁荣，应该将行政干预限制在必要的最小限度之内，尽量避免行政干预的原则。 [13]在那个时代，人们奉行“最好的政府，最少的管理”的理念，主张对行政权力采取限制和控制措施。但是随着20世纪中叶以来，国家政权体系的积极理念日趋明显，服务行政已经成为行政职能的基本价值选择，与之适应的是政府职能的不断扩张。正如托马斯·戴伊所言：“如果说，政府的权力曾经一度受到限制的话——政府除了保障法律和秩序、保护私人自由和私人财产、监督合同、保护本国不受外国侵略以外，没有别的权力——那个时刻早以过去。今天，认为政府机构干涉着我们生活中‘从生到死’的各个方面的看法是很平常的。” [14]这时候再对政府的行政权力进行限制已经不符合历史发展的趋势，否则势必阻碍政府职能的实现，我们需要做的是在行政权急剧膨胀时，对行政权加以规范，制定统一的《行政程序法》，使行政主体严格按照法律规定的行政程序行使行政权力，从而有利于新时代政府职能的有效实现。

 

　　（二）更新行政立法格局的意义。我国传统的行政法是以行政主体的行政职权（权力）作为规制对象的。例如我国宪法八十九条和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定明确规定了国务院以及县级以上的地方各级人民政府应行使的职权。行政主体的积极义务的重要性要求行政法以行政主体的义务作为规制对象的始点，进而要求行政法规范的制定围绕行政主体在国家政治生活和宪法规则中所承担的义务而展开，把传统行政法规范中主要对行政主体的职权作出规定的方式转换为行政主体在管理过程中应履行哪些义务。上述我们所讲的两个宪法和组织法条文，若以义务为规制对象始点的话，就可以将行文方式改为“国务院履行下列义务”、“ 县级以上的地方各级人民政府履行下列义务”，很显然，使用“义务”比使用“职权”更能提高行政主体对社会和对法律负责的责任心。

 

　　（三）促进服务型政府建立的意义。党的十六大和十六届三中全会确立政府职能为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，正式提出公共服务是政府的一个重要职能。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出要在我国建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。服务型政府最根本的、最核心的行政理念就是服务理念。因为，服务型政府是为人民服务的政府，是以公共利益为目标，以社会公众的客观需求为尺度，尊重公民意愿，建立和发展广泛的社会回应机制和公共责任机制，努力为公众提供满意的、高质量的公共产品和公共服务的现代政府。建设服务型政府，不仅在于实现政府经济管理职能的转变，更重要的在于要实现政府治理方式的转变；不仅在于政府应当为经济发展提供良好的市场环境，更重要的在于政府要为经济和社会的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务。行政主体积极义务的强调有利于鞭策行政主体特别是各级行政机关解决履行实现政府公共服务职能的义务，从而有利于促进我国服务型政府的建立。

【作者简介】
汪地彻，男，2005年毕业中南财经政法大学，获宪法与行政法学硕士学位，宪法学研究方向。2005年至今，在河南科技大学文法学院任教，讲师，承担宪法学和行政法学的教学和研究工作。

【注释】
[1]近年来，研究行政法的义务已经成为行政法学界的一个热点问题。行政法学者对行政主体职权、职责的研究转向对行政主体义务、责任的研究，就像由行政管理的研究转向行政执法的研究一样，这表明行政法学界已经逐渐摆脱在管理学领域研究行政法问题的诟病，而转向法学领域来研究行政法的基本问题，这一现象也表明行政法学界已经承认了行政主体的行政法律人格。
[2]关保英.论行政主体义务在行政法中的地位 [J].河南省政法管理干部学院学报，2006，（1）。
[3]陈新民.德国公法学基础理论（上) [M].山东：山东人民出版社，2001，182。
[4]郑贤君.“公共利益”的界定是一个宪法分权问题——Eminent Domain的主权属性谈起.法学论坛，2005，（5）。
[5]管欧.中国行政法总论（内部参考） [M].蓝星打字排版有限公司印刷，1982：94—95。
[6]林纪东.行政法新论 [M].台北：五南图书出版有限公司，1985：66。
[7]关保英.行政法教科书之总论行政法 [M].中国政法大学出版社，2005，107—126。
[8]行政法学界对行政主体义务范畴（类型）的研究，还比较单薄，还没有展开研究，据笔者手头占有的资料来看，只有关保英教授对行政主体的义务范畴进行了概括，他认为应当从宪法的视角和从行政相对人的视角来认识行政主体的义务范畴，从宪法的视角来看，行政主体的义务范畴包括：一是推行宪法和法律的义务；二是接受立法和司法监控的义务；三是改善社会环境和促进社会发展的义务。四是使国内事务与国际事务接轨的义务。从行政相对人的角度来看，行政主体的义务范畴包括：一是为行政相对人提供利益和保护的义务。平等对待的义务。三是行政行为说明理由的义务。四是承担赔偿责任的义务。参见关保英.行政主体的义务范畴研究 [J].法律科学，2006，（1）。
[9]祁亚辉.福利国家的比较研究 [M].海南：海南出版社，2005：11。
[10]关保英.行政主体的义务范畴研究 [J].法律科学，2006，（1）。
[11]胡建淼.行政法学 [M].北京：法律出版社，1998：342。
[12] [日]南博方著.日本行政法 [M].杨建顺、周作彩译.北京：中国人民大学出版社，1988：66—67。
[13]张正钊、韩大元.比较行政法 [M].北京：中国人民大学出版社，1998：281。
[14] [美]托马斯·戴伊.谁掌管美国 [M].梅士、王殿宸译.北京：世界知识出版社，1980：66。