论抽象行政行为的监督机制

 提要抽象行政行为是当今各国政府进行行政管理的一项最重要的手段。长期以来，由于对抽象行政行为存在不同认识，也由于我国行政诉讼法和复议法一直将部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，我国远未建立起对抽象行政行为监督的有效机制。而对抽象行政行为进行有效的监督正是一个国家实现行政法治的重要标志，因此有必要对此加以深入研究。本文试图分析我国对抽象行政行为监督的现状，结合国外的一些做法提出建立和完善我国抽象行政行为监督机制的设想。??
  关键词    抽象行政行为    监督机制    建立    完善
  抽象行政行为，是相对于具体行政行为的一个学术概念。带有普遍性的观点认为，抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。?
  在对行政行为的内涵的理解上，有人将行政立法行为等同于抽象行政行为，这种观点是不确切的。实际上，行政立法行为是指国务院制定行政法规，各部委制定行政规章，省、自治区、直辖市人民政府，国务院批准较大的市人民政府制定地方性规章的行为。抽象行政行为包括行政立法行为和行政机关制定、发布其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。因此，行政立法行为是抽象行政行为的一部分，二者不能简单地等同。
  一、目前我国对抽象行政行为监督的途径及存在的问题
  1990年10月1日实施的我国行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。
  1999年4月29日通过的我国《行政复议法》第７条就纳入行政复议申请范围的抽象行政行为的范围和方法作出了规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”
  关于纳入行政复议申请范围的抽象行政行为的范围具体而言,抽象行政行为的范围包括:(１)国务院的行政法规;(２)国务院行政法规以外的具有普遍约束力的决定、命令;(３)国务院各部门的规章;(４)国务院各部门规章以外的具有普遍约束力的决定、命令;(５)有规章制定权的地方政府的规章;(６)有规章制定权的地方政府规章以外的具有普遍约束力的决定、命令;(７)其他地方各级人民政府的具有普遍约束力的决定、命令。根据行政复议法第７条的规定，上述抽象行政行为中,第(１)、(２)、(３)、(５)排除在行政复议申请范围之外,即没有纳入行政复议申请范围。
  由此可见我国行政诉讼法和行政复议法均将部抽象行政行为排除在诉讼和复议的受案范围之外，因此对部分抽象行政行为的监督主要依赖于权力机关监督和行政机关的自身监督两种方式。
         
  （一）人大和上级行政机关的监督 
  从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；其次，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。 
       
  （二）备案审查、法规清理和诉讼监督 
  从具体做法上看，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。 
       
  这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督，由于缺少有效的程序规则，因而无法顺利进行。二是在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，同于缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得上述监督形式有名无实。
  归结起来，权力机关监督和行政监督存在以下问题：?
  首先，权力机关的监督缺乏具体的监督程序和方式。虽然我国宪法赋予了权力机关撤销行政机关违法和不适当的法规、规章的权力，但因为没有规定相应的监督程序予以保障，这种监督有名无实，很难发挥监督的作用。?
  其次，行政机关的监督也同样缺乏必要的程序和方式。目前行政机关的监督只有备案审查制度和法规清理这两种方式，但这两种监督方式规定较为原则，并没有制度化，因而造成备案审查只备不查，法规只定不清的局面，使监督流于形式。另一方面行政监督仅仅停留在行政机关系统内部，对于行政机关自己制定的抽象行政行为是否合法、正当，判断的标准来自行政机关的自我评价，这不仅使监督的民主性大打折扣，而且削弱了监督的有效性。事实证明，任何缺少来自于外部的制约而仅仅依靠自身的约束的权力监督机制，都是不可能达到监督的目的的。?
  第三，对其他一般规范性文件的监督存在监督的空白。如果说对规章目前还有规章备案审查制度的话，那么对规章以下的其他规范性文件则还没有一个审查制度，而这些文件在实际的行政管理中因其制定主体多、范围广，所占的比例相当大，与相对人的关系最为密切，存在的问题也最突出，可以说这是我国目前最需要监督审查的部分。而对这一部分的监督失控，造成规范性文件之间冲突矛盾和越权的现象严重，影响了国家政令的统一，也极大地损害了相对人的合法权益。?
  第四，我国现行法律、法规规定对部分抽象行政行为不能提起复议和诉讼，复议机关和人民法院只能在审查具体行政行为时对其所依据的规范性文件进行间接监督，而且人民法院在个案中只有建议权，这种制度一个非常普遍的恶果就是，许多行政机关利用抽象行政行为逃避诉讼。
  二、建立和完善抽象行政行为监督机制的必要性
  有权力就要有监督，不受监督的权力必然导致腐败，对权力的限制越少，产生腐败可能性就越大。纵观社会上的腐败现象，无一不与权力缺乏有效限制有关。现代法治的内涵要求行政机关的一切活动均应守法，均应置于法律的有效监督之下。抽象行政行为由于其在行政管理中的重要地位，较之其他行政行为而言，对其实施有效的监督显得更为突出和必要。?
  概括起来，对抽象行政行为有效监督的必要性有以下几方面： 
         
  （一）抽象行政行为本身性质的需要
  具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性、层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。。 
     
  （二）改变抽象行政行为违法现状的需要 
  由于立法排除了对部分抽象行政行为的复议和诉讼监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一，干扰了执法，也严重影响了政府在人民群众中的威信。为扭转这种形状，促使行政机关依法行政，就必须加强对抽象行政行为的有效监督。?
  （三）保护相对人合法权益的需要
  没有救济就没有权利，行政法从本质上说就是救济法。抽象行政行为既然比具体行政行为对相对人造成的损害可能还要大，影响还要广，理应对这一行为加以更严格的监督。但是，现实的情况恰恰是相反的，相对人在受到具体行政行为侵害时，可以运用法律赋予的救济途径，通过复议和诉讼监督行政机关，保护自己的权益；而在受到抽象行政行为侵害时，却无能为力，只能以举报、上访的形式提出。由于没有建立一个监督抽象行政行为的法律制度，相对人在受到其侵害时，投诉无门，即使投诉到有关部门，也因没有相应的制度而不了了之，极不利于对相对人的保护，也影响社会的稳定。只对具体行政行为以严格的法律监督，而比这更重要的抽象行政行为却疏于监控，这不仅不合逻辑，也不符合公平、公正保护相对人利益的原则。?
  
  三、国外对抽象行政行为的监督机制
  进入二十世纪以来，为适应社会发展的需要，鉴于抽象行政行为在国家行政管理中的重要地位，如何保证抽象行政行为的合法性和公正性，既能发挥其积极作用，又不至于威胁公民的利益，就成为各国行政法一个共同关心的问题。经过多年的实践，各国建立了一系列的制度，这些经验和做法对于我国不无可资借鉴之处。概括起来，这些制度主要包括行政复议、司法审查和听证制度。
  （一）行政复议
  将抽象行政行为纳入到行政复议中，是很多国家监督抽象行政行为的一种重要方式。相对人在受到抽象行政行为侵害时有权向上级行政机关申请撤销或改变。上级机关通过复议，对违法或不当的抽象行政行为予以撤销、改变，既保护了相对人的权利，防止更大范围的不法侵害，又达到了上级对下级的监督目的。显然，这种由相对人自行政系统外部发动而引起的监督，比行政机关自我进行的监督要有力得多。因此，很多国家都赋予相对人对抽象行政行为的行政复议权。  根据美国《联邦行政程序法》第553条第五项的规定,

董晓波